国家科技规划的制定与实施分析

梁正，杨芳娟，陈佳

（1.清华大学公共管理学院；2.国家科技评估中心；3.北京林业大学经济管理学院）

科技规划是国家层面促进和引导科技发展的重要政策工具，对我国的科技创新发展起到了非常重要的作用。本文首先界定了科技规划的概念、类型和特征，从层次和结构上明确了科技规划的定位、功能和作用；其次，基于政策过程理论视角，描述和分析了科技规划的制定和实施过程；然后，分阶段梳理了新中国成立以来十二次科技规划的发展历程；最后，对标主要国家科技规划的制定与实施过程，探索了科技规划的共性规律，提出了改进和调整科技规划的建议。

作为从国家层面促进和引导科技发展的政策工具，科技规划在我国既具有层次重要性，又具有完整延续性，从1956年的科学技术发展远景规划，到2016年的国家“十三五”科技创新规划，科技规划都是在党中央的重大决策部署引领下完成的，是对各个时期科技发展诸多方面的战略考量与深远谋划，对我国的科技发展乃至经济、政治、文化和社会发展都有广泛而深刻的影响。当前，新一轮国家中长期科学和技术发展规划以及“十四五”科技创新规划制定在即，无论是科技革命和产业变革的战略方向，还是各国科技力量的对比，都与之前发生了巨大变化。未来10至20年是中国转型发展、接力奋斗实现科技强国目标的关键时期，准确把握世界科技发展的新趋势和新特征，做好重大创新领域的科技布局，是科技规划战略研究和制定工作的核心和关键。在转型的大背景下，必然对科技规划提出新的要求。

一、科技规划制定与实施框架

过程视角下的科技规划涵盖了多个流程和环节，其中科技规划的制定与实施是最重要的两个阶段，直接影响规划目标的实现。本文试图基于公共政策过程理论构建理解科技规划制定与实施的分析框架，为分析我国和主要典型国家科技规划制定与实施的经验，总结一般规律奠定理论基础。

（一）“目标约束—方案咨询—政府决策”的科技规划制定框架

科技规划制定过程主要包括科技计划的提出、规划方案的编制等。在政策制定过程中，科技发展战略与规划议题如何被识别并进入政府议程已成为至关重要的一个环节；不进入政府决策议程，科技理念/议题/问题就没有通过政府加以解决的可能。本文认为科技规划是“科学+国家意志”的产物，是“科学家+政治家”互动的结果，科学利益和国家利益的双赢和最大化是双方共同的目标。因此，本文构建了“目标约束—方案咨询—政府决策”的框架，以此来认知、理解科技规划的制定，如图1所示。

科技规划的制定主要体现在三个方面，科技发展目标的确定、优先领域的遴选和编制具体的行动方案。影响科技规划制定的因素主要包括目标约束、方案咨询、政府决策三个维度。目标约束主要指科技规划理念/议题的重要程度，包括国家发展目标、经济与社会发展需要、现行规划评估反馈、国内研发水平与能力四个要素。国家发展目标体现为在某一科技创新领域的目标是保持领先地位还是追赶先进国家；经济与社会发展需要是科技规划提出的直接动力；现行规划评估反馈影响着规划的未来变迁；国内研发水平和能力决定了科技发展战略/规划目标的设立和实现。方案咨询体现了在科技规划制定过程中决策咨询的功能与作用，主要包括咨询专家与机构、参与咨询的方式、方案内容的咨询与论证三个要素。专家和咨询机构就科技规划的理念、科技发展目标的确定、优先领域的遴选和行动方案的编制等进行研究，提出有针对性、有价值的、科学的建议或比较方案，为政府决策提供咨询、论证和参考。科技规划最终由政府审议和颁布，政府决策维度有决策结构、决策方式和决策机制三个核心通用要素，影响科技发展目标和内容的选择。决策结构是指参与决策的行为主体（包括个人、组织、机构）之间相互关系的组成方式；决策方式是指决策行为主体行使决策权力的方法和形式；决策机制是指相互关联的决策环节、步骤、阶段按照一定的先后次序排列形成的规范、有序的决策流程。

