行政诉讼中举报人的原告资格研究

林凯

【摘  要】在与举报相关的行政案件中，申诉举报人的行政诉讼主体资格判定通常是重中之重。对77号案例进行分析可以看到，最高院对举报人的原告资格判定使用了“是否侵害其自身合法权益”为标准，而没有从举报人与答复行为之间“利害关系”的角度进行论证。结合17年刘广明行政复议案中我国法院首次援引德国法上的主观公权利和保护规范理论来解释作为原告资格基准的“利害关系”，我国在原告资格的判定问题上开始发生重要转向。相较此前的“不利影响”标准，这项理论的纳入会在很大程度上提升我们对于举报原告资格问题的思考，“私益”和“公益”的区分在此不再是衡定举报人是否具有原告资格的基准，同时即使是为维护私益而投诉举报，法院也不再概观地确认举报人的原告资格。随着司法实践的积累，本文也是试着对完善保护规范理论的适用标准进行探讨。

【关键词】举报投诉人;利害关系;保护规范理论

一、问题的提出

举报作为一项法律制度，是人民制约公权力的一种重要手段。随着举报成为公众参与行政管理的重要途径，行政机关所接受的举报数量不断攀升。1不可避免的是，实践中行政机关对举报未予答复、拖延答复或者答复内容不符合要求等情形逐渐出现，举报人对此提起的行政诉讼也成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。2一般而言，此类行政诉讼案件中证明举报人是否具有原告资格乃是核心争议。举报人的自身利益受到损害时，并不当然的具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。但我们在此需要区分该利益受损是否从属于公法上的厉害关系，我们所讨论的合法利益不应包括反射利益。77号指导案例关于原告资格的论证从侵害其自身的合法权益就直接推导出具有法律上的利害关系，不免有证明逻辑不严密之嫌。本文拟通过对本案的研读，引入保护规范理论对之加以分析，尝试论证将保护规范理论纳入举报人原告资格判定是否适合以及该如何更好的在司法实践中适用该理论。

二、法院裁判思路分析

基本案情此处略过不表，法院的生效裁判首先对物价局的答复行为是否可诉进行了正反两方面的论证。原告作为举报人是否具有原告资格作为该案争点之一，法院在裁判理由第二段进行了阐释。关于罗的原告资格问题，法院认为：“本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。”此处法院首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”。3

原告作為举报人是否具有原告资格作为该案争点之一，法院在裁判理由第二段进行了阐释。关于罗的原告资格问题，法院认为：“本案中，罗镕容虽然要求吉安市物价局‘依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费，但仍是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益，向吉安市物价局进行举报，并持有收取费用的发票作为证据。因此，罗镕荣与举报处理行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，依法可以提起行政诉讼。”此处法院首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”。4

法院证明从罗的举报是基于“侵害其自身合法权益”以及权益影响与举报行为具有因果关系，直接推出罗与举报处理行为具有法律上的利害关系进而具有原告资格，笔者认为法官审理的重点应该在于对“有利害关系”的投诉人诉请的“自身合法权益”的判断，过程论证稍显不足。

最后法院进行了合法性审查。《价格违法行为举报规定》第十四条规定：“举报办结后，举报人要求答复且有联系方式的，价格主管部门应当在办结后五个工作日内将办理结果以书面或者口头方式告知举报人。”根据该羁束性规定，没有裁量余地的证明了物价局的答复不具有合法性，应予以改正。

三、我国行政诉讼原告资格的变迁

17年刘广明案后保护规范理论大行其道，笔者认为就77号指导案例可否适用保护规范理论还需论证。研究原告资格首先要了解其在我国的历史嬗变，总结而言我国行政诉讼原告资格标准由“直接利害关系”标准、“法律上的利害关系”标准发展至今天的“利害关系”标准，法院对其进行适用也呈现出不断扩张的倾向。

