安全生产“双重预防体系”在核电项目建设中的应用

于洪程

（中国核电工程有限公司，北京 100840）

0 引言

在国家的号召下，全国各行业和领域开展了大量关于安全生产“双重预防体系”建设的工作。文章结合实际工作内容，解读了核电建设项目的安全“双重预防体系”，论述其构建情况和相关工作开展情况，对“双重预防体系”工作实施过程中发现的问题进行了分析，提出了改进建议。

1 安全生产“双重预防体系”解读

安全生产“双重预防体系”指安全生产风险分级管控和隐患排查治理“双重预防体系”，它由“风险分级管控体系”“隐患排查治理体系”两部分构成，以下针对“双重预防体系”内容的来源进行整理，并对其概念构成和文件依据进行解读。

1.1 安全生产“双重预防体系”来源

2016年1月月初，习近平同志在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对全面加强安全生产工作提出5点要求，其中第4点明确提出了“必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。”随后，李克强总理指出“进一步落实企业主体责任、部门监管责任、党委和政府领导责任，扎实做好安全生产各项工作，强化重点行业领域安全治理，加快健全隐患排查治理体系、风险预防控制体系和社会共治体系。”

2016年12月18日，国务院印发《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件，并为当前和今后一个时期内我国安全生产领域的改革发展指明了方向和路径［1］。

1.2 安全生产“双重预防体系”相关概念

通过对重要讲话精神的学习，依据我国现行的法规要求，对“风险分析管控”和“隐患排查治理”的定义和关联性进行分析。

1.2.1 风险分级管控

参考GB/T 23694—2013《风险管理术语》，安全生产领域的“风险”可定义为“安全事故或事件发生的可能性与其产生的后果的组合”。

通过该定义可以看出，风险是由两个因素共同作用组合而成的，一是该危险发生的可能性，即危险概率；二是该危险事件发生后所产生的后果。根据风险的定义并结合实际工作，风险分级管控主要包括风险辨识、风险分级、风险管控3个方面，具体如下：

（1）风险辨识。首先应对存在风险的设备/设施、区域/场所进行全面而系统的辨识，在此，将辨识出的设备/设施、区域/场所称为“风险点”。其次，根据GB/T 28001《职业健康安全管理体系要求》可知：

危险源即可能导致人身伤害和（或）健康损害的根源、状态或行为或其组合。

风险评价即对危险源导致的风险进行评估、对现有控制措施的充分性加以考虑以及对风险是否可接受予以确定的过程。

依据GB 13861—2009《生产过程危险和有害因素分类与代码》可知，危险有害因素总计分为人、物、环境、管理4大类。

结合上述信息可知，风险辨识即辨识风险点所对应的危险源以及危险源可能产生的危险有害因素。

（2）风险分级。根据GB/T 23694—2013《风险管理术语》可知：

风险等级即单一风险或组合风险的大小，以后果和可能性的组合来表达，“后果”指某事件对目标影响的结果，“可能性”指某件事发生的机会。

因此，风险分级即结合风险辨识的结果，将辨识出的危险源进行分级，确定风险等级。

GB/T 23694—2013《风险管理术语》中所使用的风险分级方法为风险矩阵法（4.6.1.7，4.6.1.8章节），即：风险等级=后果×可能性。

由于该标准定义的为广义程度的“风险”，本研究主要针对安全生产领域的危险源所产生的风险进行分析，因此，结合总包工程的实际特点对风险的分级定义进行拓展，使用作业条件危险分析法对安全风险进行评价，即：危险源的风险等级=事故发生的可能性×人员暴露于危险环境中的频繁程度×一旦发生事故可能造成的后果。根据评价结果，将安全风险由低到高分为1—5级。

（3）风险管控。根据GB/T 28001《职业健康安全管理体系要求》“4.3.1危险源辨识、风险评价和控制措施的确定”内容，针对辨识出不同等级的风险，在确定控制措施后考虑变更现有控制措施时，应按“消除、替代、工程控制措施、标志、警告和（或）管理控制措施、个体防护装备”的顺序，采取降低风险的系列措施。

由此可知，风险分级管控的核心工作在于使用有效的方法辨识风险点和所对应的危险源，根据辨识结果划分为不同的风险等级，并根据不同的风险等级采取相应的控制措施［2］。

1.2.2 隐患排查治理

（1）隐患定义。根据原国家安全生产监督管理总局第16号令《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，对“安全生产事故隐患”定义如下：

