当前严控地方政府债务形势下商业银行政府信用类业务探索

袁晨

摘 要：在当前严控地方政府债务的背景下，商业银行面临较大的政策风险和合规经营压力，甚至“谈政府色变”，对政府信用类业务陷入两难。由此，梳理近年来中央对地方政府债务管理的政策主线，分析商业银行在落实相关政策中的突出问题，并结合最新监管动态，提出未来银政合作新思路。

关键词：地方政府债务;商业银行;信用

由于我国地方政府财权与事权发展不平衡，地方政府要承担繁重的公共事务支出责任，同时财政收入来源狭窄，长期面临资金缺口，不得不通过融资平台公司、政府部门和机构、事业单位等主体举债，这其中不乏商业银行通过信贷支持、投资非标、购买债券等方式参与。政府债务对经济社会发展、基础设施建设、改善民生等的确起到了重要作用，但部分地方债务负担较重，如贵州省2018年末的政府债务余额为8849.81亿元，债务规模居全国第六位，债务率已超100%警戒线。贵州省的情况并非个例，湖南、辽宁、云南等经济欠发达省份债务规模亦在7000亿元以上，另外青海、内蒙古、黑龙江等省的债务率亦超过100%，部分地区政府债务问题凸显。因此，本文对当前严控地方政府债务形势下商业银行政府信用类业务进行探索。

1 地方政府债务及监管政策演变

1.1 何谓地方政府债务

1995年实施的《中华人民共和国预算法》规定财政不列赤字，地方政府出于发展需要多方融资，形成了较大规模未纳入预算管理的政府性债务。根据审计署2013年全国政府性债务审计结果，政府性债务分为政府负有偿还责任、需要履行担保责任以及可能承担一定救助责任三类，其中“政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务，后两类属政府或有债务”。2015年起实施新修订的《预算法》明确地方政府只能在限额内通过发行地方政府债券的方式举债，地方政府不得为任何单位和个人的债务提供担保。

因此，2015年存在一个新老划断的界限，存量债务按照财预351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》分类管理，政府债务可以通过发行债券置换，2015年以后的地方政府债务严格上仅指地方政府在限额内发行的地方政府债券。而地方政府违法违规举债或担保，通过平台公司变相举债形成的债务则为隐性债务，后文会专门提到。

1.2 监管政策梳理

近年来，党中央、国务院高度重视地方政府债务问题，陆续出台了一系列制度措施，防范和化解地方债务风险。《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）打响了地方政府债务管控第一枪，提出项目收益覆盖偿债的管理思路，为区分政府融资平台和一般公司奠定基础。2014年9月，国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》正式拉开整治地方政府债务的序幕，43号文意在为地方政府举债行为“开明渠”，即地方政府债券、政府购买服务和政府与社会资本合作模式（PPP），强调政企分离“堵暗道”，明确“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”。另外43号文所传达的的规模控制、预算管理、风险预警、考核问责、妥善处置等思想，在此后的财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融資行为的通知》等一系列政策文件中均有延续，对控制地方政府债务规模起到了积极作用。

2016年以来，地方政府违规举债行为呈现反弹趋势，特别是通过政府购买服务、政府投资基金、PPP等违规融资迅速增多，背离了43号文的初衷。2017年，财政部紧急发布财预[2017]87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，“坚持先有预算、后购买服务”，禁止通过政府购买服务违规融资。随后下发的财办金[2017]92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，开展PPP入库项目集中清理。财金[2018]23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，强调“穿透性原则”“资本金审查”，要求金融服务不得捆绑地方政府信用，从融资源头上规范地方政府举债行为。

1.3 地方政府隐性债务

上述政策文件的实施推动地方政府性债务管理取得初步成效，但地方政府违法违规举债问题仍时有发生，且举债方式更加隐蔽，“明渠”变成“暗道”。2018年以后，防范和化解重大风险上升到了攻坚高度，监管的目光也逐渐转向防范隐性债务。

2018年末，全国政府债务余额33.35万亿元，政府负债率37%，其中地方政府债务余额18.39万亿元，债务率76.6%。上述数字仅指地方政府显性负债，即审计署在2013年定义的“政府负有偿还责任的债务”。而关于地方政府隐性债务，目前官方尚无文件明确定义，媒体报道的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》也尚未公开，不过仍可以从显性债务的角度来理解，即2014年底政府性债务清理甄别后，地方政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等违法违规举债或担保行为均视为隐性债务。

2 商业银行政府信用类业务面临的困境

2.1 商业银行风险偏好导致政府信仰主义

目前，中国人民银行已从行政法规层面取消了利率管制，但为维持金融市场稳定，仍然采取市场报价、窗口指导、利率自律机制等措施允许“法定利差”（法定利差=贷款利率-存款利率）的存在，即贷款市场报价利率（LPR）与存款利率浮动上限（当前普遍为不超过50%）之间的利差，而这个利差正是商业银行的主要盈利模式。因此，商业银行便根据风险偏好将有限的信贷资源分配到不同的行业或客户，以赚取利差收入。而以公有制为主导的经济结构让商业银行对政府信用有着一种偏爱，即国有经济“大而不倒”的信仰，特别在经济下行的形势下，为避免贷款无法收回形成不良资产，往往会大量投向政府信用类业务，即便牺牲贷款定价优势，至少在造成损失问责时有个“交代”。导致真正需要资金的民营企业、中小企业融资难、融资贵，而处于强势地位的政府信用类业务融资方不可避免的存在多头融资、超额融资、挪用资金等问题，从一定程度上加重了地方政府债务负担。

