基于公共安全理念的地下管线档案风险分析及对策

朱兰兰 常倩

摘要：地下管线档案真实记录了城市地下管线规划建设管理全过程，是维护好地下管线的主要参考凭证，对保障生活秩序、应对突发事件、维护公共安全至关重要。本文从公共安全理念出发梳理及分析了地下管线档案在形成、管理和利用方面的风险，在理念确立、规范管理、平台建设、开发利用方面提出了防范措施。

关键词：公共安全地下管线档案管理

随着中国城市规模逐渐扩大，所使用的地下管线种类与数量也大大增加。实时完整的档案信息，是维修养护地下管线以确保安全运行的主要参考凭证，也为城市地下空间全新规划建设提供了决策依据。而现实中因档案不完整、信息失真等不足，造成施工中频繁损坏如自来水、燃气、暖气等地下管线，严重影响了城市生活的安全有序。

一、地下管线档案对城市公共安全的影响

城市公共安全是指公民个人、企業及社会进行日常生活、工作、交际所需的外部安全环境及安稳的社会秩序。[1]地下管线档案是城建档案的重要组成部分，是城市公共安全管理的产物。地下管线损坏是导致城市受灾的因素之一，因而其档案信息关乎公共安全，对预防管线损坏引发的公共安全及灾后尽快恢复管线运行有重要参考价值。

（一）地下管线档案记录着有关城市公共安全的重要信息

水、电、气、住房等基础设施必需的地下管线，是维系城市正常运转的重要“器官”。[2]地下管线档案记录着管线建设及后期维护方案和修复后运行情况等原始信息，为管线安全运行提供直接参考。2010年9月南京轻纺技工学校断水，调阅档案发现有一处管道已多次爆裂且埋深3至4米，据此很快准确找到漏点并修复，且没有伤及其他管线。

（二）地下管线档案是解决公共安全问题的重要依据

地下管线档案是管线建设、运行的原始记录，能为养护、维修提供直接参考，更能在城市受灾重建时为恢复地下管线提供准确依据，及时消除公共安全隐患。汶川地震后，相关部门就准确利用管线档案及时修复了水、电、气等地下管线，尽快恢复了基本生活秩序，为灾后重建节约了大量时间和人力、物力。

（三）地下管线档案信息管理是预防公共安全风险的重要保障

地下管线档案记录了管线整个生命周期的情况，在信息技术支持下可对管线运行全过程实时监管，也可对实时监管形成的档案信息和以前档案数字化后的信息跟踪分析，找出其运行风险的规律，制定应对措施，避免重大公共安全事故发生。2005年6月佛山市佛山大道燃气管道泄露，抢险中心人员利用燃气管网抢险决策地理信息系统（GIS）和燃气管线档案信息，及时、准确地找到了事故点，采取了最佳方案顺利控制了险情并修复了管道。[3]

二、基于公共安全的地下管线档案管理理念的提出

地下管线档案对保证管线安全运行所提供的重要信息参考作用日益得到关注和认可，笔者认为应当从公共安全的高度对其审视，在档案的形成、管理、利用等全流程贯穿公共安全理念。

地下管线档案记录着关乎城市公共安全的地下空间信息，其全流程中的三个环节相互影响，档案形成质量决定着其管理与利用服务水平高低，管理规范程度影响着其形成的完整性、准确性、系统性，同时也影响着档案信息利用的精准性和及时性，信息利用效果反过来又影响着档案形成质量和管理水平的提升（见图1）。

地下管线档案的形成是否完整、准确和系统，形成后能否得到妥善管理，将直接影响着公共安全系数的高低。档案信息开发利用过程中存在因信息泄露而造成不法分子蓄意破坏的风险，档案信息不够精准、及时则会影响对安全事故的判断。城市建设档案馆理应成为地下管线档案的归属地，成为保障城市公共安全的基础数据信息中心，更须在公共安全理念下梳理地下管线档案全流程管理中的各种风险。

三、基于公共安全的地下管线档案风险梳理

地下管线档案在形成、管理、利用过程中面临众多风险，档案信息不真实、不完整就无法为养护、维修提供准确参考，从而形成隐患乃至危害公共安全。

（一）地下管线档案形成风险

地下管线档案记录着管线运行、管理、损坏及修复等信息，但存在信息失真、字迹不清晰、信息不完整等风险。

第一，地下管线档案信息失真。一是施工方未随工程进度编制相关资料致使编制管线信息与实际位置不符；二是施工方未按照设计图施工，或后期改造未及时更新管线位置信息，导致实际位置与设计图不符；三是早期的档案管理不规范等也可导致管线档案信息不准确。而管线埋在地下，利用者无法直观判断，据此类档案信息施工可能挖断其他管线，造成公共安全隐患。2016年10月北京住总市政道桥工程有限责任公司在昌平区回龙观镇回南路工程中，因依据失真的管线档案信息施工，致使一根DE315燃气管线被破坏，发生燃气泄漏，影响1647户居民、94户公服用户用气，紧急疏散周边605人。

