猎德城中村改造模式研究

王祖瑞

摘 要：城中村作为我国城市化发展过程中的产物，根源在于我国长期以来的城乡二元制度，直接形成于城市发展过程当中的选择性征地行为，可以说是我国飞速城市化进程中产生的独有问题，严重妨碍了城市整体规划，成为了城市里面的“问题”，无论是当地政府还是城中村居民均受其苦。而对于城市规模已达极致的大城市来说，难以通过向城市外部拓展空间来实现城市的发展，对现有地块的深度开发成为推动城市化继续发展的重点。07年广州由于城市规划、猎德大桥修建等原因不得不对猎德城中村进行改造，使得猎德成为广州放开开放商不准参与城中村改造红线之后的首个成功改造的试点，虽然猎德模式的背后有着其本身得天独厚的优势，但其改造的模式、其中涉及的一些改造原则对于其他城中村改造具有重要的参考价值。本文通过分析猎德城中村改造过程当中的三方利益主体参与及博弈、规划方案、拆迁补偿标准、资金筹集等各个方面，总结出猎德模式的基本要点，进而对猎德模式中城中村改造的基本原则进行推广。

关键词：城市化;城中村改造;猎德模式

1 研究背景与意义

城中村是我国城乡土地、户籍二元制度下城市化快速发展的产物，已经成为困扰各地政府的一大难题，尤其是对于广州这种城市规模几乎已经到达极限的城市，对内部土地（尤其是利用水平极低的城中村）的开发利用成为城市发展的重点。

07年广州有城中村138条，规模不可谓不大，虽然政府一直在试图对其进行改造，但困难颇多，毫无进展。07年广州以猎德为试点进行尝试并成功完成对其改造，但之后广州对冼村等几个城中村的改造在照搬猎德模式的情况下依旧困难重重，阻力甚多，可见完全照搬成功经验不可行。2015年，政府发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出在2020年基本完成对现有棚户区、危房及城中村的改造。城中村改造迫在眉睫。

本文通过对07年广州猎德全面改造的所谓猎德模式的研究，剖除其成功的独特性，寻找一个可以应用到大多数成熟型城中村的改造模式、改造的基本原则，以期推动各地顺利完成对其城中村的改造。

2 相关理论

城中村改造的相关理论主要有新制度经济学以及城市政体理论。新制度经济学强调对人、经济活动与制度加之三者相互关系进行研究，而从本质上说对城中村进行改造就是在我国特有的制度背景之下，由特定的几个利益主体进行参与的经济活动。由此可知，新制度经济学对于城中村改造所涉及的从经济过程到人的行为及相关的法律制度的理解提供了一种新颖的分析工具和独特的视角[1]。

城市政体理论将城市发展过程当中形成的利益主体分为三类：政治性组织、经济型组织与社团型组织，政体理论通过对这三类组织在政策过程中扮演的角色及其作用方式进行分析，进而构建出“政府—企业精英—社团组织”这一动态分析模型。城中村改造过程当中的三方主体恰合其划分的三大主体。

3城中村改造问题与难点

政府选择性的征地行为是该问题产生的直接原因。建国之后三十年，大量城市变成了由具有两种截然不同归属权的土地拼凑而成。限于当时制度原因，地方政府缺乏资金，只能选择绕开村落。改革开放之后，城市发展与城市化急需新征土地，地方政府理所当然的会选择绕开宅基地而选择征用价格低廉的农业用地。但是地方政府却对剩下的村庄却缺乏管理与规划，最终导致只剩下村民宅基地的村落被不停扩张的城市吞噬包围。

城乡二元制度是城中村起源的制度原因。城乡二元制度与新兴的市场经济的碰撞，导致了地方政府选择性的征地、流动性人口对城中村住房的需求偏好，进而推动村民集体的建房逐利。新兴的市场经济忽视了土地所有制存在的差异而一味的要求相对自由的竞争，但是旧有的计划经济体制所遗留下来的二元制度却在一定程度上限制了自由竞争。城中村的村民为了追求房租带来的利益而大肆建造房屋[2]，他们利用村委与宗族来回应政府及市场，在利用城市发展带来的机会的同时，也在对抗城市发展对城中村的侵蚀。城中村便在这种复杂的多方互动下最终成型。

