“驯服”行政？

一、大国行政：在扩张与“驯服”之间

晚近百年来，在马克斯·韦伯所言的理性化浪潮中，行政科层制成为国家治理的普遍模式。无论西方还是东方，现代行政在它取得统治的地方，不仅改造了古典意义上的官僚政治，也修正了以权力分立为底色的形式法治传统，成为现代治理重构的核心变量。然而，行政统治的内在矛盾也日益凸显：一方面，行政组织越庞大，权威对组织的控制就越容易被稀释，结果是行政协调难度递增，而决策及执行效率递减;[1]另一方面，行政职能越来越专，执行权力越分越细，治理链条越拉越长，官僚主义、治理失灵问题也越发突出。面对这个巨大的“利维坦”，如何规训其桀骜乖张，激发其能动活力，一直是世界性难题，对大国而言尤其如此。

近年来，中美两国不约而同地把“驯服”行政作为治理变革的优先选项，先后发起大规模的行政改革。这一变化既与两国各自的政治更替形势直接相关，也是后冷战时代国家治理效能竞争的最新延伸。过去数十年，政治体制及意识形态之争逐渐从喧嚣走向沉寂，一度被遮蔽的国家构建与治理问题——包括行政能力的塑造——重返全球政治议题的中心。 [2]在传统世界秩序松动的变局下，国家治理效能更具有竞争性的政治意涵。特别对中美这两个面临大规模复杂治理问题，又兼具全球竞争力的超大型政治体来说，虽然其制度有别、国情迥异，但二者的国家治理都依赖于庞大的行政系统，并且都不同程度地受到行政僵化和官僚主义的困扰。如何重组和优化行政权力结构，塑造一个政治控制适度、权能有机整合、依法高效运行的强大行政体系，维持高水平的国家治理能力和对外辐射能力，是两国都要解决的重大课题。

中国有着历史悠久的官僚政治传统，政治权威与行政官僚的互动博弈贯穿于古今政治始终。从传统转入现代之后，中国政治一度呈现为古典政治与模仿西方新官僚政治的混合形态，[3]后经苏俄化改造，最终形成了党政复合型体制。在这一体制内，执政党一面积极建立专业行政组织，一面以党纪和反官僚化运动对其加以引导和控制。改革开放以后，在由“总体支配”转向“技术治理”的过程中，伴随从党政合一到党政分开、政治与行政相对区隔的重大变化，行政科层化的技术治理获得了前所未有的扩展，行政不断吸纳政治、政治日益技术化的趋势也越发明显。以至于一段时间内，政治理念被科层化和技术化肢解，技术性指标和方式往往被当作治理目的本身，而与政治原则产生一定的脱节;[4]与此同时，行政组织急遽膨胀，其内部职权交叠、多头管理、部门主义、官员腐化等问题也不断积累，使得技术治理本身也面临能力内耗和效能递减的挑战，在风险社会治理中陷入进退失据的被动状态。[5]如此，过分技术化、分解化的行政之治，不仅难以继续为政治权威提供预想中的正当性来源，反而容易削弱政治价值的黏合度和行政的有效性，乃至销蚀权威的合法性。

而对素以有限政府理念自居的美国来说，公共行政则一直处于矛盾之中：过去百年来，面对治理需求的井喷式增长，美国人虽然内心敌视、疑惧官僚集团坐大，反对政府干预的呼声不绝于耳，但实践中却不断发展壮大的行政力量，将行政之手伸向社会经济各领域，最终塑造出一个以大规模的行政机构和垄断性的行政管制权为特色的行政国家（Administrative State）。尽管行政国家一直面临合法性争议，但在官僚化-去官僚化-再官僚化的美国历史循环中，它不仅获得了螺旋上升式的成长，逐渐集立法、执行、司法等多种职能于一身，而且还在法律框架内成熟定型。[6]这也意味着美国国家治理模式的重大转向——传统立法至上原则或司法中心论都相对谦抑，取而代之的是以行政为主导的现代政制结构。[7]

