河南脱贫攻坚研究报告

摘 要：2019年，河南脱贫攻坚扬长避短、持续平稳推进，为确保2020年河南脱贫致富奔小康目标如期实现打下了良好的基础。脱贫攻坚成果巩固和发展，是全面建成小康社会的基本要求，是乡村振兴发展的根本前提。

关键词：脱贫攻坚;小康社会;乡村振兴

2018年，河南贫困地区农民人均可支配收入增速高于全省农村平均水平1.6个百分点。2019年，是河南脱贫致富奔小康的关键之年，当年6月底，全省实现121.7万农村贫困人口脱贫、2502个贫困村退出，退出的39个贫困县如期脱贫摘帽。贫困地区民生水平不断提升，贫困人口获得感和幸福感不断提高。

一、河南省脱贫攻坚战取得决定性进展

贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和落实《河南省打赢脱贫攻坚战三年行动计划》，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，围绕实现65万农村贫困人口脱贫、1000个贫困村退出、剩余14个国定贫困县摘帽、“十三五”规划的易地扶贫搬迁贫困人口全部搬迁入住。截至2019年6月底，河南一手抓剩余减贫任务攻坚、一手抓巩固脱贫成果防止返贫，推动脱贫攻坚工作向纵深发展、向高质量迈进。

（一）组织领导进一步加强

把脱贫攻坚作为重大政治任务和第一民生工程，夯实攻坚责任，为打好脱贫攻坚战提供坚强政治保证和组织保证。把习近平扶贫论述、中央和河南省委脱贫攻坚决策部署作为各级党委（党组）中心组学习的重要内容，深化思想认识，强化理论武装，提高政治站位。坚持党政一把手负总责、亲自抓，层层签订脱贫攻坚年度责任书，建立重大专项工作指挥部，实施领导负责分管领域脱贫攻坚工作和分包贫困村制度、部门同责与第一书记和派出单位同责的“捆绑追责”机制、领导联县挂乡包村到户制度，压实落细攻坚责任。围绕“解决‘两不愁三保障突出问题”“提升脱贫质量、巩固脱贫成果”“完善产业扶贫模式、提升产业带贫成效”等主题，集中开展了脱贫攻坚大调研活动，总结推广好的做法，研究解决难点问题，制定创新权责利联结机制等多个具体实施方案，强化脱贫攻坚政策支撑。

（二）基层基础进一步夯实

坚持精准方略，强化党建引领，加强驻村管理，筑牢精准扶贫、精准脱贫根基。围绕应纳尽纳，开展贫困人口动态管理。做好精准识别退出工作。濮阳市对贫困人口全面普查，对发现的问题建立整改台账，签订承诺书限时销号;南阳市以澄清夯实7类基础工作。39项基础底子为着眼点，对识别对象全域化排查、对贫困户退出全环节复核、对行业政策全覆盖落实，确保识别退出精准度。抓党建促脱贫攻坚。开封市在重树“四面红旗”中突出“脱贫攻坚红旗”创建，将其纳入村“两委”班子年度绩效。加强干部驻村帮扶工作。郑州市实施第一书记激励政策，239名一线扶贫干部得到重用或受到市级以上表彰，70名不能胜任的驻村干部被调整重派。

（三）重点攻坚进一步强化

聚焦重点地区、重点人群，实施政策倾斜，集中力量重点攻坚。聚焦深度贫困县村攻坚，洛阳市投入各类财政扶贫资金2.45亿元支持深度贫困县嵩县发展，投入4.45亿元实施深度贫困村整体提升工程，实行市级领导分包深度贫困村和城市区对口帮扶嵩县及有深度贫困村的贫困县制度;濮阳市、三门峡市、南阳市针对辖区内深度贫困县，引导各类资源要素倾斜，集中优势兵力打歼灭战。聚焦特殊贫困群体攻坚，三门峡市探索“死钱变活钱、输血变造血、保底变保富”的“三变”机制，对深贫人员分类型分地点进行集中供养、救治和分散托养，已在16个乡镇开展试点;周口市积极推进太康集中供养、亲情赡养、社会托养、居村联养、邻里助养“五养模式”，保障特困群体老有所依、老有所养、老有所医、老有所居;洛阳市建成116个贫困重度失能残疾人集中托养中心，实现有贫困人口的乡镇全覆盖。