安全生产事故隐患，指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。

隐患分为一般事故隐患、重大事故隐患两类：一般事故隐患，指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。

重大事故隐患，指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。

根据原国家电力监管委员会［2013］第5号令《电力安全隐患监督管理暂行规定》：

隐患指电力生产和建设施工过程中产生的可能造成人身伤害，或影响电力（热力）正常供应，或对电力系统安全稳定运行构成威胁的设备设施不安全状态、不良工作环境以及安全管理方面的缺失。

依据隐患的危害程度，隐患分为重大隐患和一般隐患。其中，重大隐患分为Ⅰ级重大隐患和Ⅱ级重大隐患。

综上所述，隐患的定义可归纳为：在生产建设过程中，存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为、不良工作环境和管理上的缺陷。

（2）隐患排查与治理。根据《安全生产法》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《电力安全隐患监督管理暂行规定》要求，隐患排查治理工作如表1所示。

表1 现行法规中对隐患排查治理工作的相关要求（摘取）

续表1

由此可知，隐患排查与治理的核心工作在于：通过建立各岗位隐患排查治理职责，制定隐患排查治理制度，并针对排查发现的一般/重大隐患有效开展隐患整改、登记建档、统计分析、上报管控、评估验证等系列治理工作，及时消除隐患。

1.2.3 两者关联性

综上所述，危险源是客观存在的，其具有能量产生/意外释放的风险，在对危险源进行辨识后，依据不同的风险等级采取相应的控制措施。控制措施均有效，则风险受控；控制措施失效，则隐患产生。

如果隐患得到及时的排查与整治，则风险受控；如果隐患未得到及时的排查与整治，则控制措施将持续处于失效状态，危险源的能量将意外释放，风险失控，导致安全事故的发生，具体关系如图1所示。

图1 风险分级管控、隐患排查治理关系

2 安全“双重预防体系”建设在总承包项目中的实际应用

在核电建设的总承包项目安全管理工作中，已针对安全风险的分级管控、隐患排查治理两项工作建立了较为成熟的管理制度和流程，以某核电总承包项目为例，“双重预防体系”在实际工作中的应用情况如下。

2.1 安全生产风险分级管控

根据上述结论，安全生产风险分级管控，即使用有效的方法辨识风险点和所对应的危险源，根据辨识结果划分为不同的风险等级，并根据不同的风险等级采取相应的控制措施。因此，安全生产风险分级管控分为危险源辨识、安全风险分析与分级、安全风险管控3个方面的工作，根据项目部管理程序的要求开展相关工作。

2.1.1 危险源辨识

以建安阶段为例。在建安阶段的危险源辨识工作开展过程中，首先，需对承包商班组、施工队/部门组织开展针对性的培训，确保各级人员具备危险源辨识的基本技能。

其次，承包商班组结合日常的施工作业活动，定期对风险点进行辨识，风险点包括作业场所/区域、设备设施等类型，并依据危险源、危险和有害因素的特点（即一类、二类危险源），对风险点内的危险物质以及可能产生的人的不安全行为、物的不安全、环境因素、管理缺陷进行识别和统计。

最后，施工队部将收集的危险源信息归类，并对其覆盖范围进行核实，确保所辖范围内的危险源进行有效辨识，依据作业条件危险分析法对辨识出的每一项危险源的发生可能性、频次、后果3个要素进行分析，并制定控制措施，经施工队/部门负责人审查后，提交至HSE部门进行汇总。

2.1.2 安全风险分析与分级

承包商HSE部门将施工队/部门提交的危险源辨识结果进行汇总后，结合项目部的生产特点，再次进行整理统计和分析，其中，1—3级为可接受风险，4—5级为不可接受风险，如经辨识并确认存在4级风险，则组织责任施工队/部门制定专项控制方案；如经辨识并确认存在5级风险，则核实所对应的风险点，并立即对风险点组织停工，明确控制措施、期限、责任人，确保风险受控。

辨识所产生的危险源清单下发至施工队/部门进行告知，施工队的技术员依据危险源清单，在编制施工方案、安全技术交底文件的过程中，将施工所对应的危险源补充完善至相关文件中，确保施工班组在作业前能够通过交底文件了解所从事作业活动中存在的安全风险及控制措施，同时，承包商将危险源总清单上报总包方进行审查、汇总、发布及公示。