特别在“9·11”事件和金融危机接续爆发之后，政府干预不断强化，至奥巴马时期达到了一个高峰。很多美国人担忧，这一趋势是对分权体制和有限政府理念的破坏，而且行政系统作为具有技术支配性的“独立王国”，也在一定程度上侵蚀了总统权。从治理实效看，大政府、强干预模式虽应美国经济社会危机而生，但也意味着高昂的治理成本和可观的寻租空间，反过来又会干扰经济发展，无助于整体解决失业率上升、社会分化加剧等问题;而一些官僚被党派或利益团体俘获，甚至形成充斥腐败污泥的“华盛顿沼泽地”（Washington Swamp），更是成为众矢之的。这一切使得行政管制的正当性再次受到质疑，“占领华尔街”运动的爆发和保守主义的回潮，很大程度上也与此相关。这也是为什么特朗普一上台，其首席战略顾问班农就宣布把“解构行政国家”（Deconstruction of the Administrative State）与“推行经济民族主义”“保护国家主权和安全”同列为三大核心政纲。

二、重塑行政：从政治重构到技术改良

（一）政治控制：殊途同归的重构进路

美國对于行政扩张或收缩的控制，大都在总统主导、立法与司法协同的模式下完成

透视上述行政症结可以发现，如何重构政治权威对行政系统的适度有效的控制，是当前中美两国都欲解决的重要问题。美国是在既有权力架构内增强对行政国家的权限控制;中国的改革有别以往，表现为一场制度性、结构性的党政权力整合。

在美国现代行政史上，对于行政扩张或收缩的控制，大都在总统主导、立法与司法协同的模式下完成。特朗普政府的做法也如出一辙，但总统所起的作用更为突出：一方面，特朗普政府一直把增强总统政治权威及其对行政的控制置于首位。在议程设置上，特朗普不按套路出牌的种种做法——例如“推特治国”，不仅为其争得了政策设置主导权，也对建制派和行政系统的掣肘形成反制。在用人上，特朗普不仅频繁更换内阁及白宫高官，还屡屡提名新人出任联邦独立行政机构要职，以强化其对行政系统的掌控。在政策实施上，特朗普虽然反对奥巴马时期的行政扩张，但比前任更积极地绕开国会，通过准立法性的行政命令来推行政策。至2019年7月20日，特朗普在两年半内签署了117份行政命令，以47份的年均签署量，位居里根之后历任美国总统之首。[8]而在其政策受阻时，他甚至不惜多次动用宣布国家紧急状态的权力来强推相关议程。另一方面，特朗普政府还协调不同的政治力量，例如与一度被共和党掌控的国会合作，从立法权和监督权上加强对行政机构权力的规限;又如以发起诉讼、提名保守派人士出任联邦最高法院大法官等方式，促使法院否决上任政府的部分管制政策，回调司法过于顺从行政的趋势。[9]这些都贯穿着解构行政国家的深层逻辑：所谓解构，并非彻底拆解、取消行政，而是适度限制行政，即通过强化政治控制，来相对削弱行政国家的权势。在美国政治分化加剧的形势下，特朗普政府势必须要“驯服”在民主党主政时代过度膨胀的强势行政，重塑契合共和党政治目标的行政系统及其运作方式，以确保其忠实执行既定政策。如此解构，实以行政权内部调整的方式来强化总统“一元化行政”（Unitary Executive），进而巩固行政主导体制。

与美国不同，中国行政改革是作为党政机构改革的重要部分，被放在国家治理变革的整体视野中来设计的，因而从一开始就涉及根本性的制度结构变化。自2012年以来，伴随政治复归之势，反“四风”、群众路线教育实践、反腐巡视等行动接续展开，包括行政组织在内的整个官僚体系都被纳入政治重塑的轨道。此后，执政党逐步扭转近40年來的党政分开导向，转而从制度上加强党的全面领导、强调党政融合。这一党政关系的重新定位成为新一轮机构改革的主旨，在行政领域表现为改革重心的转变，即从单方面的行政内部优化，转向融合党政双重维度的统一政治领导、机构合署合并及职责统筹协同上来。例如在党的统一领导方面，中共中央政治局常委会定期听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，已成为重要制度性安排;而设立一批覆盖重要改革和治理领域的决策议事协调机构，并将其部分办事机构设在国务院部门中，则旨在加强党对行政的统一领导。在党政合署合并及职责协同方面，分类实行机构合署办公、归口统一领导、机构整体并入、部分职权划转等机构改革，则意在避免政出多门和责任推诿，减少多头管理和职能重复。在官方看来，改革主要针对“一个时期片面理解和执行党政分开”所导致的政治支配弱化现象，意在“从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题”。[10]随着改革的实施，行政力量将被进一步整合到政治支配结构之中，行政治理将被赋予更多的政治伦理意涵。这也意味着，行政不仅要承担技术治理责任，而且要和执政党共同肩负起更高的政治责任。