城中村改造难点在于以下两点：（1）多方主体利益博弈，城中村改造必须处理好政府、村集体与投资方（或开发商）三方主體的利益分配。由于改造涉及面广、主体多且成分复杂，处理不好利益分配的话容易引起社会冲突。而且村民由于其天然劣势在三方利益博弈中由于信息不对称、知识匮乏等原因处于不利地位，所以处理不好便会阻碍改造进行。（2）改造拆迁阻力大，城中村村民由于既得房租利益大加之征地拆迁所能给的补偿标准较低、补偿标准不能够统一等问题，对改造存在抵触情绪，改造阻力大。（3）农民角色转变问题，城中村村民作为居住在“城市里”的“农民”，缺乏在城市中谋生的基本技能，并且在生活习性与思想观念上仍然受到传统文化、村规民俗的约束，对于市民生活有着天然的抵触。（4）外来人口居住问题，大量的外来人员与低收入人员选择在城中村中租房解决居住问题，当城中村改造而成高档商业楼房之后，居住其中的低收入人群将会被高收入人群所取代，那么政府不得不考虑之后低收入人群的住房安置问题。

4 猎德模式及其优越性

猎德村村名取自“耕道而得道，猎德而得德”（源自西汉扬雄《法言义蔬-学行》），改造前猎德村归广州天河区管辖，位于珠江新城（广州市新城市中区）核心区，东接誉城苑社区居委会，西傍利亚弯，北连花城大道和兴民路，南侧就是珠江，并有猎德涌流经村落。村落面积共470亩，外加350亩左右的经济发展用地。

（1）制度改造奠定基础

城中村问题是建国以来城乡二元制度的产物，对于其改造要开始于对其制度的改造，只有完成制度层面的改造，才能够完成对城中村的全面改造。城中村的“四项改制”即城中村中的农民户籍转为城市户籍的户籍制度改造、村集体所有的集体土地改为国有土地的土地制度改造、村集体所有的集体经济转变为股份有限公司（村集体和村民个人持股）、村庄管理逐步纳入城市管理体系。其中土地制度改造可在城中村改造规划同时进行，其余三项应对所有待改造的城中村进行改造，不光是制度层面的改造，更应该是文化层面的改造，让其中的农民逐步向市民转变，由血缘关系的熟人村落向市民邻里的社区转变，由低文化水平农民群体向具有平均十二年以上文化水平的市民阶层转变。

（2）猎德村改造的主体参与

政府负责管理规划，确定对哪些城中村进行改造，但详细的改造方案则由村集体制定，但是政府负责对方案進行审批审核。同时政府负责村民的拆迁安置工作并制定改造的技术标准，如容积率等，并对村集体、开发商两者进行监督。政府负责土地拍卖，并将拍卖所得资金交于天河区政府，由其根据猎德村改造工程进度逐步拨付猎德村经济发展有限公司用于村民复建安置房的建设。

村集体负责制定详细的规划改造方案，统筹村民意见，并选择具有相应设计资质的设计单位提供的方案。桥东安置区的方案便是由村民大会决定的来自广东省建筑设计研究院的方案。方案制定之后上报政府有关部门，批准通过后由撤村改制后组建的猎德公司组织实施。开发商在改造过程当中仅参与拍卖地块的拍卖与开发，不准参与拆迁安置工作。

以猎德村集体作为改造主体有着先天的优越性，首先就是更加熟悉猎德村的实际情况、村民的需求和利益关系，形成的改造方案更符合实际情况，其次便是能够维护好村集体和村民的利益，最大程度上减少来自村民的阻力。政府的主导作用与开发商不直接与村民接触的原则避免了开发商与村集体利益博弈存在的种种问题，能够合理制定拆迁标准在内的各种指标，平衡各方利益。

（3）规划方案

猎德村改造方案分为作为安置区的桥东、桥西的开发区、桥西南集体经济用地三个部分。桥东区安置回迁居民，包含教育用地在内共计132291.8平方米建设用地，计算后容积率5.2;桥西南则是村集体用地，用来发展村集体经济包括建设五星级酒店，共计32135.7平方米建设用地面积，计算后容积率5.4，;剩余的桥西地区则变为国有土地，作为融资拍卖地块提供改造资金，交由开发商进行商业开发，此块区域共计114176平方米用地面积，71175平方米建设用地面积，计算后容积率高达7.98。