除危险源辨识与管控工作，项目现场还依据管理方案的要求，每周对高风险作业数量和区域分布，以及施工区域的违章、停工等安全数据指标进行统计，绘制安全风险分布和分级的“四色图”定期进行公示。

2.1.3 安全风险管控

安全风险在辨识过程中由低到高划分为5级，可采取消除、替代、工程控制措施、标志/警告和（或）管理控制措施、个体防护装备5类控制措施。其中，第5级风险需立即进行停工，并制定应急预案；第4—5级风险均属于不可接受风险，需制定《重大安全风险管理方案》。

在风险控制过程中，应首先以消除风险为出发点，实现设备设施和工艺流程的本质安全化，例如，手持电动工器具采取安全电压，能够从根源上消除触电伤害风险；若功率较大的电动工器具无法采用安全电压，则可采购和使用“双绝缘”的电动工器具，用绝缘的塑料外壳替代金属外壳（内部线芯为基本绝缘状态）；若仍有工器具（例如电焊机）无法采用“双绝缘”措施将外露金属部位进行替代，则可采取工程措施，在金属外壳设置重复接地，或在上游设置漏电保护器，从而避免触电伤害。

其次，结合近年各项法规中对危大工程的管理要求以及项目现场辨识出涉及具体施工作业活动的危险源，项目部将此类风险视为安全风险管控中的薄弱环节，并对其安全风险进行了定义并划定范围，制定了高风险作业管理程序进行管控。

随着工程进度的推进，所辨识出的安全风险等级也随之改变（上升或下降），因此危险源辨识和评估工作需定期开展，动态更新。同时，项目现场定期对重大危险源（点）、3～9人/10人以上危险场所进行辨识、建档和登记，并逐级上报至行业监管部门，指导危险源辨识工作与实际相结合。

2.2 隐患排查治理

隐患排查治理是用于验证风险控制措施是否有效落实最有效的手段，即通过建立各岗位隐患排查治理职责，制定隐患排查治理制度，有效开展隐患排查、登记建档、统计分析、上报管控、评估验证等治理工作。因此，主要分为职责与制度、排查与治理两方面工作。

2.2.1 制度与职责

在建立健全安全生产责任制，在年度安全生产责任书的职责分解和签订实现横向到边、纵向到底的基础上，项目部为有效督促总包方、承包商各级管理人员有效履行隐患排查治理工作，还制定了网格化管理制度，将总承包范围安全管理领域按板块划分，并纵向细化为5级网格，涵盖总包方及其承包商，每一板块内的安全隐患排查职责均细化到岗位和个人，并在网格化、年度安全生产责任书中明确各级岗位人员的隐患排查具体职责。

在安全生产责任落实、网格化管理和隐患排查制度三者相结合的基础上，为确保各级人员能够有效履职，项目现场按尽职免责、失职追责的安全管理原则，如上一级网格人员检查发现了现场典型违章或重大安全隐患时，除提出整改要求外，还有权对下一级网格人员的履职情况进行检查考核，对于发现的安全隐患，及时录入手机APP隐患排查系统，相对于纸质文件，更便于存档和查询，数据真实，能够确保各级人员充分履职，并做到有据可查。

同时，施工现场采用二维码、人员信息公示，以及绑定隐患排查手机APP等形式，将各级各区域的网格化人员进行责任绑定，每月进行更新，确保信息准确，便于追溯。

2.2.2 排查与治理

针对隐患而言，首先应确保隐患能够逐级消除。例如。对于承包商施工队，隐患应在班组内得到有效排查和治理；针对承包商项目部，隐患应在施工队内得到有效排查和治理；针对总包方，隐患应在承包商项目部内得到有效的排查和消除，网格化的各层级有效发挥屏障作用，且各级周/月度隐患数量反差率不低于80%（即上游单位发现1条隐患时，下游单位发现的隐患数不得少于4条），是确保各级人员有效履职、隐患得到有效排查治理、隐患趋势平稳的首要条件。

此外，根据行业数据统计，96%的工伤和80%以上的工业安全事故由人因造成，因此，作业人员的不安全行为直接导致安全隐患、事故的发生，直接影响核电建设项目的总体安全业绩。对此，项目现场开展了年度班组安全管理提升活动，在设置金牌班组、优秀班组等正面引导和经济激励措施的基础上，总包方还建立了班组违章信息台账和班组联络人制度，要求各单位设置班组联系人对班组安全管理进行定期帮扶和引导，并对违章个人及其所在的班组、班组联系人予以追责处理，其处理方式不仅限于经济处罚，还包括脱产培训、现身说法等多种形式，构建班组内良好的安全文化和意识，以保障班组人员的作业行为安全，并能够对其他成员的不规范行为和培养主动提醒和制止。