（二）科技规划实施的系统框架

公共政策的实施或执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决问题的直接途径。科技规划作为公共政策的体现形式之一，其战略导向目标能否实现取决于规划实施过程中的各个环节的顺畅和各个要素的有效互动。因此，本文构建了分析科技规划实施的系统框架以理解规划实施的过程和模式，如图2所示。

科技规划实施效果体现在三个层面，包括科研产出、目标实现程度和经济社会影响。实施效果的差异主要受到目标定位、资源环境、监督管理与执行机构之间互动的影响。政策执行是将政策目标转化为结果的行为及其过程。基于系统的视角则体现为政策/制度安排与执行机构之间的互动产出。在科技规划实施过程中，执行机构是规划从抽象理念转化为实际科研产出及效果的载体，执行机构的科研产出能力可分解为机构的人员构成、知识水平、研发能力以及在研发网络中具有的资源与优势等。科技规划实施方案的具体政策/制度安排是规划实施系统的输入，体现为目标定位、资源环境、监督管理三个维度。目标定位包括科技战略方向和技术水平定位两个要素，主要考察要素的明确性、清晰度以及技术问题的复杂程度对执行机构科研产出行为的影响。资源环境包括资源配置方式、资源强度和社会经济环境三个要素，有效的资源配置方式和充足多样的资源（财务、人力、信息等）影响着执行机构的意愿，政治、经济与文化环境是科技规划实施的背景和基础。监督管理发挥两方面作用，一方面通过监督管理机构的能力、方法与工具等保证执行机构能够按照实施方案预期开展研发工作；另一方面，监督管理主体能够及时发现规划实施过程中出现的新现象和新问题，及时形成对目标定位和资源环境的政策反馈，调整实施方案的相关安排，保证规划目标的实现。

图1 科技规划制定的分析框架：目标约束—方案咨询—政府决策

图2 科技规划实施的系统框架

二、我国科技规划的发展历程

新中国成立以来，中央政府根据不同时期经济社会发展需要，先后制订和颁布了十二次重大科技规划（如表1所示），每一次重大科技规划的制订都是在特定历史背景下和党中央的重大决策部署引领下完成的，如从1956年党中央提出“向科学进军”的口号，1978年“科学的春天”的到来，到1995年提出“科教兴国战略”，2012年提出“创新驱动发展战略”，再到2016年习近平总书记在“科技三会”上发出建设世界科技强国的号召等。科技规划编制的原则和确立的科技发展目标体现了经济社会发展的时代要求，同时也是当时国家科技发展战略的具体体现，对各个时期我国的科技发展，乃至经济、政治、文化和社会发展都产生了深刻影响。十二次科技规划的基本情况如表2所示。

表1 我国十二次中长期科学技术规划列表

第一阶段（1949—1978年）：计划经济时期的三次赶超规划。新中国成立后，为了迅速壮大我国科学技术力量，力求某些重要的和急需的部门接近或赶上世界先进水平，1956年，国务院作出制定《1956—1967年科学技术发展远景规划》（简称12年规划）的决定，确定“重点发展，迎头赶上”的基本方针。国家调集和邀请了中苏几百名科学家参与了报告编制工作，规划执行期由国家科学委员会对规划实施情况进行监督评估。20世纪50年代末，我国经历了“大跃进”的挫折和苏联政府撕毁合同、撤回专家造成的困难，为了自力更生地解决我国社会主义建设中的关键科学技术问题，国家着手制定《1963—1972年科学技术规划纲要》（简称10年规划），确立了“自力更生，迎头赶上”的方针，提出了“科学技术现代化是实现农业、工业、国防和科学技术现代化的关键”的观点。70年代末，由于“文化大革命”的严重破坏，我国同世界先进水平的差距又拉大了，为尽快恢复科技事业，国家着手制定《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》（简称8年规划），提出了“全面安排，突出重点”的方针，实施期间邓小平同志提出了“科学技术是生产力”以及“四个现代化，关键是科学技术现代化”的战略思想。