（一）直接利害关系阶段

赋予受到非法行政行为直接侵害的相对人以原告资格，既可以对相对人的权利予以救济，也制约了行政主体的权力滥用。行政主体作为公共利益的维护者，经法律授权获得以积极主动的方式对行政相对人的利益进行合法损益的资格。5

事实上，在我国1990年《行政诉讼法》实施之前，行政主体对公民和组织的侵害

主要通过民事诉讼来进行，原告资格也主要是行政行为的相对人。尽管1990年的《行

政诉讼法》规定了较为模糊和宽松的原告资格，但直至2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》发布之前，学术界依然存在着原告仅限于行政相对人的看法，司法实践则更是如此6。

（二）法律上的利害关系阶段

这里的利害关系包括了法律上的利害关系与事实上的利害关系。随着司法实践的不断发展，法院对利害关系人的解释将越来越倾向于宽松，这也是一个世界性趋势。7有损害必有救济，受损害者即应享有申请救济的权利和资格。8    2000年最高人民法院对这一问题作出的司法解释是我国行政诉讼原告从行政相对人向法律上利害关系人发展的标志。该司法解释指出，“与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人，对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，具有原告资格。人民法院于是逐步赋予法律上利害关系人的起诉资格，而不是仅作为第三人参加诉讼。9

然而何为法律上的利害关系，理论界和实务界并没有一个统一的认识，主要有对法律上利害关系的广义理解和狭义理解两类。2014年修改后的我国《行政诉讼法》把对原告的界定从“法律上利害关系”改为“利害关系”，实际是采纳了广义的法律上利害关系的观点.

（三）利害关系阶段

该阶段可以分为前后两个小阶段，前一阶段是17年刘广明案之前，司法审判对于“利害关系”的一直都是“不利影响”或是“实际影响”的传统利害关系阶段。赵宏教授认为这样的界定标准“对于我们识别何种权益受到影响始能起诉，以及影响程度如何决定‘权利的边界和射程而言，几乎没有太多助益，更不用说在原告资格问题上为审判实践提供清晰的思考框架和稳定的判定步骤。”10后一阶段就是刘案后，不再只关注个人权益“是否受到损害”或者“是否有受到损害的现实可能性”，而是着重考察其是否存在行政实体法上的主观公权利新阶段。在这个新阶段将行政诉讼的原告资格界定为主观公权利，并将其判定方法回溯至保护规范理论。这一基准的纳入不仅使我国行政诉讼原告资格的判定有了清晰的思考步骤，也使对原告权益的保障摆脱了诉讼法明确列举的桎梏，而转向对政决定所涉及的客观法规范的保护意旨的解释。11我国学界迄今都未形成获得普遍确信有关“利害关系”的诠释和分析框架，似乎得益于这个德国行政法学基础概念的引入而有了解决的曙光。法院开始大量援引“保护规范理论”來阐释原告资格，或是借助与保护规范理论密切关联的主观权利、反射利益等概念来框定和厘清作为原告资格基准的“利害关系”。就笔者看来在主观公权力或者说保护规范理论的支撑下，对77号指导案例的分析也会更加令人信服。

四、保护规范理论的适用

在刘广明案纳入保护规范理论后，对于“利害关系”的判断思路和步骤发生重要转向。由此，将“受影响权益应受司法保护”转向被诉行政行为所涉及的实体法规范整体的思路，打破了传统行政审判中有关“原告主张权益应属诉讼法明确列举”的传统认知，使中国行政诉讼所保护的原告权益不再拘泥于诉讼法的明确列举，或是法院在个案裁判中的逐步推进，具有相当的积极意义。12李年清博士也认为，保护规范理论的引入意义重大，有利于平衡权利保障与遏制诉权滥用，明确司法分工，提高审判效率，兼顾提高行政效率和保障行政责任。13

