强化北京村镇规划中水务管理的思考

马东春，王军红，时 宇，张 娟，卢亚静，战 楠，邱彦召

（北京市水科学技术研究院，100048，北京）

北京作为超大型缺水城市，2018 年人均水资源占有量仅为164.61m3， 而地区生产总值为30320 亿元，人均GDP 不断跨越标志性台阶， 达到高收入国家水平。2018 年北京城镇化率为86.5%，城镇化水平已达到发达国家水平， 然而天然禀赋不足的自然水文水资源状况形成经济社会高速发展的掣肘， 对新时期水务管理提出严峻挑战。 本文围绕村镇规划中强化水务管理问题， 分析北京村镇水务管理的发展需求和水务管理需要解决的关键问题，提出发展思路和解决路径。

一、北京村镇水务管理的发展需求

北京农村经济社会伴随城镇化进程实现跨越式发展，城乡二元结构打破，统筹机制建立。 2018 年三次产业比例为0.4∶18.6∶81.0，第一产业在地区GDP 中占比很小并保持了稳中有降趋势。 农业内部结构有很大改善，传统农业所占比重不断下降，都市型现代农业强势发展。 农业从传统走向现代， 农民生活从温饱步入小康阶段。 村镇水务基础设施服务能力明显增强，农村生态环境有了明显改善。

1.资源环境禀赋先天不足与经济社会快速发展对水务管理提出更高要求

城镇化使北京村镇水务管理面临巨大挑战。 一是水资源严重紧缺的现状对进一步深度建设节水型城市要求紧迫，农业水务管理在原有管理方式下面临着最严格水资源管理制度要求精确到点、 精确到户的压力。二是随着城镇化，保护农业用地与加快城乡发展之间的土地供求矛盾显现，导致与土地紧密相关的水资源使用更为紧张， 水务管理问题更为复杂。 三是经济社会快速发展使资源环境对“三农”发展的约束凸显，需水管理具有紧迫性，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产需要精准落实到水务管理的末端和细节。

2.基础设施积累不足与基本公共服务均等化需求对持续提升水务基础设施建设标准和规范管理提出要求

由于水务基础设施建设存在历史阶段性的城乡分化问题积累，农村地区还存在基础设施建设不足的问题，城乡接合部和农村地区供排水设施保障及规范化运行、 水旱灾害防御、雨污合流管线溢流污染和面源污染、 小微水体整治都存在短板和弱项。 城乡接合地区、新城、重点镇的快速发展使村镇工商服务业发展兴旺，数量增多，流动人口增多，水务服务对象多样化， 对水务服务的时段要求、服务及时程度、保障率等提出新的更高要求。 特别是在水源地周边、近水空间的民俗旅游村等区域，如何在满足不断增强的市民休闲、乡野旅游、近水亲水戏水需求的同时，又保护好珍贵的水源，对水务管理提出新课题。 如何提升水生态服务功能，满足人类用水的多样化需求，需要更好地处理水资源保护和发展的问题。

3.精细化管理与突发性事件应急管理需求对提升水务公共服务综合能力提出要求

随着新农村建设和三农的发展，人民生活水平大幅度提升，传统村庄管理转化为城镇化的新型社区管理，与之配套的城镇化新型社区的水务管理，需要更为精细化、规范化，不论是对水务日常管理的常规化服务，还是面对旱灾、洪涝灾害、突发性水污染、突发性公共卫生事件的水务应急管理，都需要更为强大的内核、强大的应变能力、强大的储备能力和与之配套的人员、机制，以及由此而形成的水务公共服务综合能力。

二、北京村镇规划中强化水务管理的关键问题

1.把控关键管理指标

用水总量作为关键性指标，在村镇规划中需要严格把控。 突出最严格水资源管理制度， 把控村镇用水总量，把握水资源与人、地、产、城之间的关系，确定村镇人口、建设用地、经济发展规模以及发展布局引导方向等。 根据村镇多年用水总量在整体、行业、人口等层面的利用水平，依据人口、建筑、用地、产业规模等，通过分地块、分行业用水量测算，科学确定镇域、村庄用水总量，实现量水发展。 镇域用水总量控制指标应符合上位分区规划中明确的镇（乡）域管控目标，镇域内各村庄用水指标之和不能突破镇域管控目标。 分析村镇发展用水总量与分区规划中明确的镇（乡）域用水总量指标的一致性，通过分地块、分行业用水量测算，复核人口规模、建筑规模、用地规模、产业规模与用水总量的协调性。

按照农业用水负增长、工业用新水零增长、生活用水控制增长、生态用水适度增长的原则，加强村镇用水管控。 推动计划用水管理，强化村镇取水许可和凿井许可管理，禁止乱开滥采地下水资源， 控制不合理取水，淘汰高耗水企业。

