“印太”战略视阈下的菲律宾海洋战略

雷博雯 马思佳

摘要：菲律宾是一个群岛型海洋国家，海洋是国家发展的重要依托。美国出台的《印太战略报告》特别强调美菲海上合作，既显示出美国对菲律宾的战略需要，同时也为菲律宾海洋战略发展提供了新机遇。在此背景下，美菲有可能通过海上安全防御、海洋经济合作实现战略对接。但由于菲律宾国内对美国“印太”战略的观望态度以及“印太”战略本身存在的不确定性，加之杜特尔特政府同特朗普政府关系的波动，美菲双方战略对接的可能性比较小。

关键词：“印太”战略 菲律宾 海洋战略

引言：海洋战略是指导国家海洋事业发展和保障国家海洋利益安全的总体方略，综合了海洋经济、海洋政治、海洋军事、海洋法制、海洋环境等一系列重要因素。

当前，纵观菲律宾出台的一系列法律法规和政策文件，《菲律宾国家海洋政策》、《菲律宾21世纪议程》、《2017-2022菲律宾发展计划》三个综合性比较强的文件总体上反映了菲律宾现阶段的海洋战略规划及未来发展目标。美国《印太战略报告》的颁布，对菲律宾海洋建设提出了新要求，也提供了新契机。所以，菲律宾海洋战略与美国“印太”战略对接的可能性值得关注。

一、菲律宾海洋战略

（一）战略目标

根据《菲律宾国家海洋政策》的基本内容，可以归纳出菲律宾在推动海洋发展的过程中的四个重点关注的目标：第一，强化海洋安全；第二，确定国家领土范围；第三，海洋经济管理；第四，保护海洋生态环境。

海洋安全作为菲律宾海洋战略的首要目标，是维护国家领土完整、发展海洋经济以及保护海洋资源完整性的前提和重要支撑。在菲律宾海洋利益的框架内，发展海洋经济，是菲律宾经济发展的主要目标之一，包括海洋渔业管理，能源供应，发展海事部门的技术能力，促进海洋领域的投资以及加强海洋事务方面的区域合作等。海洋生态保护是在海洋资源开发利用的基础上为实现可持续发展目标而对海洋环境进行的多方面管理维护。

（二）主要措施

为了实现海洋战略目标，菲律宾政府采取了一系列措施与行动。

第一，强化海洋安全，加强海上武装力量建设。菲律宾国防部（DND）2012年发布的国防报告白皮书提出实施国防转型计划（PDT），旨在有效应对21世纪不断演变的安全挑战。

第二，确定国家领土范围。菲律宾政府自1961年以来就发布多个总统令，用以确定其领海范围和海洋权益。《联合国海洋法公约》生效后，菲律宾依据《联合国海洋法公约》划定领海基线，确定其200海里专属经济区和350海里的大陆架，并与周边国家争夺岛礁主权及海域管辖权。

第三，发展海洋经济，推动海事工业的发展。菲律宾目前主要有海洋渔业、海洋交通运输业、滨海旅游业和海洋油气业四大海洋产业。渔业和旅游业发展速度较快，是菲律宾的支柱产业。

第四，建立菲律宾海洋管理体制，保护海洋生态环境。为加强海洋生态保护管理，菲律宾政府通过全面的信息发展计划，采用多层次管理模式，推动海洋研究，提高国家海洋意识。

尽管取得了一些进步，但同东南亚其他国家相比，菲律宾的海洋实力仍然处于较低水平，尤其是在海洋安全和海洋经济方面。在美国提出“印太”战略之际，其战略能否与菲律宾海洋战略相互契合，是影响美国“印太”战略在菲律宾成长的一个重要问题。

二、“印太”战略对菲律宾的角色定位

2019年6月1日，美国国防部正式发布《印太战略报告》（以下简称“报告”）。报告中，美国将菲律宾定位为需要强化的盟友关系，反映了美国今后为推进印太战略而对菲律宾实施的三点举措。

第一，强化美菲军事联系，加大美国在印太地区的战备投入。《印太战略报告》指出，国防部力争在盟国和伙伴合作等方面加强对于潜在战争的应变能力。菲律宾地处西太平洋，北隔巴士海峡与中国台湾相对，西濒南中国海，地理位置的敏感性增加了其战略重要性。美国很可能会加大对菲律宾军事基地的军备投入，扩大驻军规模并增加联合军演。

第二，巩固美菲同盟，强化印太伙伴关系。《印太战略报告》中指出，菲律宾是美国现代化联盟伙伴之一，菲律宾是印太司令部辖区内举行双边演习最多的国家，2019年，美菲有280个双边防御行动计划有待执行。

第三，加强美菲海上安全合作，促进印太区域网络化。2018年，美国《国防战略报告》中就提出，“我们的盟友和伙伴是实现和平与协同作战的力量倍增器”。同印太地区盟友、合作伙伴建立网络联系，形成网络化的安全架构，是美国实现其“自由开放的印太”目标的主要途径。

