竞争机制在地方政府行为变异中的棘轮效应分析

葛丰

摘要：中国的政府间竞争越来越多地导致地方政府行为变异，日渐成为阻碍技术水平提升和经济结构优化的重要因素，而在此过程中，棘轮效应扮演着一个非常重要的角色。本文通过探究棘轮效应发生的制度原点，继而对棘轮效应的显现进行模型推演，在制度层面对棘轮效应作出解释并给出其相应的政策含义。

关键词：政府竞争;政府关系;行为变异;棘轮效应

引言

中国改革开放四十多年取得的经济成就举世瞩目，在关于这一成就的各种解释中，中国的政府间竞争普遍被引证为一个重要的驱动因素，中国的央地关系与地地关系不可避免地越来越多地引致地方政府行为变异，这主要表现在围绕政绩“锦标赛”，上级部门客观上要面对一个很难解决的麻烦，即政府等公共部门有别于企业的最大特点，就在于缺乏一个有序竞争的市场，且产出和结果难以测量和比较。因此，为使考核更具客观性、可比性，考核重点很容易就集中到GDP增长率等相对容易测度的短期经济指标上，而下级政府为争夺政绩“锦标”，一方面，相应将其行为目标聚集在更多的GDP等易于观测的项目上，同时对其他也许更重要、却不易观测的项目利用其信息优势对上进行屏蔽或矫饰;另一方面，基于这种上下级关系，为了实现更多的GDP，同级地方政府间相互展开资源争夺，其重点一般集中在金融、财政、企业、土地等领域。

一、地方政府行为变异中棘轮效应的制度原点

棘轮效应（Ratcheting effect）在地方政府行为变异中扮演了一个非常重要的角色。一般而言，棘轮效应是指人的习惯形成后具有不可逆性。在竞争机制视角下，中国的政府行为演变显著表现出了这种棘轮效应，而棘轮效应之所以发生，首先就在于其被赋予了一个坚实的制度原点。这个原点并不是随竞争机制必然到来的，要解释这种非必然性，只需注意到一个重要的事实，即中国的政府间竞争曾经如此有效，而如今却日渐成为阻碍技术水平提升和经济结构优化的重要因素。

那么，这个过程中政府竞争的角色嬗变是如何发生的呢？一般意义上，市场机制的有效性在于通过市场自发扩展秩序，能够更为有效地配置社会资源，一个不受管制的、统一的市场体系会把资源引向收益最高的投资部门，而中国日渐陷入路径依赖的政府间竞争，由于其对市场秩序的干扰与分割，使得其成为要素投入但未能同步内生出技术水平提升以及经济结构优化（相对而言）的最重要阻碍因素之一。

二、地方政府行为变异中棘轮效应的模型推演

在具备坚实的制度原点基础上，中国的政府间竞争机制开始逐渐显现其棘轮效应，这种棘轮效应可以通过下述模型进行推演。

在不考虑官员个人寻租问题的前提下，中国自下而上层层对上负责的政治权力结构使得下级政府的行为目标主要集中在向上展示政绩，而要展示政绩，就会发生横向与纵向两个维度的博弈。先就横向维度来看，假设同级地方政府间可能采取的策略与收益情况可以简化为表1所示。

在理想情况下，政府间展开合作可以根据各地禀赋发挥优势，形成产业配套，从而达到最大产出水平，但是即使不考虑官员个人寻租等问题，要达到这种产出最大的均衡结果还必须具备一系列先决条件，譬如各地发展状况具有异质性但又不存在断裂差、各地财政状况允许其进行相互合作的产业投资与市场培育，官员任期可使其决策结果在任内显示且官员普遍对此具备稳定预期等。

