历史视角下公共政策功能限度的转变

李平

摘 要：一项决策上升为具有“公共性”的政策，必须取得社会合法性认同，从公共政策功能来说，要具有外部约束力和内部限制性，这两方面作用贯穿于公民社会出现先后的两个阶段。以公民社会为切入点，基于公共政策功能限度的理论评述，梳理中国社会保障领域政策的历史发展轨迹，进一步说明公共政策功能与价值两个方面调整的必要性。

关键词：公共政策;功能限度;社会保障政策

1 公共政策功能概述

1.1 学界对公共政策功能的讨论

自公共政策概念提出后，无论是古德诺科学行政的主张，还是拉斯韦尔的政策科学论断，其观点都有相似之处，即把公共政策看成是一种国家工具，用来处理公共事务和稳定政权，其主张共性在于承认国家有对内外部环境的相对控制性。与国家自主控制性相对的国家中心主义则认为，在国家—市场—社会三元框架中，国家有自身的利益、目标和组织，具有法律赋予的管制权力和使用权力的合法性地位。三极制衡需要一套能够限制公权力并保护社会权利的制度安排，这就需要公共政策具有同时对内和对外加以限制的功能。

1.2 公共政策功能的界定

基于学界对公共政策功能的讨论，本文从历史视角出发，以公民社会出现为分界线，将公共政策功能限度划分问题分为前后两个阶段加以讨论。在前一阶段，国家与市场两极博弈，公共政策逻辑起点在于市场失灵，政府采取干预措施，但是政府并非万能，政府失灵成为公共政策的上限。而后一阶段，国家、市场与社会三极平衡，公共政策逻辑起点转变为市场失灵与社会自治失灵同时存在的领域，尽管这一时期也会出现政府失灵的上限，但是政府干预也体现为向服务型政府无限趋近的正效应。两阶段公共政策功能均可简化为内部功能与外部功能两个方面。内部功能主要指制度安排对行政自由裁量权的约束力，外部功能主要包括整体取向的公共政策与群体取向的社会政策两个方面。希尔认为：“社会政策就是国家对公民所承担的一种责任，体现在社会福利上是政府作为行动者如何使社会失灵得到有效的矫正，如何用集体行动来对社会问题和公众福利进行干预”。虽然，中国的社会政策是由经济政策发展而来，但社会政策功能还是蕴含在政府社会管理制度当中。因此从公共政策功能限度角度来讲，中国和西方社会并没有本质的差别。

2 在社会自治力量出现之前：国家与市场的两极博弈

在社会自治力量出现之前，政府与市场的博弈中市场具有优势地位，这一时期公共政策的主要功能可以概括为对内的制度约束，对外的有限社会建设职能或是基本社会保障功能，维护个人自由和自由市场的秩序，并对市场失灵的资源配置领域加以矫正。

2.1 公共政策的逻辑起点：市场失灵

市场与政府的争权博弈过程贯穿于19世纪和20世纪的始终，体现为两个阶段性变革。第一阶段转折点是20世纪30年代：前期古典主义学派认为在经济活动中，政府与市场是不同的组织或制度，二者毫不相关。政府强制性管理仅适合行政和法治管理而不适合经济管理，市场能很好地调节经济运行，而20世纪30年代后市场自身缺陷导致社会资源配置无效率问题，凯恩斯主义兴起，政府对市场进行全面干预。第二阶段转折点是20世纪60年代：20世纪60年代以来凯恩斯经济理论逐渐失效，新右派自由主义主张市场是资源配置的最好方式。20世纪80年代以“里根经济学”和“撒切尔革命”為代表的改革实践，强调非政府部门参与，降低政府社会管理负担，拓宽公共服务供给对象。

2.2 公共政策功能的上限：政府失灵

布坎南公共选择理论为解释政府失灵提供了理论基础，指出两个概念基础，即个人主义方法论和经济人假设。布坎南认为公共行为与个人行为之间存在某种根本的对称，那么公共部门和公共行为动机的基本问题就可以转化为官僚的个人行为如何影响政府整体决策的问题。再有，从政府与市场的博弈过程来看，政府失灵也与政府自身职能权限界定不明确有关。唐斯在《官僚制的内幕》中不仅说明现实官僚制存在的弊病，还说明官僚制存在的必要性。政府提供公共管理与服务，就涉及到与社会关系的处理，而不能仅仅埋头于内部的行政管理。

3 在社会自治力量出现之后：国家、市场、社会的三极平衡

20世纪80年代中后期出现的社会自治运动，将经济领域之外的社会领域进一步细化，非政府组织的出现有利于政府改变公共产品的供给方式，政府不再是社会治理体系的全部，更多地担负起社会治理与公共政策输出的职能，为从事社会治理的非政府组织提供支持，凸显出社会管理职能的“服务性”。

3.1 公共政策的逻辑地点：社会自治失灵

社会自治力量，一是可以帮助政府履行社会管理职能，斯蒂格列茨指出政府与社会组织应在公共服务供给领域建立一种委托与代理理论，二者分工协作弥补政府失灵的缺陷;二是社会需要在特殊领域进行自我供给，但是社会自治也会出现“公益失灵”，会导致社会组织“公益性”难以发挥，进一步导致实际操作不规范。首先针对社会组织“碎片化”管理问题，政府需要将社会组织纳入社会领域政策范畴之内，进行一体化引导和“查缺补漏”的再分配。其次针对组织操作不规范问题，政府需要利用公共政策加以管制。