（二）行政整合：一体化重组与企业化改造

当下，中美两国的行政系统改革都具有集约整合的趋向，都试图通过优化机构设置、职能分配和权责机制，形成高效能的行政架构和运转体系，但改造方式和进度大不相同。

就中国而言，党政融合与协同的政治逻辑不仅重塑了支配结构，而且也直接延伸到行政系统之中，形成了一体化整合的改革路径。从2018年《深化党和国家机构改革方案》看，改革不仅仅是精简化，而是统一整合行政机构并理顺其职、权、责，祛除制约行政能力的痼疾，提升全系统的运行效能。按照“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的思路，除了前已论及的党政合署合并改革外，在自然资源、应急事务、卫生医疗、退役军人、金融、税收、审计、援外等专业领域，都实现了机构与职能整合。整合后的新机构，职能属性更加聚焦，权力配置集中而全面，旨在形成基于专业化的整体治理能力。在行政执法领域，改革也以大整合来减少执法力量种类，相对集中行政处罚权，以期克服“九龙治水”的弊病。值得注意的是，改革还涉及跨军地力量重置，即通过武警部队序列调整、划转改制、兵力撤收等方式，解决在执法领域梗阻多年的军警民不分问题，进一步增强行政系统的专业化。另外，改革也有意理顺央地行政关系，在确保政令统一的前提下，要求赋予省级及以下政府更多自主权，以期强化央地一体纵贯的行政体系。

目前，中国的改革已基本完成机构调整，正处于职能优化阶段，而美国的行政系统改革则刚刚起步。2017年3月，特朗普要求白宫管理和预算办公室（OMB）限期制定重组政府职能和裁撤冗余行政的计划，由此迈出了美国联邦行政系统新一轮改革的第一步。[11]2018年6月，总统行政办公室正式公布了长达132页的《提供21世纪的政府解决方案——改革计划与重组建议》。这份具有浓厚新公共管理色彩的提案，以私营部门的企业组织架构为样板，提出了34条改革建议：例如合并教育部和劳工部，重组农业部、卫生和公共服务部、住房和城市发展部、交通运输部，整合人口普查局、经济分析局和劳动统计局，改造能源部、国际开发署、环境保护署，强化小企业管理局，重组或私有化邮政系统，设立公私合作机构等等。[12]提案希望用企业化的方式来改造行政系统、提升行政效能，但这种方式能否解决问题，历来存有争议。由于这份争议性的方案还有待美国国会批准，改革依然面临不确定性。

（三）治理优化：行政放权与扩权的策略性重置

行政治理的优化，重在理顺治理机构与治理对象之间的关系。对此，中美两国都采取了选择性的权力调整策略，即一面推动行政放权，减少、规范政府干预，一面在特定领域强化重点监管和政策引导。

中国的简政放权改革于2013年拉开帷幕，核心是理顺政府与市场、社会及公民个人的关系，主要围绕行政权力的放和收而展开。从国务院大量取消和下放审批事项、层层推行权责清单和市场准入负面清单，到全面实行“三证合一”改革、实施大规模减费降税，再到地方“最多跑一次”改革的兴起，以放权来转变政府职能、降低制度性交易成本，一直是改革主调。据统计，2012年至2017年，国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结，中央核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可认定大幅减少。[13]然而，在金融、环保、扶贫、公共安全、知识产权等重点领域，则出现了行政扩权趋势。放权与扩权并行，反映了改革既要扫除障碍、激发市场活力，又要防范潜在风险的双重使命。这一逻辑同样融贯于对外领域的行政实践中。随着自贸区改革、通关便利化、外商投资自由化等政策的落地，对于外贸和外资的行政管制日益宽松;相反，对外投资领域则呈现出强化管制的趋势。在“一带一路”倡议逐步取代以往分散的投资布局后，政府对资本输出的统筹引导明显加强;面对内外经济风险，监管部门对资本输出的控制也经历了由相对宽松到逐步从严的转变。