第二阶段（1978—1991年）：转型时期的三次发展规划。十一届三中全会后，全国的工作重心转移到经济建设上来，为科技发展指出了新的方向，同时也开始认识到科学技术对于未来社会的重要性，《1986—2000年科学技术发展规划》（简称15年规划）明确提出“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的基本方针，与此同时，规划确立的科技发展目标也不再片面追求“赶超”，而是强调实事求是，根据我国实际情况，发展具有国家特色的科学技术体系。随着经济建设的不断推进和科技水平的快速提高，国家开始以经济、社会发展的目标和部署为依据，并根据科技发展自身规律，着手制定《国家中长期科学技术发展纲领》和《科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》，“八五”计划纲要将科技发展定位为经济增长的重要支撑，坚持“科学技术是第一生产力”，在“面向、依靠”方针基础上提出“发展高科技，实现产业化”的战略部署，促进科技与经济紧密结合，最大限度地发挥科学技术对经济、社会的引导和推动作用。

第三阶段（1992至今）：社会主义市场经济时期的六次规划。党的十四大后，社会主义市场经济体制确立，为科技发展创造了更为有利的环境和条件，同时也对科技进步提出新的、更高的要求。1994年制定的《全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要》进一步强调了“科学技术是第一生产力”和“科技与经济相结合”的指导思想，在确立“面向、依靠、攀高峰”方针的基础上提出了“科教兴国”战略。但由于种种原因，该规划没有正式公布和实施。20世纪末，我国已经提前实现社会主义现代化建设第二步战略目标，经济、社会和科技发展开始步入新阶段，《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划》在“面向、依靠、攀高峰”的基础上，提出了“有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现产业化，提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展”的指导方针。党的十六大报告提出了全面建设小康社会的构想，2003年国家以前所未有的领导规格、研究队伍规模及时间跨度，开展中长期规划纲要的编制工作。中长期规划纲要确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，要求把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置。《国家“十一五”科学技术发展规划》全面贯彻落实中长期科技规划纲要，取得了很多重要成果。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，《国家“十二五”科学和技术发展规划》突出以科学发展为主题，创新型国家建设取得实质性进展。党的十八大以来，国家作出深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署，科技创新不断取得重大创新成果，步入从以往的跟踪为主到跟踪和并跑、领跑并存的新阶段。为此《“十三五”国家科技创新规划》以“科技创新”命名，确立了迈进创新型国家行列、为建成世界科技强国奠定坚实基础的总目标，其关注点不仅仅是科学技术研究本身的改革和发展，更加关乎国民经济主战场，关乎面向科技前沿，关乎面向重大需求。

三、典型国家科技规划的制定与实施

20世纪90年代，伴随着世界范围的科技与经济全球化浪潮，发达国家纷纷制定科技规划或计划，把争夺科技制高点作为国家发展战略的重点。进入21世纪，国家层面科技规划的制定和实施成为世界各国明确未来发展走向以及争取国际社会地位的重要标志。美国国家创新战略、欧盟框架计划、德国2020高科技战略、日韩五年科技计划以及印度中长期科技规划等国家科技规划陆续出台。通过系统分析这些科技战略/规划的制定和实施过程，可以得出以下共性规律。

表2 十二次科技规划的基本情况

（一）根据国家战略需求设立科技规划

随着科技创新理念和实践的不断改变，各国政府更加强调发挥科技创新在解决国内经济、社会面临的迫切问题上的作用。如欧盟“地平线2020”计划就是要利用科技创新促进经济增长、增加就业、战胜危机；德国高技术战略以创建全球“研发创新型国家”为目标，从强调技术变革要解决社会问题，到注重科技创新与社会需求相结合，到以“为人研究和创新”，创新范围不断扩大；韩国科学战略编制理念也历经了从“工业立国”到“科技立国”，到建立以创新主导的经济结构和建设科技中心社会为经济社会发展基本目标的三次重大转变。