《印太战略报告》一方面强调加强美菲海上安全合作，以提高菲律宾海上防务能力和领海感知能力。另一方面，报告中，以私人投资为主导的《更优利用投资引导开发法案》，也在资金和技术上为菲律宾发展海洋经济提供了可能。因此，在“印太”战略背景下，菲律宾海洋战略可能受到一定的影響。

三、菲律宾海洋战略与美国“印太”战略对接的可能性

由上文分析可知，美国“印太”战略与菲律宾海洋战略存在一定程度的契合，但契合的领域并不多。

（一）主要契合的领域

第一，海洋安全合作。在海上军事防务合作方面，美菲有着深厚的基础和广阔的合作空间。美国《印太战略报告》在建立伙伴关系部分表示要为更多的印太军官开辟美国职业军事教育的空间，这对于更新菲律宾军事理念和军队管理体系具有重要意义。基于此，2019年10月，美国海岸警卫队团队开展了一系列培训活动，以期与菲律宾海岸警卫队（PCG）展开广泛的合作。两国有可能通过海上联合军演，海军互访等活动保持军事接触。此外，美国还可能通过军事援助手段提升美菲合作水平。

在海上反恐方面，印太地区长期以来面临的恐怖主义、毒品贸易、跨国犯罪等国际性问题，不仅增加了域内国家的治理成本，对于国家治理能力也提出了更高的要求。近年来，杜特尔特政府与美国在海上反恐层面展开了诸多合作。在今后相当长的时期内，美菲海上反恐合作都会是两国战略对接的重要部分。

第二，海洋经济合作。由于菲律宾海洋经济发展方面存在资源开采技术不到位，海上运输系统建设资金不足的问题，所以，美菲海洋经济合作可能集中于海洋油气资源开发合作及海洋运输建设的融资合作。

（二）美国“印太”战略与菲律宾海洋战略对接的可能性分析

第一，美菲关系。1951年签署《美菲共同防御条约》后建立的美菲同盟关系似乎越来越薄弱。特朗普上台后，以侵犯“人权”为由，联合英、法等国指责杜特尔特政府的禁毒战，就引发杜特尔特政府对美国霸权行径的不满。而美国在南中国海对菲律宾海上安全保护的模糊态度更是致使菲律宾于2019年提出重新审查《美菲共同防御条约》。直至今年1月，美方取消菲律賓参议员的赴美签证成为两国矛盾进一步激化的导火索，2月，菲律宾外交部宣布正式终止《菲美访问部队协议》，同时菲律宾总统府发言人班尼洛还透露，杜特尔特下一步可能会终止《美菲共同防御条约》和《加强防务合作协议》，这无疑进一步削弱了美菲同盟，导致两国关系更加敏感脆弱。鉴于此，美国“印太”战略和菲律宾海洋战略在未来实现对接的几率会比较渺茫。

第二，中菲关系。杜特尔特执政以来，中菲关系呈现出稳定向好趋势。在政治领域，两国元首互访频繁，双方建立了常规性外交接触，中菲南海问题的实质性的进展也大大减少了两国的政治摩擦。在经济领域，“一带一路”倡议对接“菲律宾雄心2040”战略，进一步加深了两国经贸合作。中菲关系向好发展对于美国来讲是极为不利的，这意味着如果美国与中国发生冲突，菲律宾的选择可能会使美国处于被动地位。另一方面，菲律宾目前更倾向于同中国进行战略对接的态度也会大大减少对美国“印太”战略的兴趣。

第三，印太战略本身存在一些问题。美国“印太”战略目前仍在推进中，其中很多倡议或是尚未执行，或是实施效果有待观察。不仅如此，特朗普政府提出的“印太”战略既没有明确的对象，也没有组织和会员国，还不具备相应的机制。一些国际机构对于美国“印太”战略也持否定态度。例如，东南亚研究所《2019年地区调查报告》显示，在受访的菲律宾人中，34.2%的受访者表示对美国的角色感到不确定，仅4.5%的受访者对美国完全有信心。基于“印太”战略本身的不确定性和可行性问题，目前菲律宾对于“印太”战略基本上持保留态度。

结论

第一，美国“印太”战略与菲律宾海洋战略实现对接的可能性很小。这主要受当前菲美关系脆弱，中菲关系向好发展以及美国“印太”战略的不确定性和可操作性差三方面因素的影响。

第二，战略对接的可能性小不代表没有可能。尽管目前“印太”战略对菲律宾的影响还不够显著，但“印太”战略在菲律宾还是有一定的基础和发展空间。

第三，在有可能进行对接的海上安全和海洋经济领域，美菲如果实现战略对接，对中国的影响会明显体现在南海问题和“一带一路”倡议上。

第四，中国的应对。未来，中菲两国应加快推进COC谈判进程，推动21世纪海上丝绸之路建设，通过建立海洋高层对话机制、蓝色经济合作机制及加强智库交流等，为处理中菲海洋关系提供良好的思路。

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