3 存在的不足及改进方向

在开展安全生产风险分级管控、隐患排查治理“双重预防体系”相关工作的过程中，项目部也存在诸多不足，并发生了3起极其惨烈的生产安全事故，在汲取事故经验教训、查找自身管理短板的过程中，仍有如下几方面不足，需在后续工作中予以改进和完善。

3.1 危险源辨识的误区和改进措施

在项目部每月所发布的危险源清单内，各级危险源总数约1 900条（月均），在辨识、告知环节均存在不足。

在月度危险源的辨识环节中，程序所规定的危险源辨识对象分为作业场所、设施、作业活动3类，但在实际辨识过程中，承包商往往将不同的作业场所、不同的设备设施、不同的作业活动所存在的危险源进行排列组合，导致辨识结果的数量庞大。

经原因分析得知，承包商往往将作业场所定位在不同的机组和子项，将各个机组和子项内存在的作业活动危险源、设施危险源进行辨识和排列组合，是导致危险源数量过度辨识的主要原因。例如，在某月度危险清单中，土建承包商将A子项的底板钢筋绑扎、临时用电、起重作业、工机具使用等多项作业活动纳入辨识，随后将B子项同样的作业活动纳入辨识，造成过度辨识。

对于该问题，在后续改进工作中，应有效引导各承包商将作业活动大类作为危险源辨识对象，可在表单中注明存在该危险源的区域，若按此原则进行辨识，可将风险大类辨识齐全，避免遗漏，辨识结果约50项，便于现场公示和向员工进行宣贯告知，且能够有针对性地掌握单项风险的等级和受控情况。

3.2 隐患趋势居高不下的原因分析与解决措施

对总包工程历年的安全隐患数量进行趋势分析发现，核电建设项目的隐患数量往往与工程进度有直接关联，隐患数量从项目开工至建设高峰期，存在逐月上升的明显趋势。随着安装阶段收尾，系统交调后，隐患数量呈明显下降趋势，经比对同类核电项目的隐患趋势数据，该情况在同行业均为普遍现象。

经分析，项目现场的隐患多为物的不安全状态，但隐患成因均是人为。例如，孔洞盖板被开启后未恢复、脚手架杆件被违章拆改等，此类问题虽然表现为物的不安全状态，但均是由人为所导致，且安全隐患的数量趋势与作业人员数量成正比。

针对该问题，项目现场的常规做法是通过加强对一线人员的安全教育培训、加大安全文化宣传力度、对违章责任人进行经济处罚/脱产培训/清退处理、对责任单位主管领导进行约谈/问责等措施。但上述手段往往只能阶段性地缓解问题，随着新员工的进场和老员工的离场以及工程进度的推进，隐患趋势通常再次上升，同样的安全风险再次出现。对于此类情况，笔者认为作业人员的安全行为意识与目前国内建筑行业劳务市场的人员构成存在直接关联。

根据马斯洛需求层次理论，在核电建设项目中，土建阶段的施工作业人员主要由受教育程度较低、平均年龄较大的农民工构成，在从业过程中，仅满足其第一层级、第二层级的生理需求和安全需求即可。其中，安全需求主要指人类趋利避害的本能，但无法保证其遵守各项管理制度和岗位安全操作规程，某些时候，作业人员的违章行为虽然对自身不会造成危害，但会间接对后续的作业工序和作业人员构成威胁，因此，土建阶段的隐患通常处于高发态势，也是目前行业内较为普遍的现象。

在安装阶段，作业人员多为技术工人，具备一定的受教育程度和较好的个人认知，能够达到第三层级、第四层级中的情感归属和尊重的需要，个别劳动技能突出的作业人员甚至能达到第五层级自我实现的需要。进入安装及调试阶段后，安全隐患通常呈下降趋势，但由于各项目管理要求不同，部分核电在安装调试阶段通常将成品保护、清洁度、文明施工问题纳入隐患，在数据统计方面存在差异性。

目前，国内多数核电项目均采取群堆连续建设的方式，当项目一期工程进入全面安装阶段后，隐患数量虽然呈下降趋势，但已开工的二期工程仍处于土建高峰期，隐患依旧处于高发态势，也间接导致项目总体隐患趋势居高不下。该情况将结合我国的国情在未来一段时期内长时间存在，施工作业人员的庞大基数意味着潜在安全风险极大，隐患产生的数量也随之增多。通过查阅相关资料，笔者对解决问题的方法、途径和未来展望提出个人观点。