（二）重视科技规划全周期管理

随着科技管理精细化水平提高，各国科技规划管理都是高度可控性的闭环流程，覆盖规划编制、执行、监测评估、动态调整全过程。以欧盟框架计划为例，从前一期规划的后评估到新一期规划的需求研判、思路形成、研究论证、实施前评估、实施过程监控，最后到后评估，形成了一个完整的、可工程化操作，各步骤有很强可控性的闭环流程。

（三）注重科技规划的统筹协调

由于历史、文化、政治、经济等多种因素的影响，各国采取了不同的科技管理体制，主要包括以美国为代表的分散型科技管理体制，以及以日本、韩国、德国为代表的集中型科技管理体制。各国管理体制虽然不同，但都强调科技规划的统筹协调。例如美国的科技创新战略具有明显的“自下而上”特点，政府设立的“内外结合、分层分级”的立体化科技监督体系，保障了科技规划的灵活编制与实施；欧盟与日本、韩国、德国等国均设有科技主管部门，欧盟委员会下属的科研与创新总司、日本的综合科学技术创新会议、韩国国家科学技术咨询会议、德国联邦教研部都具备战略规划与宏观统筹职能。

（四）科技计划制定的法制化与程序化

法制化与程序化是发达国家科技规划制定过程的显著特征之一。主要体现在以下三方面：一是多数发达国家实行科技计划“依法设立”，通过法律或专门法案，明确规定了科技规划开展周期、程序等；二是科技规划审议程序嵌入政治体制，例如在美国，科技规划审议需经由总统、国会参众两院审议，方可生效成为国家战略；三是多数国家实行“预算法定”机制下科技计划的设立和管理，议会通过的拨款法案具有强制法律效力，授权(或终止授权)政府开展某个科技计划。这些国家新设立的科技计划都必须列入议会拨款法案，经过议会审批才能立项和拨款。在列入预算法案时，都要明确规定计划目标、核心内容、资源配置机制、预算期限、执行机制和评估机制。

（五）依托多样化专业机构开展科技规划的具体实施

发达国家科技规划的执行通常以委托方式交给科技计划专业管理机构，监督权则由第三方评估机构和政府管理部门行使。专业管理机构依法管理，并充分发挥其专业化能力和相关领城的广泛联系。委托专业管理机构进行管理时，保证专业管理机构的独立性成为各国非常关注的问题，国家专业管理机构的领导人任命、预算安排、绩效评估都由中央政府或议会确定，即使由政府部门内部的专业管理机构负责的计划，通过负责人由政府领导任命、预算单审单列、高配协调机制和建立第三方评估机制等，保证其独立于所在都门进行管理。

（六）建立公开、规范、可问责的项目评审与管理机制

科技规划的实施是通过具体的项目征集、评审和管理来实现的，多数发达国家建立了公开、规范和严格的管理制度，保证科技计划的项目评审和管理的高效、廉洁和公平。一方面建立了完整、可溯源、可问责的评审信息制度，对项目申请、评审、拨款、检查等信息进行全过程全覆盖；另一方面建立了科研项目全过程监管制度，由专人对项目进度、成果和财务情况进行监控，并及时向管理机构提供预警和调整建议。为避免专业管理机构负担过重和利益寻租，许多机构聘请外部专家担任项目监管主管，或者聘请第三方专业监理机构对项目运行进行监管，保证管理公正和效率。