（四）整体水平进一步提升

坚持问题导向、质量导向，补短板、强弱项，提升脱贫攻坚工作整体水平。抓好问题整改，对中央巡视、国务院扶贫开发领导小组年度考核和年中督查、河南省委扶贫领域专项巡视等发现问题的整改，统筹推进。安阳市坚持个性问题重点整改、共性问题全面整改，逐项验收销号，并着眼长远抓好机制体制完善，确保问题不反弹;驻马店市对7个县的41个乡镇开展脱贫攻坚专项巡察，以问题整改促工作落实、促质量提升。严格督查巡查，商丘市建立以暗访为主的市、县、乡三级督查机制，对督查暗访反馈的问题整改跟踪问效，确保整改落实到位;漯河市把督查成效由原来的与县区脱贫成效挂钩，转变为以发现问题多少、解决问题的质量来评定，提高督查实效。加强作风建设，洛阳市以“一转三推进”为抓手，市县四大班子领导带头，市、县、乡、村四级联动，开展脱贫攻坚大走访活动，推进了脱贫攻坚各项政策措施落地见效;平顶山市对“虚、浮、假”抓典型大会曝光、典型人大会作检讨、典型事大会通报，召开市级干部作风整顿大会7次，扶贫领域通报批评33人;开封市开展市级领导脱贫攻坚“大走访、大调研、大提升”活动，深入县（区）实地督导指导脱贫攻坚工作;许昌市把作风建设纳入日常监督的常规内容，组织开展扶贫领域以案促改和形式主义、官僚主义集中整治，12次组织集中学习扶贫领域违法违纪典型案例，形成严管严查高压态势。开展全员培训，漯河市加强对各级扶贫干部、贫困村创业致富带头人全面轮训;新乡市对510名脱贫攻坚业务标兵进行重点培训，努力打造一支讲政治、敢担当、懂扶贫、会帮扶的扶贫队伍。

二、河南脱贫攻坚面临的突出问题与挑战

2019年，河南脱贫攻坚整体进展顺利，态势良好，也面临不少困境和挑战。

（一）脱贫攻坚难度越来越大

经过多年来的努力，容易脱贫的县、乡、村人口已经脱贫，剩下的都是难啃的“硬骨头”。特别是4个深度贫困县、614个深度贫困村和占比37.6%的贫困老年人、占比78.9%的因病因残贫困人口。

（二）不平衡问题更加突出

贫困人口在非贫困县、非贫困村的占比越来越大。2019年上半年，全省分布在非贫困县的贫困人口达到40.22%，分布在非贫困村的贫困人口达到73%。一些非贫困村的基础设施建设和公共服务水平，已明显落后于贫困村。近年来，全省贫困村和非贫困村的贫困人口占比变化较大，不平衡问题日益突出。另外，全省各地市扶贫资金项目进展也不平衡。截至2019年5月底，50%的省辖市财政扶贫项目开工竣工率超过90%，个别省辖市项目开工竣工率不到60%。部分省辖市财政扶贫资金拨付率超过50%，最高的已经达70%，个别省辖市资金拨付率低于30%，最低的还不到20%。各地的行業扶贫项目实施进度，也存在不平衡问题，扶贫资金、项目管理不够严格和规范。

（三）巩固脱贫成果任务更加艰巨

新一轮建档立卡以来，全省脱贫人口将近600万，脱贫村超过8000个，脱贫县达39个，巩固脱贫成果、有效防止返贫任务艰巨。贫困群众对扶贫工作的关注度越来越高，期望值越来越高，利益诉求越来越多样化，攀比心理越来越突出。如果引导不好，就会出现“悬崖效应”，陷入“福利陷阱”。2018年，全省新识别贫困人数15142人，返贫人数2000多人。