在猎德规划方案中最值得注意的是采用“倒算容积率”，即先确定复建安置房总的建筑面积，考虑拍卖筹资地块的市场实际价值进而确定该地块建筑面积，整合而成改造方案的总的建筑面积。

猎德三三制的规划方案在保留安置房建设地块同时划出一部分土地拍卖来筹集资金，还留有建设集体经济（五星级酒店）地块，在解决安置问题的同时解决了资金筹集和村集体的利益分配，结合“拆一补一”的原则，村民可继续出租房屋获取收益，解决了村民转型后的生存问题。但是倒算容积率的做法虽然是解决了资金筹集问题，却产生容积率过高等问题，此外村集体安置房也存在着建筑密度太大“屏风楼”（珠江江景景观控制不好）的问题。

（4）资金筹集

城中村改造筹资困难一直是一大难题，政府、村集体显然无力负担数十亿的改造资金，为了解决资金问题，猎德改造方案划出商业价值比较高的部分集体土地转为国有土地进行“卖地筹资”，由政府公开拍卖。2007年9月29，合景泰富、富力拍下“猎德村地块”，最后的成交价高达46亿元，完美解决资金筹措问题同时还有所剩余，剩余资金划归猎德公司做公司资本。

（5）拆迁补偿安置方案

《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置初步方案》将猎德村拟划分为按桥东部安置区、桥西部开发区、桥西南集体经济区分三步逐步实施。其中桥西南部建立一座属集体经济的五星级酒店。整体的改造按滚动式方式进行拆迁重建工作，原则上是先进行桥西部的拆迁工作，后进行东部和桥西南部的拆迁工作。

拆迁补偿则按“拆一补一”的原则进行，即对有合法产权证明的被拆迁房屋拆一平方米就补回一平方米安置房建筑面积。对于安置房面积，居民可以1000元一平方米的价格放弃，也可以3500元一平方米的价格购买额外的安置面积。对于非法违章的建筑面积，也将给予1000元一平方米的材料损失费。如此优厚的补偿标准也是猎德村改造顺利进行的保障，最大限度上降低了来自村民的阻力，获得了除个别村民以外的一致同意。

（6）文化保护

作为源自宋朝神宗元丰年间的古老村落，猎德村历史元素众多，改造文化保护上的做法值得肯定。对于众多宗祠和三座庙宇改造方案是最为重要的龙母庙原状不变，并将5座宗祠按原状集中复建在龙母庙周围，形成猎德的新的宗祠区，并在其中修建广场，用于节庆活动等。对于“一涌两岸”的历史风貌，改造方案选择在猎德涌两岸建立猎人坊风情街再现猎德岭南水乡的古风古韵，对两岸的古树、跨涌小桥和具有古风古韵的民居、构筑物进行保护和修缮，将原来村内残余的青石板路、古树集中复原到涌两岸。

5结 语

猎德村作为广州市于07年放开开放商不能参与城中村改造红线之后的第一个全面改造的试点并成功完成改造，其优越的区位位置（珠江新城区）与政府对试点的大力支持使得其他城中村不能完全照搬猎德模式，但对其改造过程中的亮点却可以借鉴，同时猎德改造存在的“屏风楼”问题也值得反思。城中村改造最终还是要遵循“一村一策”的基本原则，根据实际情况科学合理的确定属于自己的改造模式。

参考文献：

[1]仝德，李贵才.运用新制度经济学理论探讨城中村的发展与演变[J].城市发展研究，2010（10）：102-106.

[2] 李培林. 巨变：村落的终结——都市里的村庄研究[J]. 中国社会科学，2002（1）168-179..

[3]陈世清. 超越中国主流经济学家[M]，北京：中国国际广播出版社，2013

[4]唐琼，禹航. 新型城镇化背景下国内外“城中村”改造治理比较研究[J].中州大学学报，2017，32（1）：35-38

[5]谭肖红，袁奇峰，吕斌.城中村改造村民参与机制分析——以广州市猎德村为例[J].热带地理，2012，32（6）：618-625.

[6] 何力武，刘骥. 城中村改造：历史起源及行为者分析[J].中国行政管理，2017（3）：78—82.

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