这些条件显然均与现实不符：中国的东、中、西部发展极不均衡且相邻区域内产业同构现象严重，中国的地方财政如上所述普遍处于入不敷出境地（而且越是资本存量低的地区财力越不足），中国的官员调动频繁且缺乏稳定预期，市级官员平均任期仅为2.6年①。更有甚者，表1所示收益情况还暗含着一个隐藏的前提，即起码在制度构建中，可以确保实现上级政府对下级政府行为选择的奖优罚劣，但真实的情况却并非如此。

考察这个问题就会涉及政府纵向间的博弈。假设中央政策执行后可产生收益Q，其中中央政府获得δQ（0<δ<1），地方政府获得（1-δ）Q;地方政府违规则获得收益σQ（σ>1-δ），违规可能性为γ（0<γ <1），中央政府监督成本为C，发现违规后按违规收益N倍罚款，这样分别产生表2所示的五种情况。

在这个模型中，地方政府不违规的收益与δ负相关，而结合分税制后δ很高的实际情况，不违规的收益不会太大;违规的收益则与γ正相关以及与N负相关，而γ又与被发现的概率负相关，被發现的概率则又与C负相关，考虑到中国是一个大国，再加上五级政府设置使得政府纵向间的信息链条极长，因此下级政府对上级政府具有显著信息优势，由此导致模型中C通常很高，因此γ也通常很高，此外由于中国不存在政府破产的问题，下级政府的财政实际要由上级政府兜底，所以N通常也不会太高。

制度上的不均衡导致地方政府违规收益高而合规收益未必高，这种纵向间的博弈结果使得表1的假设在很多情况下可能需要被修正为表3所示。

由于无法达到彼此合作的均衡结果，再加之官员升迁的“锦标赛”体制不仅要看经济指标绝对量，更要看竞争对手相互之间经济指标排名情况，因此合作策略对于所有参与者来说既很难采取，同时又是有利于对方而不利于自己的，由此所有参与者都排除掉这一选择后，实际情况则只剩下表4所示的可能性，而在这个更贴近实际的博弈中，彼此实行地方保护竟然成为总效用最大和最优的结果，而在掠夺相对更有利的结果引导下，最糟糕的彼此彻底不合作反倒成为这个博弈的均衡结果。

三、政策含义

根据上述分析与模型推演，我们认为可以得出以下几点政策含义：

第一，在竞争机制推动下，我国地方政府行为变异具有显著棘轮效应，这种效应使得政府行为变异对市场秩序的干扰与分割越来越严重，因而必须通过外源性的干预，打破这种棘轮效应的进一步发挥。

第二，棘轮效应并非由竞争机制引起，甚至也并非由分税制引起。引发棘轮效应的制度原点在于分税制在催化我国政府间竞争的同时，未能充分考虑到地方政府财力与事权相匹配的问题。

第三，从上述原点出发，地区发展的异质性不足、官员任期的稳定性较低、上级政府对下级政府的信息劣势，以及政府财政预算的软约束问题等，共同导致了棘轮效应的持续放大。

第四，在推动经济高质量发展的时下阶段，要尽力消除竞争机制在地方政府行为变异中的棘轮效应，不仅应在推动地区产业协调发展、提升官员任期稳定性、改善纵向政府间的信息传递、提高政府预算约束力等方面做出努力，更要在基础层面促进各级政府财权与事权相匹配。

注释：

① 数据来源：刘佳等：《地方政府官员晋升与土地财政》[J]，《公共管理学报》，2012年第2期.

参考文献：

[1]张军，等.中国为什么拥有了良好的基础设施[J].经济研究，2007（3）.

[2]徐键.分权改革背景下的地方财政自主权[J].法学研究，2012（3）.

[3]刘尚希.财政分权改革——“辖区财政”[J].中国改革，2009（6）.

[4]刘佳，等.地方政府官员晋升与土地财政[J].公共管理学报，2012（2）.

[5]梁海音，高鹤文.市场失灵与政府失灵[J].经济视角，2010（8）.

[6]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报，2003（1）.

作者简介：葛 丰（1972—），男，汉族，上海人，高级经济师，主要从事产业经济与房地产金融研究。