第二，地下管线档案字迹不清晰。一是早期的纸质管线档案因书写材料耐久性差致纸张破损、字迹褪变。二是因不受重视、保管条件有限等原因，管线资料没移交前随意堆放而致损坏。三是档案保管场所不符合“十防”要求，导致地下管线档案受损严重、字迹模糊。

第三，地下管线档案信息不完整。一是对于地下管线材料归档范围目前尚无明确的统一规定，作为参照的《建设工程文件归档规范》关于地下管线的归档范围偏小，会遗漏许多资料。二是因资料员和档案管理员自身素质等原因，造成地下管线施工资料收集不及时，更没有随管线后期修建及时更新信息，导致有些地下管线没有相应信息或者信息不齐全。[4]这样利用者在利用时将无档可查而无法准确定位，不仅耗时，还可能挖断需维修管线甚至其他管线，进而影响公共安全。

（二）地下管线档案管理风险

地下管线涉及自来水、电力、燃气、电信等多个单位，施工主体不同，竣工后档案资料分散在各单位未及时移交，致使城建档案馆不能齐全完整保存地下管线档案，无法提供准确且完整的利用信息。

第一，城建档案管理归属不一。目前城建档案馆有的归住建部门管，有的归自然资源和规划部门管，分属两条平行管理系统。以河南省为例，洛阳、安阳、鹤壁、新乡、濮阳、三门峡、信阳、驻马店的城建档案馆隶属住房和城乡建设局，而郑州、开封、焦作、许昌、漯河、南阳、信阳、周口的城建档案馆隶属自然资源和规划局。两部门涉及城建档案管理的内容存在差异，自然资源和规划局对地下管线工程项目设计、规划阶段进行管理，负责前端；住房和城乡建设局负责工程项目施工及项目质量检验，把控后端。就完整的地下管线工程项目来说，前端与后端形成的档案分属不同的管理体制，割裂了档案的连贯性、系统性和完整性，无法为管线安全运行、养护维修及灾后恢复重建提供完整的档案信息。

第二，地下管线档案保管分散。地下管线档案有些保存于住建部门和规划部门，有些保存在市政、广播电视、燃气、热力、自来水等单位，城建档案馆的地下管线档案信息不完整，建设单位查阅时因缺少相关信息，就可能在施工时挖断其他管线，影响社会公共安全。如在2010年济宁市太白楼路的改造中，由于以前施工的地下管线资料没有按规定移交，城建档案馆无法提供参考信息，光是维修被挖断的自來水管道就多达180余次。

（三）地下管线档案利用风险

城市地下管线种类繁多、隐蔽性强，其档案构成及利用有特殊性，仅靠传统利用方式难以综合、深入分析管线信息并实时监控管线运行情况，无法及时预测并有效预防运行中的安全隐患。

一是地下管线档案信息提供不及时带来的风险。城建档案管理部门保管的管线档案大多还是纸质的，数字化程度不高，很难及时、准确提供某段地下管线空间位置和属性信息。2010年1月许昌市五一路与帝豪路交叉口供热管线因老化发生爆炸，造成6人受伤、6辆车受损、约2500户居民用暖受影响。[5]如果供热管线档案管理信息化水平高，能就供热管线运行情况提供实时信息，就可能避免此次事故。

二是地下管线档案信息集成度不高造成的利用风险。地下管线档案由不同单位形成并保存，基本无统一协调机制，即便是数字化后的管线信息也未能集成管理。虽有城市建立了地下管线管理信息系统，但因各单位数据格式与测量标准不同，移交的管线信息难以集中统一管理使用，还出现了文件打不开、管线信息模糊或丢失等情况，利用者往往要跑多处才能凑齐某路段完整的管线信息，严重影响了管线抢修。

四、地下管线档案风险防范措施

（一）树立地下管线档案管理中的公共安全理念

地下管线档案记录着公共安全信息，要减少因管线造成的灾害，就必须在管线档案管理中树立公共安全理念，利用好这些信息及时解决问题并有效规避公共安全风险。

一是要把地下管线档案管理纳入社会公共安全管理范畴，梳理管线档案在形成、管理、利用中的风险，及时制订解决方案，并采用信息技术提升管线档案管理水平。[6]二是要加强管线档案管理人员教育培训，提升公共安全意识和服务能力，同时向社会普及管线档案管理对公共安全的重大意义及相关法律法规，增强各参与主体的公共安全意识、法律意识和档案利用意识。三是各相关单位要依法规范管理产生的管线档案，及时按要求向城建档案馆移交。

