5G网络建设加大美国与欧洲盟友的分裂

张岚舒　李峥

2019年11月21日，2019世界5G大会在北京举行。

2020年初，欧洲国家先后就是否允许华为参与其5G网络建设做出决定。虽然美国从2018年以来就开始向欧洲国家游说，要求欧洲像美国一样对华为实施禁令，但从实际情况看，欧洲主要国家并没有理会美国方面的施压，为华为留下了参与欧洲5G网络建设的空间。5G成为近年来美国与盟友分歧最为明显的领域，体现出美国的“美国优先”和“大国竞争”战略对美国与盟友关系的负面影响。

美国游说欧洲禁用华为受挫

作为全世界最大的电信市场之一，欧洲是美国在全球层面上限制中国赢得5G竞争的重要战场。自2018年以来，美国为让欧洲放弃华为进入欧洲5G市场采取了多轮游说，过程可谓一波三折。

第一阶段是要求欧洲国家表态，接受美国对于华为的判断。2018年中旬，美国开始炒作华为议题，试图阻止盟国允许华为参与其5G项目。美国最先使用的手段是渲染华为以及中国5G技术的“安全风险和政治风险”。在澳大利亚和新西兰先后拒绝华为后，美国的游说重点转向欧洲。捷克、挪威、波兰也先后于2018年12月和2019年1月成为首批接受美国说法的欧洲国家，明确表态禁止华为参与其5G项目。而在此期间，意大利沃达丰公司却公开表示华为是“最佳合作伙伴”，意味着美国与欧洲在是否禁止华为问题上出现分歧。

第二阶段是将5G问题与美国安全承诺捆绑，要求欧洲国家仿效美国采取对中国5G厂商的限制措施。2019年5月，美国政府宣布将华为及其关联企业列入美国出口管制“实体清单”，阻止其购买美国零部件和服务。同年8月，美国又将46家华为的关联企业加入“清单”。这一时期，美国已经不满足于要求欧洲国家表态声明，而是希望它们真正采取行动。2019年2月，美国国务卿蓬佩奥在匈牙利访问时警告中东欧国家不要与华为合作，否则美国将很难与其继续合作。此后，美国又以中断“情报共享”为威胁，要求德国和英国重新考虑关于华为参与其5G的决定。美国国防部副部长洛德警告称：“如果我们的盟友和伙伴采用华为，我们需要重新考虑如何与他们分享关键信息。”这一时期，欧洲国家的态度有所变化。德國总理默克尔称，“华为开展业务需有防护措施”，英国的态度也有所反复。这些变化让美国认为游说行动将大功告成。

第三阶段是推动欧洲盟友顺势接受美国在5G安全上的国际规则。2019年5月，美国、德国、日本和澳大利亚等32国在捷克首都布拉格召开“5G安全会议”。美国本希望这次会议能够为阻止中国5G技术“一锤定音”，但结果并未达到预期。虽然与会各国通过了所谓“布拉格提案”，里面包含了美国最关心的“供应商可能受政府影响”的条款。但该提案并不具有约束力，美国的盟友也无意基于该提案修订国内关于通讯设备安全的标准。

2020年伊始，欧洲各国对华为和中国5G设备的态度进一步转变，令美国始料未及。1月28日，英国约翰逊政府表示，将允许华为在英国的5G网络建设中发挥“有限作用”，率先对美国的禁止建议说“不”，多米诺骨牌效应就此发生。次日，欧盟也做出类似英国的决定，允许华为有限参与欧盟5G建设。1月30日，奥地利联邦总理库尔茨宣布，不会将华为排除在奥地利5G建设的范围之外。2月12日，德国默克尔政府通过文件，将不禁止华为参加德国5G网络建设。2月13日，法国政府表示华为不会被排除在5G网络建设的设备供应商行列之外。欧盟与欧洲各国纷纷放行华为，使美国在欧洲封杀华为的目标近乎落空。