2.2 政府信用类业务受政策影响较大

从2010年开始，政府债务监管已经走过了近10年历程，期间，监管部门为规范地方政府融资行为可谓是煞费苦心，而地方政府、平台公司及金融机构则忙于躲闪应付。以PPP项目为例，自2014年底财金〔2014〕76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》发布起，之后两年全国PPP呈现雨后春笋般的增长态势，2017年底库内项目6972个，总投资额达10万亿。11月92号文发布，到2018年1季度，清理库内项目1160个，清减投资额1.2万亿元，而被扫地出门的项目将面临后续建设资金来源和偿债风险。再来看棚改（指棚户区改造，包括异地搬迁和货币化安置），之前87号文规定“……棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行……”，其实是给棚改留了口子，但部分地区擅自挪用棚改资金，增加了地方政府隐性债务。继2018年6月国开行收紧棚改贷款，预示中央对棚改的监管可能会更加严厉，其他金融机构也不得不随之调整授信策略。

2.3 地方政府债务和支出责任界定难

除2014年底政府性债务清理已甄别为政府债务而外，现有政策文件并未就地方政府某特定事项的支出责任和债务进行明确，商业银行在实际操作中难以准确区分地方政府合理融资与违规举债的边界。比如地方政府的办公费用、雇员工资、政府购买服务、应付工程款、国有企业增资款、PPP合同项下支付责任等，这些支出均由财政负担，但是否全部划为政府债务？显然不是。以PPP项目为例，根据回报机制可分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三类，其中使用者付费毫无争议，后两类均应视为政府支出责任，但如果在融资合同、政府文件中存在类似“财政兜底”、“政府担保”、“承诺还款”等与偿债直接挂钩的刚性约束则可能被界定为政府隐性债务。具体例子可参见审计署《2018年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》。

3 商业银行银政类业务展望

3.1 转变政府信用观念，完善考核问责机制

当前商业银行仍面临经济下行、利差收窄、互联网金融冲击等复杂不利因素，以往单纯依靠规模效益的经营路子已经不可走，取而代之的是要向精细化、集约化转型，要全面贯彻党的十九大精神，要落实全国金融工作会议部署和要求，打好防范化解重大风险攻坚战。一是彻底转变国有经济大而不倒的信仰主义，将政府信用和企业信用区分开来，评价借款企业不能捆绑政府信用，不能将地方政府财力等作为贷款审批前置条件，更不能要求任何形式的地方政府信用背书。二是完善激励考核和问责机制，根据监管部门要求加大对民营企业、中小企业的扶持力度，不得设置对民营企业融资的歧视性政策。对于违规提供融资的，无论是否国有企业，一律按照相同标准问责;适当提高对中小企业的风险容忍度，设置尽职免责条款，消除经营机构的畏贷、惧贷情绪，推动金融资源合理分配。

3.2 金融服务回归本源，坚决遏制新增隐性债务

发挥好商业银行的信用中介功能，落实监管部门银行业市场乱象治理工作要求，优化行业投向和授信政策，促使信贷资源更多地流向实体领域。合法合规支持政府信用类项目，一是按照“穿透性原则”加强项目资本金审查，不得接受债务性资金、公益性资产和储备用地等作为项目资本金。二是审慎评估借款主体还款能力，以其自有经营性现金流是否覆盖还款作为判断依据，注重借款主体本身而不是政府背景，对非经常性损益应当剔除。三是对于PPP项目中的可行性缺口补助、政府付费等应严格履行项目论证程序，完善项目信息披露和备案。四是考虑设置总量控制目标，将发行债券、政府购买服务及PPP合作模式下政府偿债义务共同纳入财政支出责任，并根据商业银行自身风险承受能力设置财政承受能力红线，从总量上设定支出责任边界。

3.3 拓展银政合作新机遇，支持合理融资需求

前文已提到过当前政府债务管控的原则和方向是政企分离，换言之，拥有经营性资产的主体和项目则具备融资的前提，商业银行并非只能“望洋兴叹”，可以在收益性项目方面寻找新的业务合作点，如资产证券化（ABS）、经营性物业、合规PPP项目等均在此范畴。具体而言，可将污水处理、燃气、自来水、收费公路、房产、商铺、停车场、旅游景区等具有稳定现金流的资产作为基础，以此来发放并购贷款、中长期流动资金贷款、经营性物业贷款、发行债券等，在突出经营资产收益的同时弱化融资主体背景，更好地实现政府信用剥离，避免陷入地方政府隐性负债的担忧，充分发挥商业银行支持地方经济建设的作用。

参考文献

[1]辜胜阻，刘伟.新《预算法》与地方政府债务风险防控[J].社會科学实践战线，2014，（10）.

[2]杨灿明，鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究，2013，（11）.

[3]贵州省审计厅.2018年度贵州省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[R].

[4]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].

[5]财政部.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[Z].

[6]财政部部长刘昆.十三届全国人大二次会议新闻发布会[Z].