日本日立GE核能源公司承建的岛根核电站3号机组（设计输出功率137.3万千瓦，于2005年12月正式开工，计划于2011年12月15日投入商运，在2011年福岛事故后项目建设处于停工状态）开工前，业主公司提出了缩短工期、降低成本、确保质量和安全3个方面的需求，施工方对此采取了系列对策，包括采取模块化施工，增加在地面上的预组装工作，减少登高作业、物体打击风险；在土建阶段预装设备，降低设备引入过程的安全风险；采取有效的经验反馈机制和管理体系，同时，在施工前和过程中，充分利用软件将工艺过程予以可视化，实现安全风险预判，并满足业主提出的3个方面要求。在此基础上，施工方普遍采用自动化、半自动化的工机具以及定制化、工具式的设施，提高作业人员的工作效率，降低人力成本。

经统计，岛根核电3号机组在建设高峰期，施工作业人员总数仅为1 600人左右，远远小于国内同类机组的人力投入量，同时也意味着更低的安全风险和更小的隐患数量。岛根核电站在建设期间无工亡事故发生。

随着我国人民物质和文化生活水平的日益提高，以及“80/90/00后”的年轻人持续进入到劳动力市场中，他们通常具备较高的文化水平，更倾向于体面且具有一定技术含量的工作，这导致倾向于在建筑行业从事高强度的体力劳动的劳务人员将越来越少。近年来，建筑市场的用工荒频现也在一定程度上佐证了这一事实，同时，建筑施工人员的人力成本也随之逐年上升，建筑施工行业今后将长期面临着这一境遇。

参照日本及欧美发达国家的发展趋势进行展望，个人认为由于建筑市场劳动力资源紧缺和成本的不断提升，建筑企业不得不在有限的人力基础上，采取措施来大幅度提升作业人员的个人劳动效率以弥补人力缺口所造成的降效，该状况将导致市场需求转变，并将推动建筑行业、制造行业开展科技研发活动，优化工艺流程，投用更为先进的自动化设备/设施/工机具，使用少量的作业人员，通过高度自动化设备的普遍投用，从根源上减少人为失误以及由人为失误所导致的隐患数量，降低可能导致人身伤害的安全风险等级，实现科技兴安。

3.3 重大事故风险的规避与反思

通过对行业内安全生产事故事件的经验反馈，总包方和承包方在安全体系建设和执行过程中存在的管理偏差导致作业人员习惯性违章行为的发生趋势未能得到有效遏制，是导致每一起事故发生的共性问题，该问题在新堆型研建设过程中格外突出。

受到各方面因素的影响，在工期有限的情况下开展项目建设工作，由于缺少经验参照，参建方在建设过程中将面对很多新的施工难点，新的施工工艺流程却无从借鉴。当出现对施工差异性分析不足的情况时，将难以有效辨识出潜在的重大事故风险，从而加大了生产安全事故的发生概率［3］。

随着工程进度的推进，建安施工产生的重大安全风险也随即产生和被辨识。例如，双层安全壳的堆型在土建施工阶段，其核岛厂房筒体模板提升的工作量为M310筒体模板提升量的3倍，随之而来的物体打击、起重伤害、高处坠落风险随之增大，需投入大量的安全管理资源对其作业过程进行旁站监督。又如，由于常规岛厂房的结构特点，凝汽器组件在缺少专用工装的情况下，无法按常规吊装流程进行垂直吊装和就位，往往需使用起重设备斜向引入或多次倒钩，物体打击风险便随之加大。

因此，在设计、施工逻辑梳理和计划安排阶段，有效汲取以往经验反馈，对设计、施工计划和工序进行合理优化，在一定程度上可以有效规避和消除潜在风险，确保设计和施工计划领域的本质安全。

4 结语

通过对“双重预防体系”的来源、概念和逻辑关系进行整理和阐述，同时，结合目前核电总承包项目的实际安全管理工作内容，对“双重预防体系”实施情况进行了论述，并引入具体实例，通过对事故的反思以及多维度的比对和思考，结合具体实例对现阶段“双重预防体系”运行中存在的不足进行分析，针对危险源辨识、隐患趋势、重大事故风险管控3个方面存在的问题提出相关的改进建议。