分歧的主要原因

造成美国与其欧洲盟友在华为问题上产生分歧有两个方面的原因。一方面，特朗普政府推行的“美国优先”政策疏远了欧洲盟友，令欧洲无法对美国的举动产生稳定预期。在英国、德国等欧洲大国看来，即便遵从美国的要求，排除华为参与欧洲的5G网络建设，美国也会继续提高要价，而不是放低身段与欧洲合作。另一方面，5G显然已经成为美国提出的“大国战略竞争”的重要一环，这增加了该问题的复杂性。欧洲国家不愿仓促“站队”，也不认同美国对于“大国竞争”长期化的判断。

第一，欧洲许多国家认为华为风险可控。美国一直反复强调华为具有“安全风险”，也如愿令欧洲盟友开始对华为进行安全性审查，但各国审查的结果并不能支持美国所持的“华为风险论”。德国联邦信息安全办公室主任阿恩·肖恩博姆于2018年12月表示，“德国尚未发现华为曾代表中国使用其设备进行间谍活动的证据。”英国议会科技委员会也于2019年7月得出结论，没有技术理由可以将华为排除在英国的5G网络建设之外。目前，尚未有任何组织拿出可靠证据证明华为的“安全风险”，华为也在努力通过自身的透明化来解除欧洲国家的担忧。近期，华为已决定投资2亿欧元在法国建立其第一家欧洲制造工厂，实现其产品在欧洲的本土化生产，降低欧洲各国政府的担忧。

第二，欧洲各国存在平衡美国和中国关系的担忧。2019年，中国国家主席习近平对意大利、摩纳哥和法国进行国事访问;国务院总理李克强赴欧盟总部所在地布鲁塞尔参加了第21次中国—欧盟领导人会晤，赴克罗地亚出席了第八次中国—中东欧国家领导人会晤，并正式访问克罗地亚。中欧双方均十分重视双边关系。截至2019年2月，欧盟累计对华实际投资1321.8亿美元，是中国第三大外资来源地;中国累计对欧盟直接投资952亿美元，欧盟是中国第二大对外投资目的地，更是中国“一带一路”倡议的重要合作伙伴。而美国所声称的“华为风险论”的支撑点是基于对中国政府的不信任，这一支撑点对于与中国有着广泛合作和经贸往来的欧洲而言，无论在外交层面还是在经济层面均左右为难。尤其是在美欧关系由于贸易争端大不如前的背景下，美国尚未亮出可完全牵制欧洲盟友的手段，不足以令盟友“站队”。

第三，美国尚未给出任何可与华为竞争的替代方案。英国首相约翰逊在今年1月接受英国广播公司采访时表示，英国政府将把重点放在基础设施的现代化上。如果有人反对某一品牌，需给出替代方案。美国鹰派人士也曾分析，要使盟友和合作伙伴在技术和安全相关的关键领域与中国分离或脱钩，需要提供有竞争力的选择，而不是仅仅给出安全风险报告。华为在欧洲可谓精耕细作，其优势不仅与其技术优势以及物美价廉的产品有关，更为突出的是其产品组合的广度。华为可以提供全套高质量网络设备以及消费电子产品、数据中心组件甚至某些有线电视产品。而目前美国尚不具有类似华为的公司。此外，美国出口管制条款也让欧洲盟友感到不安，盟友在购买和使用美国技术时被同步纳入了美国出口管制的“长臂管辖”范围，削弱了其自主权。而且，美国与盟友之间在创新技术上的互通有无及联合开发较为薄弱，美国在技术研发上对盟友存在竞争心态，难以与盟友合力形成技术圈抑制华为发展。