2.清晰水务管理边界

《北京城市总体规划 （2016 年—2035 年）》要求加强河湖管理，保护自然水域、湿地、坑塘等蓝色空间。 村镇规划应明确市管、区管、镇管、村管河道水域空间岸线、管理范围线和保护范围线。 对有堤防河道的管理范围可以确定为两岸堤防之间的水域、滩地、岸边堤防及护堤地；对于无堤防河道可根据设计洪水位或者参照历史最高洪水位确定。 保护范围则根据河湖重要程度、 保护河湖功能的需要， 确定河湖保护范围的具体边界，生态控制区可适当拓宽保护范围，保障并恢复河道生态功能，集中建设区和限制建设区以保障行洪安全为底线，根据河道两侧占地情况进行保护范围划定，与园林、农业等部门协调空间管控。 对于村庄小微水体（沟渠、灌渠、湿地、坑塘等）应在村镇规划中要求依照村庄防洪标准及参照镇管河道标准进行划定。 确实由于沟渠狭窄且空间不足的，管理范围线可采用防洪标准下限，保护范围线视具体情况划定，可与管理范围线重合。

3.明确管理责任主体

村镇规划应严格执行《中华人民共和国水法》和《北京市河湖保护管理条例》要求，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 对已确定的水域空间岸线、管理范围线和保护范围线应当向社会公告，并标图立界，明确责任主体。

4.提升综合服务能力

水务基础设施作为重要的基础设施，应按照村镇规划编制要求和村镇地区水务建设管理规律特点，在乡镇规划和村庄规划中明确河湖等水域空间范围、水务设施空间布局和建设标准，落实水务重点指标和管理保护要求，通过规划的顶层设计推动落实，提升水务公共服务能力。

三、村镇规划中强化水务管理的路径

1.发展思路

围绕北京水务 “安全、 洁净、生态、优美、为民”五大发展目标，着眼于解决“大城市病”中的水问题，通过规划顶层设计，满足乡村地区人民对水务“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”需求，推动在乡村地区落实北京城市总体规划涉水相关指标和任务， 明确河湖等水域空间范围、水务设施空间布局和建设标准，落实水务重点指标和管理保护要求，实现村镇地区国土空间规划与水务专项规划“多规合一”，提升乡村地区水务设施规划建设水平和公共服务能力，支撑村镇地区经济社会发展。

2.基本原则

①根据北京城市总体规划，坚持科学发展，打破区域界限，统筹城乡水务设施规划建设，使城乡水务均衡发展。

②以人为本， 充分尊重人民意愿，从需求出发，构建公平均等的水务城乡公共服务体系，不断增强农村居民的获得感。

③村镇建设与水务支撑能力相匹配，围绕村镇水务在农村地区经济社会发展中的基础地位，充分发挥村镇水务在乡村振兴中的支撑作用，切实改善农村居民生活、生产、生态条件，推动村镇水务规划建设。

④根据村镇所处区位特点和发展水平，区域水务设施现状及发展需求，从实际出发，因地制宜进行村镇水务规划。

⑤尊重水的自然规律， 生态优先，高度重视河流自然水系和水资源保护等因素，严守水环境质量底线和水资源利用上限，合理布局村镇生活生产空间。

3.实现途径

围绕水务中心工作， 规划先行，重点引领。 通过实现路径的设计对村镇规划涉及的节水、供水、排水和污水处理、防洪排涝、水生态保护等五方面水务内容进行重点管理（见图1）。

（1）节水

强化用水总量控制与定额管理，村镇非居民用水纳入计划用水管理，农业灌溉用水严格实行限额管理。 村镇主要工业企业、公共服务业、园林绿化取水定额应满足行业用水定额标准。 加大高效节水灌溉设施建设，推广节水型生活用水器具。 用水计量收费，建立健全导向明确、激励和约束并重的节水奖励机制。

进一步优化产业布局。 农业以地下水严重超采区和重要水源地保护区为重点控制区，退出高耗水作物种植， 推广耐旱省水优质高效作物品种， 因地制宜发展旱作雨养农业，适度退减灌溉面积。 严格审核新增工业企业，优先引进节水、节能的高新技术产业。 畜牧渔业生产控制新增规模，非规模生产散户养殖有序退出。

（2）供水

推进乡镇集约化供水，乡镇地区采用集中供水模式，对具备条件的区域优先考虑纳入城市供水系统。 农村地区通过采用以“城（镇）带村”为主导、“联村、单村”并行的供水模式，边远山区饮水困难村结合搬迁安置工程实施，逐步解决其饮水安全问题。依据相关技术规范对供水水源、 供水设施建设、管网路由、输配水管网布置及材质等进行技术管控。 划定水源保护区或保护范围，设置水源保护标志。

加强供水安全管理。 城镇集中供水厂、 净水设施加装自动控制系统、在线监测系统、设备间、井房等应符合北京市生活饮用水卫生监督管理条例等规定，均按技术规范进行技术管控， 重要位置加装视频监控设施，实施专业化管理。

