法治化治理 还碧水秀色

李雪娇

“打赢污染防治攻坚战”系列

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。今年是打赢污染防治攻坚战的决胜阶段，是打赢蓝天保卫战三年行动计划的收官之年，也是打赢水源地保护、渤海综合治理、长江保护修复等重大战役的关键之年。我刊推出“打赢污染防治攻坚战”系列文章，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，共同为生态环境作出努力。

2015年国务院下发《水污染防治行动计划》，即大家熟知的“水十条”以来，绿水青山渐渐多了，水环境质量在持续改善。2020年作为“水十条”阶段性检验的关键之年，我国的水污染治理将交出怎样的答卷？

水污染治理的法治化历程

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情、水情，不少地区生态流量得不到保证。随着我国社会经济持续快速发展，我国水污染防治思路、目标和路线等也不断发生变化，总结过去、展望未来，将有助于未来我国水污染防治体系的构建和优化。

水污染有两类：一类是自然污染;另一类是人为污染。当前对水体危害较大的是人为污染。水污染可根据污染杂质的不同而主要分为化学性污染、物理性污染和生物性污染三大类。

改革开放初期是我国构建水环境管理体系的重要时期，涉水的环境保护法律法规、标准和政策制度等管理性文件在20世纪八九十年代相继出台，包括《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》《地面水环境质量标准》等，把环境保护工作推上了一个新的阶段。

总体上全国水环境质量状况经历了从中华人民共和国成立初期基本清洁、20世纪80年代局部恶化、90年代全面恶化的变化过程。“有河皆污、有水皆脏”是上个世纪90年代初期我国水环境状况的真实写照。据清华大学钱易院士回忆，有相当一段时间，特别是从80年代到90年代，我国环保工作加强以后，关、停、并、转曾被作为主要的水污染防治手段。

1994年淮河再次爆发污染事故，流域水质已经从局部河段变差向全流域恶化发展，决定了我国必须在流域层面开展大规模治水的历史阶段。

虽然当时政府已经意识到工业化过程要尽量避免“先污染后治理”路径，环境保护工作在经济社会发展中的地位逐渐受到重视，但还缺乏正确处理经济建设和环境保护关系的经验，重点是强调了要依法采取有效措施防治工业污染，要求工矿企业实施达标排放，但同时我国环境监管能力较弱，工矿企业达标情况并不乐观。尽管方案并不完善，不过中国水污染治理终于蹒跚地走出了第一步。直到一场又一场水污染事件发生，为水污染防治敲响警钟，水生态治理开始急迫起来。

在工业废水处理上，从治理淮河的“零点行动”到工业废水的处理，到推行清洁生产、发展循环经济，再到环境保护法的完善、“水十条”的颁布，“法治”起到了很大的作用。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《经济》杂志、经济网记者采访时表示，“水十条”比“大气十条”更现实，作为一个行动计划，它提出了2020年、2030年和2050年不同阶段的目标，并且增加了“明确政府、企业和社会的责任，动员全民参与环境保护”的新亮点。

常纪文提到，水短缺、水灾害、水污染等水安全问题日益给人类的生活和健康带来威胁，水安全不是传统意义上的供水安全，它与经济安全、食品安全一样，是国家安全战略的重要环节。

来之不易的河畅水清

1月13日闭幕的2020年全国生态环境保护工作会议释放出明确消息：2019年污染防治攻坚战取得关键进展。生态环境部部长李干杰表示，在碧水保卫战战场，问题导向，工作力度不减;基本完成899個县级水源地3626个问题环境整治任务;全国地级及以上城市2899个黑臭水体消除2513个;全面完成长江流域入河、环渤海入海排污口排查;推进长江“三磷”专项排查整治;完成2.5万个建制村农村环境综合整治。

生态环境部总工程师兼水生态环境司司长张波表示，“水十条”要求的今年年底前完成的阶段性任务有31项。他说，目前这31项任务均不同程度取得了积极进展。到2020年，饮用水安全保障水平持续提升。这是“水十条”提出的明确要求。据生态环境部执法局透露，生态环境部首次完成了饮用水源地违法项目清理，近8亿人饮用水安全得到保障。

辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘佳奇向《经济》杂志、经济网记者表示，一方面，部分重要目标和任务已经提前完成或基本完成。例如，“水十条”要求到2020年近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。根据《2018中国生态环境状况公报》的数据，全国近岸海域水质优良（一类、二类）海水比例已经达到74.6%。再如，“水十条”要求到2020年全国地下水质量极差的比例控制在15%左右。根据《2018中国生态环境状况公报》的数据，全国10168个国家级地下水水质监测点中，Ⅴ类仅占15.5%。考虑到2018年只是“水十条”实施的第三个年头，相关成绩的取得使我们完全有理由和信心期待“水十条”各项目标和任务最终的顺利完成。

“另一方面，在实施‘水十条的过程中，各地积极探索了许多行之有效的措施、经验。在落实河（湖）长制的基础上，河北、山东等地进一步实施‘湾长制，构建近海生态环境保护长效管理机制;湖北、吉林等地推行‘河湖警长制，依法打击破坏生态环境等违法犯罪活动，维护河湖流域治安秩序。”

刘佳奇表示，以沈阳市为例，在提前完成黑臭水体集中治理任务的同时，有关部门专门制定并实施了《沈阳市黑臭水体管理规定》，为实现该地区黑臭水体的“长效久清”提供了重要的法治保障。“我在调研中也观察到，部分地区乡镇居民的生活污水曾经长期直接向环境中排放，现在已经建设或改造了污水的集中收集和处理设施。应该说，各地采取的各种行之有效的举措，为‘水十条的顺利收官进一步增加了保障。”

与实际的效果存在偏差

各地政府围绕改善环境质量这个核心，中央环保督察持续发力，“大气”“水”“土壤”等环保重点工作得到有力推进。国务院参事室“长江经济带生态环境保护和修复机制”调研组组长、国家重点研发计划“黄河下游河道与滩区治理研究”项目负责人张红武向《经济》杂志、经济网记者表示，“必须承认，现在环保形势依然严峻，面临压力较大，存在的问题依然突出”。他将水污染治理问题总结为以下五方面：

一是环保技术发展局限掣肘明显。环保学科与关键技术没得到实质性突破，少数从实验室研发成功的技术，成本在现实中难以接受。我国袭用欧美国家的污染治理手段，并不适用于环保问题历史欠账多、污染程度高状况下的治理。即使在黑臭水体治理中最成熟的生物修复法，如生态浮岛技术，也存在见效慢、适应性差、易损毁及对河道行洪排涝有影响等缺陷，治理效果难以持续与稳定。化学药剂法则具有一定毒性，处理后的水中含盐量难去除且成本过高，增加污泥体量难以处置，易形成二次污染，在自然河渠水质治理中更不可使用。

二是污泥成了“烫手山芋”。处理污水会产生巨量污泥，污泥含大量有毒、有害物质，可能成为引爆环境危机的隐患。处理污泥的方法中，直接填埋占地多、防渗建设难合格且易长期污染土壤、地下水;农艺运用存在重金属渗入土壤问题;制造建材易产生放射性残留;干化焚烧难达标，会造成二噁英等污染排放，尤其二噁英是人们发现的毒性最强的物质。有的城市在污泥“做”成的肥料不让用到公共绿地与焚烧炉不让再建后，大量污泥被特许经营处置的公司拒之门外，出现一些企业将污泥擅自处理的可怕现象。

三是一些污染防治要求同实际有偏差。例如，“水十条”将黑臭水体治理任务纳入其中，以民众直接感官作为评价指标，执行起来人为性大;再者，“水十条”要求“现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造”，而实际只有一批污泥消化设施安装了厌氧消化装置，至今能够稳定运行的比例也不高，说明“水十条”具体编制的单位对实际了解不够。此外，2003年国家出台了（GB18918-2002版）的城市污水处理厂排放标准，提出了一级A、一级B这两个指标。10年后北京、天津等相继出台了各自的远高于国家标准的地方标准，各地盲目跟风，也走向了提标之路。由近两年环保督察回头看可知，现在很多地方的排放能力甚至连一级A都很难稳定实现。应该知道，在英国、法国、荷兰等西方国家的排放标准甚至比我国现行的标准还要低。标准提高，污水成本会明显提高，直接导致企业成本增加，加大国家经济运转负荷。岂不知，只有结合当地技术、经济、水环境等综合考量确定污染防治要求，才能做到科学治理。