就简政放权而言，美国与中国可谓不谋而合。如前所述，奥巴马时期的过度干预模式对美国经济社会产生诸多负面影响，这使得特朗普政府以解构行政国家之名推出了一系列去管制化政策，例如大规模减税、削减金融监管、弱化环保行政、解禁煤炭油气开采、放松通信网络竞争、悬置全民医保法案等，颇具“拨乱反正”的意味。2017年，特朗普一上任就紧急撤销、冻结一批行政管制措施，并且连下两道行政命令，发起了继里根之后数十年里“反对政府监管的最强攻击”。[14]特朗普政府不仅明确“新设1项行政规章必须同时废除2项既有规章”的削减原则，而且要求各机构专设管制改革官和工作组，对妨碍就业、过时无效或不必要、成本高过收益的现存规章提出废改举措。[15]据统计，至2018年底，特朗普政府已推迟或撤销行政管制2253项;新设管制只有229项，相比同期奥巴马政府的647项和小布什政府的465项，大为减少。[16]与这种去管制化面向形成鲜明对比的是，特朗普政府在移民管理、基础设施建设、国家安全、外贸、外商投资、国际合作、通信、知识产权等特定领域加强了干预。例如，美国反对原有自由贸易体系，频推保护主义措施，单方面挑起一系列贸易争端;作为策应，其对外商投资的区别管控和对境外企业的“长臂管辖”也愈演愈烈，甚至还出台了“封杀”中兴、华为等中国企业的专项管制政策。上述对于行政治理权力的两种策略性配置，本质上都是特朗普政府实现其另外两项政纲——经济民族主义与保护国家主权和安全的技术化手段，三者最终都统一于“美国优先”的施政目标。

三、政治与行政：治道变革的协同难题

特朗普一上任就大幅削减行政管制措施

面对治理挑战，中美两国都试图通过政治重构、行政整合及权力重置，来实现公共治理的降本、提质、增效，其根本在于调整政治与行政的关系。中国行政改革契合重新激活政党伦理的政治基调，为了弥补行政技术与政治传统的断裂，整场改革以党政整合为核心，既增强对行政的政治控制和一体重组，促进治权和责任的结合，也通过简政放权来调整行政与市场、个体的关系，释放市场和社会的活力，提升治理的穿透性和抗风险性。而随着长期被边缘化的保守主义重新回潮，美国行政改革则贯穿着整体战略收缩的政治逻辑，由此可以理解为什么特朗普政府注重强化总统权威，并通过重新调整部署行政权力、推动行政系统的企业化改造等方式，提振经济社会发展动力，保护国家安全。这种以复兴各自政治传统来修复当下治理痼疾、增强行政能力的过程，能否成为现实，还面临不确定性。

就中国而言，尽管机构改革已近乎完成，但治理效能和政策实效却尚未同步提升，实际治理过程中的官僚主义、形式主义有增无减。而在经过政治重塑的官员中间，因为不适应从过去以利益最大化为中心，到如今以政治伦理为中心的“动力机制骤然置换”过程，[17]也出现了某种不愿担当、不敢作为的负面倾向。这显然有悖于改革初衷，也使得旨在扭转技术治理偏向的改革，复又面临被科层化和技术化层层肢解的困扰。另一方面，伴随党政融合的深入，行政力量的再政治化和政党力量的进一步行政化几乎如影随形。按照改革本意，这是为了促成政治性和技术性、伦理性和专业性的有机结合，从而凝聚国家治理的复合动力;但不可忽视的是，两种趋势之间也有一定张力，实践中容易诱发诸多权责博弈和协调难题。这预示着今后一个时期，中国行政改革的难点将从大规模的权能整合和机构重置，重新转移到高难度的权力平衡上来。对于行政的政治规训必不可少，但也需要保持在合适限度之内，为行政活力的再激发留下能动空间;此间平衡一旦打破，政治便容易陷入与行政的交缠泥沼之中而难以自拔，而行政的专业性和自主性也可能被消解，由此导致行政治理的失灵及其对政策合理性的反噬。这是一场更为持久的挑战，也是倒逼制度创新的契机。