（二）健全地方地下管线档案管理规范

一是加强法规建设，依据国家相关法律法规及政策对本地地下管线档案的形成、移交、管理做明确规定，推动本地管线档案管理法制化。如青岛市推出《青岛市城市地下管线管理条例》，将原有政策措施进一步法制化。二是制定标准规范，结合本地管线建设情况依法制定标准规范，实现项目启动与竣工资料收集同步、工程实施与竣工资料形成同步、竣工验收与竣工资料验收同步。三是严格监督执行，对不进行竣工测量、不办理规划验收、不按规定报送管线档案的行为加强违规查处，不仅要严厉处罚，还要采取强制措施使其按要求补交真实完整的管线档案。

（三）进行地下管线普查并建立综合的地下管线档案管理信息平台

2014年国务院出台《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，明确要求对地下管线进行普查，建立综合管理信息系统，要求遵循统一标准、保护管线的原则，严格遵守《城市地下管线探测技术规程》要求，通过物探方法与测量方法获得地下管线空间信息，通过调查方法获得地下管线属性信息，对没有相关信息的地下管线补测补绘，保证地下管线档案的完整性。对于已有的管线档案，要探测管线情况与管线信息是否一致，确保地下管线信息的准确性。

在普查与集中管理的前提下，首先要建立以GIS技术为核心、以数据库管理系统为基础的综合地下管线管理系统和专业地下管线应用系统，打造地下管线档案管理信息平台，促进信息互联互通、有效利用与充分共享。其次要制定管线竣工测量与信息共享的法律法规以及信息传输、元数据等相关技术规范。最后要制定确保管线档案信息安全的基本准则，细化并完善管理与技术方案，并进一步明确各有关单位的职责，从而保证在地下管线建设的同时及时形成准确、完整的档案信息。如九华城市综合地下管网信息管理系统由管线数据管理与分析子系统、管线三维管理子系统、地下管线档案管理子系统等11个子系统组成，[7]通过系统功能和完善数据基础不断更新地下管线档案信息，初步实现了对地下管线安全运行实时监测，有力保障了与地下管线相关的公共安全。

（四）加强地下管线档案可视化开发利用

地下管线属于隐蔽工程，其档案并不能把它在地下的状态给利用者以直观的视觉体验和清晰的位置判断。如果运用现代信息技术，对各类地下管线档案全生命周期各阶段信息要素进行提取、分析、处理、存储和展示，通过虚拟建设对其属性信息和地下空间位置关系进行可视化展示，不仅能提高地下管线档案信息化管理水平，更能充分挖掘地下管线档案的价值，及时监测并有效预防公共安全事故的发生。

如在地下管线工程项目建设中运用建筑信息模型（BIM）技术，对各类地下管线的工程信息及过程信息资源进行数据整合，把二维的地下管线图纸转换成三维的立体模型，可以将地下管线的现实状态以数据和模型的形式直观展现，帮助利用者及时做出正确判断。BIM技术能对地下管线进行施工模拟，在可视化状态下提供解决管线事故的协调数据，便于优化管线施工方案，减少事故发生。在出现管线突发事故时，BIM技术也能模拟管线故障，利用者可以根据模拟提供的精准数据及时制定应急方案，最大限度降低事故损失。

地下管线档案对于公共安全建设的重要作用不言而喻，其形成、管理、利用中存在的风险会在很大程度上影响到社会公共安全。因此，要在地下管线档案形成、管理、利用过程中牢固树立公共安全理念，增强风险意识和风险识别能力，及时梳理风险并做好有效预防，以更好地满足城市公共安全及防灾救灾之需。

*本文系2018年度国家社科基金一般项目“总体国家安全观下档案风险治理研究”（项目批准号：18BTQ102）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]杜龙飞，田兆君，鲁义，银亚飞.大数据时代下智慧城市公共安全应急管理现状分析及对策[J].安全，2018（11）：50-52.

[2]蓝枫.城市地下管网建设要综合统筹[J].城乡建设， 2013（10）：25-28.

[3]住房和城乡建设部.佛山市城建档案馆档案利用效益实例十则[EB/OL].（2007-08-31）[2019-11-22].http：// www.mohurd.gov.cn/dfxx/200708/t20070831_160161.ht？ ml.

[4]夏东航.关于地下管线工程档案实行统一管理的探讨[J].城建档案，2016（6）：45-47.

[5]孙平，朱伟，宋瑞.城市地下管线典型事故分析与防治对策[J].城市公用事业，2012（2）：43-45.

[6]巩玉静.城市综合管廊工程档案管理企业标准创建与实施[J].北京档案，2018（3）：30-32.

[7]张艳.九华城市综合地下管网信息管理系统简介[J].世界有色金属，2016（16）：43-44.

作者单位：郑州航空工业管理学院信息管理学院