（四）工作精准度还不够高

有的地方帮扶责任人“一帮多”，贫困人口技能培训针对性不强，扶贫公益岗位虚设，“两不愁三保障”存在薄弱环节，健康扶贫政策“好看不好用”，危房改造面积超标。产业扶贫项目简单，“一股了之”现象还比较普遍，贫困群众参与度有待提高。摘帽县出现松劲懈怠现象。一些贫困县摘帽后，脱贫攻坚重视程度、工作力度减弱，巩固脱贫成果的措施没有及时有力跟进，甚至出现脱贫即脱帮扶、脱政策现象。形式主义、官僚主义依然存在。由于政绩观有偏差，一些地方督查多、会议多、问责泛化等问题依然存在。脱贫县和未脱县仍然按照一刀切的调度方式、督导方式、监测方式、评估和考核方式，没有具体问题具体分析。

（五）脱贫攻坚面临诸多挑战

2019年，河南脱贫攻坚工作，仍旧有很多挑战。脱贫攻坚和乡村振兴如何融合发展的挑战。大部分贫困地区，把大量时间、精力、财物等都投入到脱贫攻坚上，对乡村发展缺乏短期与长期战略思考和规划设计，致使脱贫攻坚和乡村振兴发展相互脱节。防返贫和新增贫困人口统筹帮扶机制的挑战。脱贫攻坚贫困人口返贫和新增贫困人口两者之间既相互区别，又有机联系在一起。但现实中，两者帮扶资源不平等、不平衡等现象依然存在，帮扶资源不能有效整合，配置效率分散，相对效率低下。兜底路径单一、负担过重、不可持续的挑战。当前兜底绝大部分是政策性的，缺乏产业兜底、集体兜底、社会兜底和行业兜底。形成多渠道、多层次、多方式的兜底合作共建机制仍旧困难重重。财政扶贫和金融扶贫如何有效结合的挑战。财政资金虽然直接扶贫效果明显，但会产生负向激励、精英俘获、支出结构不合理等问题，影响扶贫效果;金融扶贫虽然能帮助有能力的贫困主体获得持续发展能力，但也面临贫困目标偏离、还款率低、资金使用效率低、家中家庭债务负担等问题。所以把两者有机结合起来，是解决贫困户现实脱贫和未来致富奔小康的核心要素。返乡创业人员等新型农民与新型经营主体和小农经济如何有效融合的挑战。返乡务工、大学毕业生、复员军人等新型农民和企业下乡、资本下乡等新型经营主体面对小农经济的现状，仍旧不能有效整合土地、劳动力、资金、技术、信息等要素，双方仍旧不能成为利益关联体，仍旧缺乏合作共建共享共管信用治理体系。贫困治理的政府与贫困户如何配合治理的挑战。在贫困治理方面仍旧存在干部干、群众看，上面热、下面冷的现象，政府贫困治理存在一刀切，贫困户存在等靠要;政府热衷于打造试点、盆景模式，贫困户不愿意脱贫，争当贫困户。

三、河南脱贫攻坚发展基本态势与政策建议

2020年是河南脱贫攻坚收官之年，也是两个一百年奋斗目标实现的关键之年。2020年，河南将保持平稳的脱贫态势，面对机遇，立足实际，实现全面脱贫和小康社会建设，融入全面乡村振兴建设的发展潮流之中。