尽管机构改革已近乎完成，但治理效能和政策实效却尚未同步提升

而美国的改革则面临更大的政治变数。历史地看，近百年来美国历任总统多以提高行政效率之名，行加强行政控制之实，但由于国会制约、利益集团介入、文官集团阻挠等原因，这些控制往往收效不大。而且行政国家一直处于去管制化和再管制化的循环之中，其间虽不时有削弱之举，但结果往往招致更大反弹。特朗普政府改革的力度不小，但恐怕也难以摆脱历史的“魔咒”。众所周知，美国政治极化愈演愈烈，自特朗普当政以来，更是达到了新高点。如今，共和党和民主党之间、以特朗普为代表的反建制力量与传统建制派之间的政治缠斗甚是激烈，在两党各执一院的形势下，党派相争动辄造成政治僵局，常常使改革陷入寸步难行的内耗“漩涡”。例如，解构行政国家之举受到推崇政府干预的美国民主党人和其他自由派人士的强烈反对。他们指责去管制化运动无助于降低行政成本，反而利于维护大资本利益，将进一步加深经济社会不平等的鸿沟，因而采取公开批评、立法抗争、司法诉讼、州权抗衡等方式来加以阻击。[18]随着新一轮美国大选的开始，特朗普又身陷弹劾危机，即便其获得连任，也要首先调整激进的政治策略，尽可能推动政治层面的妥协和整合，从而为重构行政体系创造足够的政治空间。

透过中美两国改革，我们更加清晰地看到，理顺并推动政治与行政的相互协同关系，过去是、现在是、未来也必将是大国治理变革乃至治道竞争的核心难题。这一问题具有周期性和长期性，不可能被一劳永逸地解决，而只能在不断改革中加以矫正、调适和优化，进而推动具有普遍意义的、超越制度和意识形态分野的现代行政转型。在此过程中，谁能提供具有示范性的有效方案，谁就有可能为人类治理文明的历史性跃迁做出可贵的贡献。

作者单位：北京大学法学院

（责任编辑：郑涛）

注释：

[1] 参见安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2017年版，第115、128～135页。

[2] 参见弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，郭华译，学林出版社2017年版，第7页。

[3] 参见王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆2017年版，第149页。

[4] 参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》2009年第6期;韩水法：《合理性的意义：政治与技术—以当代中国观念为例》，载《学术月刊》2013年第2期。

[5] 参见强世功、张佳俊：《社会冲突与秩序重建》，载《文化纵横》2012年第6期。

[6] 参见William J. Novak， “The Myth of the ‘Weak American State，” The American Historical Review， Vol. 113， No. 3， pp. 752～772。

[7] 参见Adrian Vermeule， Laws Abnegation： From Laws Empire to the Administrative State， Cambridge， Massachusetts： Harvard University Press， 2016;张佳俊：《当法律帝国遭遇行政国家》，载《读书》2019年第4期。

[8] 参见美国《联邦纪事》信息，https：//www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders。

[9] [18] 参见张业亮：《解构行政国：特朗普保守主义国内政策的目标》，载《美国研究》2018年第6期。

[10] 丁薛祥：《深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求》，载《人民日报》2018年3月12日第006版。

[11] 参见Executive Order 13781 of March 13， 2017， 82 FR 13959-13960。

[12] 参见Delivering Government Solutions in the 21st Century — Reform Plan and Reorganization Recommendations， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/Government-Reform-and-Reorg-Plan.pdf。

[13] 李克强：《政府工作报告》，载《人民日报》2018年3月23日第01-03版。

[14] Juliet Eilperin， “Trump undertakes most ambitious regulatory rollback since Reagan，” The Washington Post， February 12， 2017.

[15] 參见Executive Order 13771 of January 30， 2017， 82 FR 9339-9341; Executive Order 13777 of February 24， 82 FR 12285-12287.

[16] 参见Diane Katz， “Heres How Much Red Tape Trump Has Cut，” The Daily Signal， October 17， 2018。

[17] 参见编辑手记：《官僚主义为何盛行》，载《文化纵横》2019年第5期。