四、对我国科技规划改革发展的启示借鉴

（一）建立高层次的科技计划统筹协调机构

为保证科技计划聚焦国家重大需求、有效统筹协调各类科技计划，尤其是跨部门科技计划，建议建立负责国家科技计划统筹协调的机构，可由国务院主要领导直接领导，各相关部门尤其是经济与产业部门参加，保证科技计划的设立、调整能够从国家战略高度聚焦重大需求，实现跨部门统筹协调。该机构应配置具体协调工作部门；建立由科技界、产业界和应用部门广泛参加的建制化科技战略咨询委员会；充分发挥科技智库的作用，建立常规的科技前瞻机制，开展前瞻展望、科技计划动议和咨询评议。

（二）完善科技规划决策、编制和实施的程序

科技规划的决策过程不仅仅是科技决策过程，实质上也是国家政治决策过程和国家利益决策过程，它要求充分提高社会参与程度，体现民主性和协商性。为此，一方面要加快科技规划编制和执行程序的规范化、法制化；另一方面，要完善公众参与机制，着力提高社会参与度和透明度。把规划编制过程作为让全社会了解规划、参与规划、协调各方面利益的过程，为科技发展规划的实施打下牢固的社会基础。调动社会各方面力量积极参与，通过充分的民主和必要的集中，使规划过程成为集思广益、统一思想和认识的过程，确保政府的战略意图能够通过市场主体得以实现。

（三）针对不同类型科技计划建立多种类型的专业管理机构

我国国家重点研发计划的实施中已开始试点运行由专业机构管理科技计划的模式，注重一体化实施及其效果。丰富专业机构的类型和数量，探索专业机构的良性管理模式是当前科技计划管理模式改革中的一项重要任务。对于专业管理机构，应建立法定授权和合约管理的机制，任何专业管理机构都要通过前述“依法立项”机制授予有限期的管理权限，严格区分专业管理机构内部运行经费和授权管理的科技计划经费，通过与国务院(或其授权的部门)签订合约在授权期限和预算范围内管理科技计划。同时，应建立针对专业管理机构的流程规范、行为规范、信息公开规范和绩效评估标准，严格实行专业管理机构高层领导任期制，建立专业管理机构项目管理专业人员资质、信息公开规范、利益冲突披露等监管标准。建立对专业管理机构的定期第三方评估机制和必要的公开征询意见机制，可试验专业管理机构尤其是社会化非营利管理机构的定期竞争获得授权的机制。

（四）建立公开、公平和规范的评审管理机制

建立公开、规范的评审专家遴选规范及其更新机制，建立广泛、规范和公开的评审专家库，尤其是吸收企业和社会利益相关界别代表担任评审专家；取消固定式评审专家组，建立评审专家轮换制度；建立利益冲突条件规范，要求评审专家进行利益冲突声明并予以公布，支持计划管理方和审计方对评审行为进行检查，建立重大失误或不端行为责任追溯机制。建立规范和公开的项目监管机制。对项目阶段性执行信息和阶段性成果进行动态跟踪与公开，并与经费拨付建立联系；探索聘任有授权限期的专家担任独立的项目监管员或协调人，加强对项目的全过程监管；探索建立独立的第三方监管机构或委托相关机构，独立对科技计划管理机构所批准的项目进行全过程监管。

（五）实现科技规划的动态调整与修正

科技规划需要根据实际情况随时动态调整。当规划执行到一定阶段之后，规划管理方与有关部门、地方应通过监测评估，回顾检视当初规划设计时各要素（投入、活动、产出、成效、影响）是否如当初预想的那样发挥了应有的作用、取得了相应的结果，关键假设和背景是否如当初预想的那样对规划实施产生影响。如果事实与当初的预想有偏差，规划管理方与有关部门、地方可以及时地对各要素和关键假设、背景进行修正。对规划结束后产生的影响进行考核评估，这种跟踪后评估，可以全面总结规划的整体实施结果与绩效，展示科技发展规划成果产出支撑经济社会发展的贡献，验证有关重点项目/工程、政策的可持续性，进而在下一期发展规划中提供滚动支持。规划管理方可以根据影响评估的结果，将有关经验、教训反馈到下一期科技发展规划之中，为下一期科技发展规划的科学编制提供参考依据和基础支撑。