（一）基本态势分析

随着时代发展和中央对河南发展定位，2020年河南脱贫攻坚将呈现转型、融合、创新、开放等新的基本发展态势。“两不愁三保障”冲刺清零发展态势，“两不愁三保障”是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，是全面小康社会建设的基本标准，是全面乡村振兴发展建设的前提条件。集体经济加速发展态势，集体经济是基层党组织的执政基础，是乡村产业振兴发展的经济基础，是乡村治理有效的民意基础，是乡风文明和生态宜居的组织基础。为此，党和政府将会加大集体经济发展支持力度，农民将会积极参与集体经济建设。村党支部将全面领导乡村振兴，成为乡村发展核心动力。中央实行村党支部书记和村委会主任一肩挑，鼓励兼职村集体经济组织负责人的政策将会极大激励和吸引优秀人才流入乡村，将会有更多引导政策支持村党支部书记成为乡村社会经济能人、政治强人、社会名人，要健全法制保障村党支部书记的治理权威，并规避治理一言堂、家长制。脱贫攻坚和乡村振兴发展将会有效衔接。全面脱贫的基础将成为乡村振兴发展的动力，乡村振兴的发展路径、任务指标将会陆续具体化，政策支持方向将会更明确、更清晰、力度更大，特别是新土地管理法的实施将会直接给河南带来2万亿元以上和间接效益6万亿元以上的政策红利，激励着农民积极参与美丽河南建设。乡村振兴战略和一带一路战略将会有新的发展。相对河南农力、农技、农资、农机、农品等农业资源过剩、农产品和工业产品过剩、商业资本过剩等现实，鼓励河南农业、河南农民、河南产品走出去已成为未来发展的必然趋势之一，特别是面向与河南发展互补的中亚、非洲、美洲，河南具有绝对的比较优势，融入一带一路发展，将会加速河南乡村振兴发展。乡村治理支持力和内生动力将会不断融合。经受脱贫攻坚战的洗礼，乡村干部和农民综合素质会继续提升，新型农民和新型农业经营主体将会不断壮大，乡村治理不断注入新生力量，内生发展动力不断增大。新型城镇化和逆城镇化发展将会不断加速城乡融合发展，以城镇为主的消费市场与以乡村为主的生产市场将会不断有效对接，城乡社会信用体系建设会日益重要，将会成为城乡融合发展核心融合路径。

（二）相关政策建议

围绕“脱贫攻坚奔小康、全面乡村振兴”的发展目标，完善党在农村的领导地位，培育和壮大集体经济，激发村民内生发展动力，构建美丽河南建设的发展体系。

1.高质量完成减贫任务。紧紧围绕确保现行标准下农村贫困人口全部脱贫、确保贫困县全部摘帽的“两个确保”总攻目标。完成年度减贫任务。聚焦年度减贫任务，一方面层层分解落实到县、到乡、到村、到户，另一方面抓细抓实相关部门承担的工作任务，确保全省、各市县、各有关部门的年度目标任务都高质量完成。攻克坚中之坚。对深度贫困县村，在扶贫工作重心、政策支持重心、社会帮扶重心上进一步聚焦，在产业扶贫、基础设施建设、公共服务提升、集体经济发展上进一步聚力，确保深度贫困县摘帽任务如期完成、深度贫困村面貌全面改善。对特殊贫困群体，进行重点关注、重点支持，实施动态管理，加强政策供给，确保这些无业可扶、无业可就、无力脱贫的贫困群众不掉队。实现脱贫摘帽县剩余贫困人口减贫。组织已脱贫摘帽縣对剩余贫困人口进行摸底核查，逐户核准致贫原因，分类施策、精准帮扶，如期高质量脱贫。

2.解决“两不愁三保障”核心问题。按照中央统一部署，全面排查解决影响贫困人口“两不愁三保障”实现的突出问题。坚持现行标准。指导各地坚守现行扶贫标准不偏离，做到目标不变，解决绝对贫困问题。开展全面排查。对所有农户“两不愁三保障”实现情况进行逐户逐人逐项核查，全面摸清底数，找准存在问题。补齐短板弱项。对照排查出来的问题，建立工作清单，细化帮扶措施，实行对账销号，确保贫困家庭都能吃上放心水，不因贫失学辍学，基本医疗需求得到有效保障，危房改造实现清零。

3.促进贫困群众持续稳定增收。抓好产业扶贫。把产业发展作为脱贫攻坚的第一要务，加大财政资金投入，金融资金助力，发展一批符合当地实际、适应市场需求、具有发展潜力的产业扶贫项目，保证每个贫困户至少有两个长短结合的增收项目;打造一批产业扶贫基地、发展一批带贫龙头企业、培育一批农民专业合作社、规范一批扶贫车间、壮大一批村级集体经济，拓宽贫困群众增收渠道;探索创新群众参与度高、受益稳定的产业扶贫模式，完善贫困群众与带贫载体的利益联结机制，让贫困融入产业链条，实现稳定增收、长期收益。抓好就业创业扶贫。把促进就业创业作为贫困群众稳定增收的重要途径，加强贫困劳动力技能培训，对贫困劳动力集中开展就业创业行动，为贫困劳动力送政策、送技能、送岗位、送服务，实现有就业能力和就业愿望的贫困劳动力全部就业;大力支持农民工等返乡下乡创业，加快贫困村创业致富带头人培育，通过创业带动贫困劳动力就业。