四是不少地方治理采取的是顾此失彼的污染转移的模式。除上述直接将污泥随便处置的污染转移现象外，污染治理还能找到不少顾此失彼的问题。污、废水处理企业的上游产业，因生产药剂、材料等会产生更多的资源浪费、污染物及温室气体的排放，我们必须认识到这种问题的严重性。

五是污染防治工作不规范。2015年住房和城乡建设部与环境保护部印发了《城市黑臭水体整治工作指南》，给出了“二十字”箴言——控源截污、內源治理、补水活水、生态修复、长效管理。仅从“截污”而言，现有城市上大型截污设施难做到，施工可行性低。即便纳管完工，衔接分支截污管与运行管理也很困难，排污时常断流，管子难免被堵，清理艰难。该指南没树立起行业规范，反而提供了钻空子的依据。各地不同河流的情况千差万别，治理方法理当有别。地方政府完全按照指南来，根本不搞“一河一策”，而到了行业层面则变成了“头痛医头、脚痛医脚”，各地都出现“打水漂”“交学费”的环保项目。

水污染治理任重而道远

当前，虽然我国水污染防治已初步取得积极进展，水环境质量在持续改善，但水污染防治形势依然严峻。2018年4月召开的中央财经委员会第一次会议明确提出，未来三年要打赢蓝天保卫战、打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理等七大攻坚战。其中，后五项属于涉“水”攻坚战。

张红武近两年参加国务院大督查了解到，环保问题仍然是实际督查中最易发现问题的突破口，地方应付检查敷衍的情况难以斩绝。

“水十条”要求重点解决城市黑臭水体和河流湖泊水污染问题，所定目标：“2020年底前地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内”，表明今年已到了解决生态环境突出问题的窗口期。张红武提到，“河长制”本质上是地方政府对辖区内环境责任负责的一种具体形式，相关立法则为这一形式提供了法律依据。尽管全国上下都已贯彻《关于全面推行河长制的意见》实施方案，把全面推行河长制纳入最严格水资源管理制度考核和水污染防治行动计划考核，但由于机制不够健全，不少中小河流治理多是追求监测断面的达标率企图蒙混过关，治理效果不好。“在很大城市的郊区，环境污水和垃圾处理基础设施严重不足，眼下也不难找到垃圾乱倒乱埋场所与黑臭水体。现实中全国不少企业和污水处理厂趁雨季将难以计数的污水向外排泄，擅自停运污染治理设施、超标排放、违法排污等问题还时常出现。”

发达国家经验表明，水环境治理是一个长期的过程。水环境涉及众多利益相关方，是典型的公共物品，有效且长效的水环境治理一定是全社会共同参与的结果。

刘佳奇认为，未来的水治理工作需要遵循升级治理目标、贯彻保护优先、深化合作治理、加强法治建设的发展路径。随着水污染防治深入开展，在党委、政府、企业、社会组织和公众等主体之间已经形成了一定的治理合力，原本环境质量优良的水体也得到了有效的保护，同时探索出跨区域生态补偿、第三方污染治理、PPP（公私合营）项目在内的各种合作治理模式，

习近平总书记强调，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。这深刻地揭示了保护包括水在内的生态环境的突出重要性。刘佳奇谈到，未来水治理目标需进一步升级为“保护水生态”。这就要求不仅需要提升水体的水质、保障饮用水的安全，还必须从保障生态流量、保护生物多样性等方面维持水生态系统自身的健康。“同时在进一步创新、推广多元主体间合作治理成功模式、经验的基础上，还可采用财税支持、金融扶持、创新服务模式、加强指导等方式，通过实现中央与地方、上级与下级的良性互动进一步形成工作合力。”

刘佳奇强调，我国的水体治理工作经过长期以来的不懈努力，在取得既有成绩的基础上，未来我国的水法治建设应当着力于形式的体系化和过程、内容的精细化，通过严格执法、公正司法、全民守法，在全社会范围实现对水法治的高效实施、有力监督、普遍尊崇，构建完备的涉水法律规范体系。