新冠疫情：德国联邦制度面临考验

黄萌萌

疫情在德国迅速蔓延

2020年1月27日，德国确诊首例新型冠状病毒感染病例。最初的感染病例很快得到了控制，并沒有激起太大的波澜。然而，2月下旬开始，疫情在德国迅速蔓延。到3月16日，德国全部16个联邦州均已出现确诊病例。因为德国各联邦州在病毒传播之初未及时取消狂欢节、球赛等大型活动，也未采取严格隔离措施，预计感染人数在几周内仍会呈指数级增长。疫情在德国扩散开来，究其原因，一是政府早期采取了“努力延缓”的疏导性策略，重点是避免新冠肺炎疫情与季节性流感疫情相叠加，即争取让病例在时间上相对分散，避免集中出现，这种策略只能延迟、无法阻止疫情的进一步发展;二是法兰克福是全球最重要的航空枢纽之一，大量旅客经此在欧亚之间穿梭往来，防控难度很大。

德国联邦卫生部下属罗伯特·科赫研究所已经将新冠肺炎为德国民众带来的健康风险评估为“高”，德国医疗系统也已展现出超负荷状态。德国医院共有2.8万张重症床位，当前正在流行的流感已占用其中的80%。在病毒检测方面，德国病毒核酸检测实验室负担已超标。此外，德国医护人员防护用品尚未完全到位，民众防护意识欠缺。目前，医院大多收治重症病患，而轻症患者基本仅被要求居家隔离，每天按时记录健康情况并向诊所电话汇报。

相当于“德国钟南山”的柏林夏里特医院病毒研究所所长德罗斯登对德国医疗卫生体系是否能够应对新冠肺炎疫情提出质疑。疫苗从研发到临床应用约需18个月，目前由德国图宾根制药企业CureVac研发的试用版疫苗最早要在2020年6月或7月才能申请人体测试批准。一段时间内，德国卫生体系将是最主要的抗疫防线。然而，全德医疗机构都面临人手和资金不足等问题。为缓解医疗资源紧张且避免交叉感染，德国政府建议疑似患者首先打电话咨询家庭医生，而非直接去医院进行测试。

联邦政府主要履行建议与协调职能

疫情到达德国之前，联邦卫生部长斯潘宣称德国已做好充分准备。然而疫情的冲击还是令德国的医疗系统不堪重负，很多家庭诊所因成本原因并不具备核酸检测实验室，一旦出现无防护措施而接触过确诊病例的情况就不得不关闭。此次疫情无疑是对德国联邦政治制度危机处理能力的一次挑战。但问题在于，德国是否有能力在宪法规定的联邦职能范围内增加联邦执政的灵活性，确保集中统筹与协调性措施在各联邦州的执行力。

德国政治制度赋予各联邦州在卫生防疫和文化教育领域的高度自治权，联邦政府一般而言只能在征求医学和病毒专家建议并与各州、地方市县进行协调后履行建议职能，无权颁布强制性行政命令。各州政府、地方县市政府和卫生部门根据具体情况决定是否采纳联邦层面建议，下达具体防疫措施指令的权力在地方。抗疫过程中，联邦层面的主要权限在于发挥协调性作用并提供建议，促进各州在防疫及公共事务中尽可能采取一致性措施，这在一定程度上增加了危机处理的复杂性。为防疫实施国家干预进而影响到民众日常生活的动作更不能轻易而为。

3月10日，德国总理默克尔宣布德国正处于“特殊境况”，她引用专家的意见表示，如果没有找到特效治疗法和疫苗的话最终会有60%～70%的人口感染新冠病毒。3月11日，默克尔在记者会上呼吁民众保持团结与理智，并展现出责任心，也强调联邦政府的行为必须以科学家和专家的意见为准。随着疫情在德国迅速蔓延，联邦层面建议在地方的影响力以及德国社会的共识和整体协作性逐渐增强，越来越多的联邦州接受联邦政府建议，取消了1000人以上的大型活动。至3月中旬，经过各方争论，大部分联邦州均已全面关闭学校和幼儿园至4月复活节后。目前，由于涉及家长照看孩子造成的时间与经济成本等问题，全面关闭学校后相关配套的学校集中照看等辅助措施成为联邦政府热议的话题。

德国对抗新冠肺炎的基本原则并非是彻底阻止病毒传播，而是延缓病毒传播速度，为地方防疫及研发疫苗和药物争取时间，保证卫生体系不致瘫痪，国家所有层面正常运转。为此，德国联邦层面致力于寻求协调性平衡措施。政治领域，联邦层面已经成立跨部委的危机指挥部，每两周会面协调政策。经济领域，德国大联合政府出台了应对新冠疫情经济援助措施：其一，德国联邦议院将筹集高达10亿欧元资金对抗新冠病毒;其二，为防止德国企业在疫情中损失过重，默克尔在新闻发布会上阐释结束多年来德国政府奉行的“零赤字”政策的必要性，对于受到疫情冲击的企业，德国复兴信贷银行将提供无上限的过渡性贷款、担保或流动资金支持;为重塑市场信心而扩大基建投资，简化审批程序;为企业减税;承担60%的短时工工资损失补贴;等等。

2020年3月17日，位于德国法兰克福的一家病毒检测站正在收集样本、为民众提供新型冠状病毒检测服务。

欧盟层面的状况也给疫情防控带来了不利因素：不仅缺乏统一措施，更缺少团结性和合作意愿。德国政府紧急叫停了口罩、防护服等产品的出口，此举在德国与瑞士等其他欧洲国家之间引发外交摩擦。德国已关闭同法国、奥地利、卢森堡、丹麦、瑞士等的边境，货车与得到公司许可的通勤人员例外。

已经出现一定恐慌情绪

民调机构Infratest-dimap3月5日的数据显示，面对疫情，76%的德国人态度依旧乐观，其中对感染新冠病毒的担心程度“很低”与“不太大”的受访者比例分别为39%和37%。受访者中认为德国政府和医疗机构可以掌控疫情的比例为66%，对联邦卫生部长斯潘工作持满意态度的比例为51%。然而，随着确诊人数短期内激增，德国民众对于疫情蔓延的恐慌情绪逐步增加，关于联邦政府面临“大流行病”是否应突破政治法律框架限制加强集中处理能力的讨论也不断升温。

目前，笔者就在德国巴登—符腾堡州的海尔布隆，亲身感受到疫情已在德国引起了一定程度的恐慌。随着新冠肺炎疫情成为德国媒体焦点，即使官方号召民众不应过度囤货，但还是出现了米面粮油、罐头、消毒用品乃至卫生纸供不应求的现象，药店和日用品店内的消毒用品和医用口罩早已被抢购一空。目前，日用品与食品价格尚未出现溢价，但网上医用防护品的价格成倍增长，重新供货遥遥无期。不少民众在大型超市开业前就排队等候，佩戴一次性手套购物的人自觉保持距离。

虽然德国人积极囤货，但在日常生活中佩戴口罩者甚少。一方面，该现象与佩戴口罩象征患病或者制造恐慌的德式刻板印象息息相关。德国官方就只建议病患与医护从业者佩戴口罩，而正常人仅需洗手清洁、咳嗽与打喷嚏时用手肘护住嘴部。另一方面，欧洲口罩供应短缺。其原材料和成品供应不少来自中国出口，而中国由于疫情防控已停供多时。目前欧洲的医用防护服和口罩生产供应均不到位，医护人员的需求尚不能满足，普通民众的防疫之用只能居于次位。

（截至3月19日，德国累计确诊11973例，死亡28例。）