4.巩固脱贫成果有效防止返贫。保持脱贫攻坚工作的稳定性、连续性，切实做到“四个不摘”。摘帽不摘责任。贫困县摘帽后，不能撤摊子、甩包袱、歇歇脚，目标不放松、整治问题不手软、落实责任不松劲、转变作风不懈怠，工作不断、机制不乱。摘帽不摘政策。做到资金不减、项目不少、政策不变。持续加大对摘帽县的投入力度，适应巩固脱贫成果工作需求。根据脱贫户生产生活状况和返贫隐患，有针对性地落实相关扶持政策。摘帽不摘帮扶。贫困县摘帽后，领导干部联系帮扶等各类帮扶关系在攻坚期内保持不变。贫困村出列后，原有定点帮扶关系在攻坚期内保持不变，驻村工作队和第一书记、脱贫责任组不撤离。贫困户脱贫后，帮扶责任人不能随意更换。摘帽不摘监管。加强对有脱贫攻坚任务县（市、区）的监督管理，建立预警机制。对摘帽县、出列村、脱贫户定期跟踪监测、综合研判，及时发现影响巩固脱贫成果的倾向性、苗头性问题，提前做好防范处置。

5.提升脱贫攻坚质量水平。提高扶贫资金使用效益。严格扶贫资金项目管理，加强扶贫项目库建设，坚持做“雪中送炭”的事，不做“锦上添花”的事，让贫困群众得到实实在在的好处;规范资金使用程序，严控项目建设标准，抓好公告公示制度落实，确保扶贫效益。抓好脱贫攻坚问题整改。持续跟踪整改情况，推动整改真正见到实效，以整改落实高质量推动脱贫攻坚整体工作高质量。统筹非贫困县村扶贫工作。对非贫困县、非贫困村，统筹落实扶贫政策，统筹安排帮扶力量，统筹推进基础设施建设，统筹督查考核，确保脱贫攻坚工作不留盲区、不留死角。防范化解各类风险。认真分析排查扶贫工作中显性、隐性、苗头性的风险点，抓早抓小、消除隐患;开展扶贫信访问题专项治理，畅通信访渠道，妥善解决好群众反映的问题;正确引导舆论舆情，营造良好攻坚氛围。

6.凝聚脱贫攻坚合力。完善扶贫工作格局。巩固发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，充分调动各方面积极性，共同唱好脱贫攻坚“大合唱”。加大扶贫资金投入。进一步发挥政府投入的主体和主导作用、金融资金的引导和协同作用，建立健全与脱贫攻坚任务相匹配的资金投入机制，足额安排财政专项扶贫资金，加强财政涉农资金统筹整合，扩大金融扶贫资金投放规模，确保脱贫攻坚战“粮多弹足”。提升社会扶贫水平。支持党政机关、军队、企事业单位、社会组织、民主党派和爱心人士、志愿者等投入脱贫攻坚战，推进市县结对帮扶和校地结对帮扶工作;開展“千企帮千村”精准扶贫行动，培育多元社会扶贫主体，加大扶贫工作宣传力度，表彰对脱贫攻坚作出突出贡献的组织和个人，让积极参与社会扶贫的各类主体政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重，营造扶贫济困人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的浓厚氛围。

参考文献：

[1]梁信志.论村政组治[J].农村农业农民（B版），2012-11-20.

[2]梁信志.关于深化农村金融供给侧结构改革的思考——以河南为例[J].农村经济，2018-5-25.

[3]河南省扶贫办2018年工作报告，2018-2-26.

本文系河南省软科学：河南省乡村治理体系现代化研究成果（编号：192400410255）

（作者系河南省社会科学院博士）