3.2 公共政策功能的上限：服务型政府的趋近

政府作用范围的历史变化，体现出从无限责任政府到有限责任政府、从社会控制到社会管理的转变趋势。社会自治力量的崛起，国家进入积极的“有限责任”阶段，将部分公共任务交给私人部门完成，形成国家和市场之外的“第三条道路”，有学者将其称之为“市民社会的国家”。按照政策网络的观点，控制性政府向服务性政府的转变，可以看成是公共政策透明性和公共性不断提高的趋向，同时也体现国家与社会行动者之间界限模糊的趋势。政策网络去中心化，逐步开放利益集团与行政官僚所构成的封闭系统，融合进公众、知识分子、舆论媒介等社会行动者，使政府的功能也转变为促进网络运行和寻求合作方面。

4 中国社会保障领域政策的历史发展：公共政策功能与价值调整

由于政府与市场、社会的关系处于不断变化之中，因此社会保障政策的调整范围也具有时代性。我国建国之后的社会管理体制可以分成三个阶段，即单位管理、社区管理和社会征信管理三个阶段，不同时期的社会保障范围体现了政府、社会、市场三者在政策优化过程中发挥的各自作用。

4.1 中国社会保障管理政策的产生与发展

4.1.1 单位管理时期

新中国成立初期，百废待兴的社会现实导致政府主导公共服务供给，公共政策服务于经济增长目标，社会政策多用来满足工人生产生活需要，户籍制度成为划分居民身份和社会福利权益的依据，在此基础上用单位制进行资源整合和再分配。这一时期，单位制成为强政府的突出表现，利用全民公有制和社会单位化实现社会整合效果。单位制基于公民具体的行政身份，加强政府的社会管理和控制职能，政府与社会通过单位组织形式形成稳定的公共服务供求链条，单位信用管理方式实现了政治稳定、社会调控与经济发展的管理目标。但从1949年到1978年社会福利与救济资金来源主要是财政拨款，政府公共开支有限，在社会保险制度、五保制度与合作医疗制度、优抚安置、社会福利和社会救济制度五个方面进行城乡分割，所以这一时期社会保障制度更多的是为人们提供基本的公共服务。

4.1.2 社区管理时期

改革开放以来，单位信用管理作用弱化，单位服务供给让位于社区服务供给方式。在西方新自由主义思想的影响下，中国探索形成独立于经济政策的社会保障体系，向提高效率、控制福利水平、降低国家干预、鼓励个人和社会参与方向进行制度转型，在国家—单位供给模式中引入市场机制，开启了可选择性的社会福利模式。从2002年至今，社会保障性政策全面发展，形成了新的社会保险制度、劳动就业制度、城市住房制度、医疗体制与社会救助制度。在三元社会保障供给框架下，取得显著进步，突出表现为：一是加强城市最低保障制度，建立综合性城市社会救助制度;二是逐步废除城乡分割，完善农村社会保障和公共服务体系;三是加强对特殊困难群体的保护和救助;四是加快社会工作专业体制和人才队伍建设。

4.1.3 社会信用管理时期

在政府—市场—社会的三元框架中，政府是处理三者关系的关键，公共政策功能限度不断调整的过程，也实现了官僚机构“公共性”价值的不断丰富，完善公共行政的自我约束力，但是当市场一极的力量高出三极平衡框架的情况下，公共政策的“公共性”就需要体现更多的社会管理功能。社会征信管理体制整合信用信息资源，加强社会信用网络监管，逐步完善“放管服”改革中事中事后监管环节，发挥社会第三方信用服务机构作用，以政府与社会联合信用防控推进市场透明管理。征信制实现了比单位制、社区制更广范围内的社会保障，分级分类全过程的监管实现对保障供给准入对象的公共信用综合评价，此外失信严惩与信用修复有利于形成市场的良性信用承诺机制。

4.2 中国社会保障管理政策功能与价值的转变

我国计划经济时期依托“单位”进行社会保障的方式，使社会保障分散化，缺乏服务供给进入退出的竞争机制，降低了社会服务的效率。从公共政策角度来讲，计划经济体制之下推行的社会保障和相关福利政策是计划经济体制的一部分，使得保障政策制定缺乏独立性，影响了政策功能的发挥。改革开放之后，社会保障政策的转型适应了市场经济体制改革的需要，强调社会公平和基本权利保护，更加关注弱势群体，虽然政府的责任明显加大，但是创新了市场与社会服务供给方式，稳定了社会福利的总体水平。

社会保障政策的发展说明社会经济状况决定了政府在公共支出领域的制度设计，任何一种社会保障制度都不可能单独依靠政府来支撑，政府社会保障政策的上限应定位在保障水平与政府的财政负担能力相适应，而下限则应定位在社会保障水平与社会保障的性质相一致，明确政府在社会福利分配中负有限责任的职能，无论是从国家财政负担能力出发，还是从社会保障本身性质出发，都不能重蹈西方发达国家“福利国家”政策的覆辙，必须把“政府保障”转向“社会保障”。为此，政府应合理确定干预社会保障的范围和项目，鼓励志愿机关、社区组织或社会团体承担相应的社会保障责任，同时恢复家庭、慈善机构、互助组织等传统社会保障组织的功能，将一部分社会功能交给社会自组织群体来实现。

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