广东科技创新体制机制若干突出问题及建议

■文/李妍 韩莉娜（广东省科学技术情报研究所）

党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，明确指出要完善科技创新体制机制。体制机制的创新与完善，是一项涉及面广泛的复杂系统工程。本报告聚焦“卡脖子”核心技术突破、高水平创新平台建设、实验室体系建设、创新创业生态营造等当前广东科技创新重点工作，梳理与研究其中存在的体制机制问题，并提出相关建议。

一、总体情况

近年来，广东聚焦粤港澳大湾区国际科技创新中心和科技创新强省建设，坚持问题导向，以深化“放管服”改革为契机，针对高端创新资源不足、基础研究薄弱等突出短板，精准发力、锐意进取，不断加大科技体制改革力度，最大限度地破除制约创新的体制机制障碍，推动科技创新与体制机制创新“双轮驱动”取得良好成效。

一是构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。持续深化“三部两院一省”产学研合作，实施重大科技专项，加大核心技术攻关力度，基本确立了以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，实现了“四个90%”，即90%的科研机构设在企业，90%的科技活动人员在企业，90%的科技活动经费来源于企业，90%的发明专利来源于企业。截至2019年底，全省组织实施的四批省重点领域研发计划项目中，企业牵头项目超过50%，产学研合作项目超过90%。

二是健全基础与应用基础研究平台体系。以省市共建省实验室为主抓手，加大基础与应用基础研究投入力度，加入国家自然科学基金区域创新发展联合基金，引进高水平“硬科技”平台，布局粤港澳联合实验室，建设高水平大学等系列措施，打造重要原始创新策源地。目前广东启动建设的10家省实验室进展顺利，已逐步在广东重大任务中发挥积极作用，同时夯实了争取组建国家实验室的基础。

三是完善科技成果转移转化机制。实施《广东省促进科技成果转化条例》《进一步促进科技成果转移转化的实施意见》，实行高等学校、科研院所科技成果转化个人奖励约定政策，深入实施经营性领域技术入股改革，推动全省科技成果转化机制不断完善。截至2019年底，全省技术合同认定登记项数33797项，增长41.23%；技术合同成交额2273亿元，增长63.89%，总量稳居全国第二。率先在全国实行“全国使用、广东兑付”，2019年接受创新券订单1854张，受惠企业2060家，推动省内各类科技服务合同签订多达1.9亿元。

四是优化人才培养、引进和服务机制。出台深化人才发展体制机制改革的实施意见和《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》（科技创新12条），修订《广东省自主创新条例》，优化实施人才工程，出台“三评”改革方案，强化科研信用和不良科研行为管理等，推动汇聚高端创新资源的体制机制不断优化。2019年“珠江人才计划”引进团队44个、高层次人才276名；“广东特支计划”支持本土团队20个、高层次人才169名。

五是改革科技管理体制。从强化科技创新的顶层设计入手，积极探索构建新的科技计划管理体系，实施省科技业务管理“阳光再造”行动，形成“4+2+2”新型科研计划体系，采用“大专项+任务清单”管理模式，与地市、部门强化科技计划对接，推动科研管理向创新治理转变。改革科研组织管理和项目形成机制，率先采用“揭榜”制等新型科研组织模式，针对我省优势产业重大关键共性技术，面向全国征集最优研发团队和最优解决方案。截至2019年底，全省各类科研单位共承担国家自然科学基金项目超过4000项，获得中央财政拨款近20亿元。

二、存在的问题

虽然广东在完善科技体制机制方面取得积极成效，但大部分改革事项仍处于推进完善阶段，离粤港澳大湾区国际科技创新中心和科技创新强省建设的要求仍存在一定差距。当前比较突出和紧迫的问题主要体现在以下五方面。

（一）联合技术攻关体系有待完善

近两年，广东通过实施重点领域研发计划，已初步形成了国家、省、市三级联动的核心技术攻关机制，但探索社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的步伐还有待加快。一是省市对接国家重大机制有待完善。虽然广东在“省宽带通信和新型网络”“合成生物学”重点专项开展了部省/市联动，但从整体上来看，国家、省、市尚未形成合力，各级财政投入重复、项目分散的问题犹存。二是创新主体的产学研联合攻关深度不够，市场环境下的激励机制还存在不足。三是重大创新平台共建、资源共享机制尚不完善，粤港澳三地科研管理制度在管理机构、立项评审、执行管理、经费管理、知识产权归属等方面均有所不同，粤港大湾区联合攻关还存在不少障碍。

（二）激励原始创新的体制机制有待完善

一是基础研究投入不足。2018年广东基础研究经费总投入115.18亿元，占R&D经费支出的4.3%，低于全国5.5%的平均水平，仅相当于欧美等发达国家的1/3～1/4。二是评价机制有待完善，现有的职称评审、绩效考核等机制仍然存在“唯基金”“唯论文”现象，容易导致科研人员急功近利的短视行为，不利于科研人员潜心研究。

（三）科技成果转化机制有待完善

一是科技成果转化政策落地难。尽管已有国家《促进科技成果转化法》等政策法规，但由于国有资产管理等历史政策“红线”，致使广东科技成果转化收益自主处置权难以真正实现。二是科技成果转移转化缺少知识产权评估、专利申请等专业化机构和人才，难以提供全方位、全链条服务。三是粤港澳技术成果转化的市场机制有待完善，跨境互联网科研数据传输受到管制，港澳金融机构进入内地门槛高、条件严。