（3）排水和污水处理

乡镇建成区污水治理应采用修建集中污水厂模式，距离污水处理厂较近的村庄应纳入污水收集范围。 农村污水治理应综合考虑建设成本、施工难易程度和管理难易程度，采用城带村、镇带村、联村等多种治理模式。

乡镇域规划与村庄规划应明确排水模式、排水设施布局及规模等需按照规范确定排水指标和措施, 应明确管线路由以及排水泵站和污水收集管线所处位置。 村庄规划中需明确污水收集管网路由、污水提升泵站和污水处理场站位置。

污水收集模式应采用分流制，在乡镇建成区分别建设污水和雨水管网，同时对原有的合流制管网进行分流制改造。 污水处理量计算应调查收集居住区实际用水资料，结合当地用水习惯确定。

（4）防洪排涝

村镇规划应根据村镇地形、河道坑塘沟渠特点， 先进行竖向规划，确定雨水排除及防洪排涝方式，划定滞洪区、蓄涝区，进行洪涝水区别治理，并兼顾雨洪资源利用。 蓄滞洪区规划应参照蓄滞洪区设计规范要求，堤防工程的级别和设计洪水标准根据蓄滞洪区类别、堤防在防洪体系中的地位和各堤段的具体情况及所在流域防洪规划的要求分析确定。

图1 村镇规划强化水务管理系统分析示意图

根据流域防洪、 城镇防洪要求，确定防洪标准，镇域防洪标准一般为20 年一遇，村域防洪标准一般规划为10 年一遇～20 年一遇。 村镇规划中应因地制宜安排各类防洪工程设施，明确防洪措施。 合理确定适宜的排涝标准、排涝工程设施及规模，并提出相应的排涝措施。 排涝工程规划应考虑排水沟渠、河道、湖库的关系，采用管网、道路边沟、明沟、暗沟等相结合的雨水排除形式，排水管渠断面尺寸设计符合规范要求。 按远期规划的最高日最高时设计流量设计，按现状水量复核，并考虑村庄远景发展的需要。

鼓励在镇域规划中的健身休闲广场或公园、学校、医疗单位、乡镇企业等公共设施实施雨水利用，山区雨洪利用工程适宜采用湿塘、生物滞留带、植草沟等滞水措施；平原区雨洪利用工程可采用就地入渗（包括地面入渗、渗透管沟入渗、洼地入渗、入渗井、入渗池等）和贮存利用（雨水收集罐、 地下雨水调蓄池和水体景观等）措施，或两种措施的组合。 村庄雨洪利用主要通过现有坑塘收集雨水。 雨洪利用工程所收集的雨水，处理后水质指标符合国家现行相关标准规定。

（5）水生态保护

加大水系连通力度。 村镇规划中应明确保护河道纵向、横向、垂向结构要素，维持其水源、通道、生境、过滤、屏障等生态功能。 村镇水域面积占村镇总面积比例应不小于现状水平。 根据生态需水量实施生态补水，保障生态基流，保护和修复水生态系统，营造水清、岸绿、安全、宜人的水域空间。 在满足河道防洪标准基础上，加强河道岸坡生态防护，除村镇住宅区外不宜采用浆砌石防护形式，宜选用植被护岸、码石护岸、铅丝石笼护岸、木桩护岸、生态砖护岸等多种生态护岸形式，浆砌石硬化护岸比例应控制在50%以内。 河岸植被宜选择乡土植物种类，通过合理的植物配置构建稳定的植物群落，浅水区以沉水、挺水植物为主，水陆交错带以湿生植被为主， 同时满足景观绿化、水质净化和生态功能要求。 村镇应对管辖的河道和小微水体落实管护责任，严控挖沙、采石等破坏河道的行为。

四、政策建议

1.加强组织领导

各级水务管理部门应充分认识水务重要指标落实在村镇规划中的重要意义，明确责任分工，落实工作经费，加强监督检查。 协同规划编制和实施部门，积极支持、密切配合，加强业务指导，扎实有序推进，严格落实村镇规划中的各项水务重要指标。

2.坚守底线思维

村镇规划制定要充分立足水资源禀赋和环境承载能力，发挥村镇规划在村镇水务管理中的战略引领和刚性管控作用。 突出水资源约束条件对人口规模、建设规模、产业发展的严格管控， 着力加强水务规划管控。严守水资源消耗上限，严格实行用水总量控制，严格计划用水管理，着力落细落实最严格水资源管理制度。

3.强化治理体系

以村镇规划中强化水务管理为突破口，从维护人民群众的切身利益出发，不断探索和完善符合北京这种超大型城市特点的水务基层治理体系，有效解决一些长期困扰基层的末端治理难题，将群众的问题发现在基层、解决在基层。 不断完善制度体系，将创新实践总结和固化，通过不断深化的制度建设，妥善应对经济社会发展遇到的新情况、新问题。 通过制度性举措，处理好各方参与社会治理的路径、章程和规范，强化水务治理体系，提高水务治理能力。