第四，欧洲排除华为将面临高昂经济代价。许多欧洲国家在做出是否使用华为设备的表态前，已经与华为进行了广泛合作，要完全排除华为参与其5G建设代价高昂，不符合本土企业和工业的利益诉求。以英国为例，华为从2012年至2017年，在英采购和投资20亿英镑，支撑当地就业2.6万个。在瑞士，从苏黎世机场、全国邮件服务到通往雀巢公司和苏黎世保险集团公司的铁路等实体，都已经或正考虑与日昇公司（Sunrise，其独家供应商是华为）建立私有网络。法国领先的电信运营商布依格电信（Bouygue telecom）和SFR公司也直言其50%的设备都来自华为，如果排除华为设备预计损失会达10多亿欧元。在此种情形下，排除华为设备必然拖慢欧洲各国政府及其企业的5G部署速度和发展计划。

美国不会善罢甘休

面对许多欧洲盟友的直面“顶撞”，选择放行华为，美国未来必将继续采取行动，抑制华为发展，并可能会软硬兼施，升级对欧洲盟友的游说与施压。

一是继续强化对华为的封杀力度，加深盟友对华为自身生存能力的担忧。美国可能会出台更多措施抑制华為的设备生产和业务拓展，继续出台更多针对华为设备生产供应链的出口管制禁令，甚至不排除对华为采取更为严厉的金融制裁。美国认为，采取这些措施可能会让华为的发展面临困难，减缓其海外拓展速度，为美国竞争者争取时间;如果这些措施让欧洲盟友对华为运营的稳定性产生担忧，有可能会削弱接受华为设备的意愿。

2019年12月2日，欧洲电信网络运营商协会（ETNO）在布鲁塞尔举办行业峰会，期间华为将一辆“5G卡车”开到会场周边，借此向欧洲民众诠释“5G改变社会”理念。

二是继续渲染中国5G技术的“安全风险”，对欧洲社会及非执政党展开公关。在欧洲各国放行华为后，白宫国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩称，美国有证据证明华为“有能力通过在世界各地建立的手机网络中安插后门秘密获取信息”。未来，美国可能捏造更多相关所谓“证据”，试图引起欧洲国家社会及反对党的关注。一旦一些国家的政局发生变化，美国就有可能得到不同的结果。

三是加大对5G的投入，并通过对其他先进技术的投入，获得向欧洲盟友施压的筹码。近期，美国参众两院已通过一项法案，同意向农村电信运营商提供10亿美元用于更换其网络中所使用的华为设备。美国未来可能还将提供资金和政策支持，辅助本土5G网络搭建和向本土供应商采购相关设备。美国白宫近日发布了2021财年预算草案，大幅提高了人工智能和量子信息科学的支出。预计美国可能会在5G丧失先机的情况下，通过对其他先进技术的投入，获得对盟友国家的“技术筹码”。

四是扶持本土供应商，酝酿有竞争力的美国替代方案。由于美国目前尚没有类似于华为的可进行5G网络部署的全链条产品供应商，因此为了应对华为，美国除了需要凸显现有供应商的技术优势外，可能会组合出一个相对有竞争力的产品链条，以多公司、多类型产品组合的方式，包装出美国的替代方案。美国不仅希望整合国内5G资源和力量，还将继续为供应商们扫除各类障碍。针对目前美国供应商面临的频谱限制，美国联邦通信委员会（FCC）已于2月7日与一批卫星公司达成了价值数十亿美元的协议，以释放可用于5G服务的频谱。为适应更多国家使用的5G频段标准，保障本土供应商的技术和产品多样性以及海外适配性，美国未来可能会释放更多尚掌握在军方或者卫星公司手中的频谱。

五是强化对英国等传统重要盟友的游说和施压。美国之前曾经以“情报分享”为筹码向盟友施压，但一直未采取实际行动。预计未来，多边出口管制、贸易谈判以及如今的疫情防控都可能成为美国“胡萝卜加大棒”并行、向盟友施压的切入点。美国可能以构建盟友间技术共享和联合开发的新型框架为指引，斟酌让盟友承担尽合规义务所需的高昂费用，并捆绑部分美国与盟友间在5G等关键领域的技术利益，实现其自身目的。