（四）高端创新资源集聚和流通机制有待完善

一是战略科技力量仍显不足。省实验室大多处于建设或筹建阶段，离打造战略科技力量的要求还有差距，重大科技基础设施布局建设刚起步，国家实验室仍然空白，国家重点实验室仅为北京的1/3。二是科技人才发现、培养、激励机制仍有短板。原有的科技人才引进模式和工作体系在中美经贸斗争形势下急需调整创新，柔性引才机制有待进一步完善。高水平和“双一流”高校偏少，面临博士生招生名额少、新兴交叉学科人才培养能力弱等问题。三是粤港澳三地创新资源的跨境自由流动仍面临较多的制度规则障碍，如新型研发机构采购进口仪器设备仍无法享受关税减免政策，科技管理人员交流受制于出入境审批签证制度等。

（五）科技管理体制和政策体系有待完善

一是科技计划管理体系对重大政策、重大战略部署的支撑和对接有待进一步加强。二是科技管理制度有待完善，如在重点领域研发计划、省实验室建设、大科学装置共建共享等方面，尚未出台相应的管理办法。三是“数字政府”管理制度和创新政策有待完善，互联互通建设有待加强。

三、应对建议

“十四五”时期是加快建设现代化科技创新治理体系的关键期，必须着力打通体制机制不活的“堵点”和“断点”，畅通创新链循环，不断增强广东发展和创新主动权。

（一）持续深化粤港澳三地科技创新协同机制

一是抢抓粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设重大历史机遇，充分释放“双区驱动效应”，推动粤港澳科技合作。二是加快推进广州科学城、光明科学城等一批高能级创新基地、园区建设，“串珠成链”加速打造广深港澳科技创新走廊。三是继续实施粤港、粤澳科技联合资助计划，合作建设高水平科技创新平台，共同推动粤港澳联合实验室建设。四是高标准建设港澳青年创新创业科技孵化器，支持各市建设港澳青年创新创业基地，推动设立粤港澳创新创业基金。

（二）探索建立关键核心技术攻关新型举国体制

一是完善以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。鼓励企业面向市场需求凝练科技项目，政府在指南编制、项目转化、政策服务等方面给予优先支持。完善部省联动方式，通过接续、接力、补充、补齐等支持方式，主动承接国家重大科技创新任务，争取部省/市联动实施更多的国家科技项目。二是进一步防范中美经贸斗争引发的重大科技风险。摸清重点企业需求，实施好两个“行动计划”，强化关键共性技术供给、自主可控装备研发。三是建立健全纵横联动协同创新机制。加强与科技部、工信部的对接，完善省直部门横向联动新机制，在省市联合出资、项目管理、重大平台建设等方面建立地市联动机制。

（三）健全鼓励支持基础与应用基础研究的体制机制

一是健全基础与应用基础研究基金资助体系。积极承接国家基础研究项目及平台，争取更多的中央财政资金支持。鼓励龙头企业自主投入基础研究与应用基础研究，推广温氏集团公益捐赠模式，引导社会加大基础研究投入。二是提升基础研究创新主体能力。推进“双一流”“双高”建设，发挥中央驻粤研究院所、省科学院、省农科院等的引领作用，推进高水平研究院建设，鼓励龙头企业自主投入基础研究。三是健全鼓励支持基础研究、原始创新、颠覆性技术创新的体制机制。在信息科学、生命科学等前沿领域，立足国际高端和全球视野，打造一批基础前沿科学研究重大项目，培养和造就一批高精尖科学家。

（四）加快完善实验室体系建设与运行机制

一是争取建设国家实验室和综合性国家科学中心。布局建设重大科技基础设施集群，强化国家战略科技力量建设，积极牵头或参与大型国际基础研究科学计划。二是创新省实验室运作管理模式。积极探索“一室一策”“一室一模式”，在组织模式、治理结构、资源配置、绩效评价等方面，形成相对固定、运转顺畅的制度设计和安排。建立健全省实验室监测评估和绩效评价机制，鼓励省实验室与高校、科研机构和企业共建共享，探索形成省实验室“固定+流动”的柔性引才模式，聚集整合全球创新人才资源。三是推进国家重点实验室数量质量双提升，推动省重点实验室提质培优，形成具有广东特色的实验室体系。

（五）建立健全各类主体融通创新的科技成果转化机制和服务体系

一是开展科技成果权属改革试点。探索成果处置权、收益权、分配权落地问题，将事后科技成果转化收益奖励前置为事前国有知识产权所有权奖励。二是加强技术转移体系建设。实施技术转移机构和技术经理人备案制度，支持高校、科研院所培育建设一批科技成果转化机构。三是充分利用各类金融工具服务科技成果转化。强化财政科技投入联动机制，引导各地商业银行加大对科技信贷的支持力度，争取建立国家科技重大专项成果转化基金，争取中科院科技成果转化母基金和清华大学科技创新母基金等落户广东。

（六）持续优化符合科研规律的科技管理体制和政策体系

一是完善科技人才集聚和激励机制。优化提升三大人才工程，引进和培养一批创新领军人才和高水平创新团队，落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策。优化海外人才工作站全球布局，高标准引进一批青年科学家。探索开展引进退休

外国专家的“银龄计划”试点工作，支持广东高校、科研机构、企业等聘请一批退休或即将退休的境外资深专家来粤工作。二是健全创新政策体系。加快宣贯“自主创新促进条例”，推进科普、计划、奖励法治化进程。完善新型研发机构管理制度和扶持政策，成建制、成体系、机构化推进高水平创新研究院建设。三是完善科技计划管理制度。扩大科研项目经费“包干制”范围，完善重点领域研发计划、基础与应用基础研究计划等项目管理办法。四是优化创新创业生态文化。加快推进“三评”改革实施方案，强化激励机制，树立正确评价导向，弘扬科学精神和工匠精神。加强科研伦理和学风建设，探索建立预警制度及协查机制。