对上述将保护规范理论适用于举报人原告资格的做法，也有学者持消极意见。成协中教授认为引入“不仅难以实现利害关系判定客观化的预期目标，更会导致宪法赋予行政诉讼的权力监督和权利保障的双重功能严重萎缩。”14他提炼出保护规范理论适用的一个潜在逻辑是个人只能基于救济自身主观权利之目的而请求司法权的介入，并认为这样的个人主义与个人在我国公法上的法权地位并不吻合。何天文认为，“在原告资格的利害关系标准中运用保护规范理论所要解决的问题是起诉人诉请保护的权益是否为受法律保护的权利或利益，而非被诉行政行为所涉法律规范保护何种利益的问题——这两个问题的侧重点并不相同。”15持反对意见的学者普遍认为保护规范理论在我国的引入存在较大的逻辑断裂和价值张力，理论和制度储备都不完备，且相关的制度背景也不同，以此作为批判的根据。

笔者认为，我国在较长时间内将“利害关系”等同于“不利影响”，但“利害关系”与“不利影响”几乎是同义置换，有关“不利影响”的讨论最后大多将问题凝结为，“当事人的权益是否受到损害或是有受到损害的现实可能性”，以及“当事人的权益与行政行为之间是否有因果关系”16，这样的解读对于我们识别在何种程度上、种类上权益受影响达才到了起诉标准并无太大的助益，没有一个在审判实践中能够提供稳定的判定步骤亦或是清晰的思考体系，存在一些弊端的同时不可否认其积极作用。这样的外国制度的照搬确实有可能在我国“水土不服、营养不良”，笔者同时观察到朱芒教授在引入保护规范理论时更有指导性的做法，一方面其梳理了日本最高法院判例中的保护规范理论，一方面对是否导入持保留意见。17同时对保护规范理论的引入可能造成的不良后果予以警惕，并制定香瓜的机制防止这类情况的出现。我们必须认识到一点，即保护规范理论在德国自提出已有百年历史，作为德国现代公法中的一项核心教义，并不是从来一成不变的，而是不断在根据新的理论新的实践调整自身，甚至“一度与德国公法告别”，但最终仍然愈久弥新的存活并蓬勃发展。作为一个活着的概念，我们在借鉴的同时亦可不断的将之与我国公法的理论与实践相结合的改造融合，最终使之能够更好的作为我国行政法的基础概念而服务。

参考文献：

[1]以消费者权益保护为例，据统计，2016年浙江省各级消保委接到举报19990件，同比上涨23.67%。参见《2016年全省投诉情况分析》，http：//www.zj315.org/，2020年7月30日访问。

[2]参见《2016年全省行政复议、行政应诉案件统计分析报告》，http：//sxzffz.Gov.cn/，2020年7月30日访问。

[3]参见：刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，（2017）最高法行申169号

[4]参见：（2016）最高法行申2560号行政裁定.

[5]张扩振.论行政诉讼原告资格发展之历程与理念转换[J].政治与法律，2015（08）：87-95.

[6]参见罗豪才：《行政审判问题研究》，北京大学出版社1990年版，第66-71页

[7]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务（第二版上卷）》，北京大学出版社2011年版，第346-347页

[8]沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展[J].华东政法学院学报，2000（05）：3-7.

[9]参见《中国行政审判指导案例》（第一卷），最高人民法院行政庭编辑，登载了王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地登记案，法院认为公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为的潜在影响，可以作为原告提起行政诉讼。

[10]赵宏.原告资格从"不利影响"到"主观公权利"的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析[J].交大法学，2019，000（002）：179-192.

[11]赵宏.保护规范理论的历史嬗变与司法适用[J].法学家，2019（02）：1-14+191.

[12]赵宏.保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2018，31（05）：9-17.

[13]参见李年清：《主观公权利、保护规范理论与行政诉讼中原告资格的判定———基于（2017）最高法行申169号刘广明案的分析》，载《法律适用》2019年第2期，第46-57页。

[14]成协中.保护规范理论适用批判论[J].中外法学，2020，32（01）：88-103.

[15]何天文.保护规范理论的引入抑或误用——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案再检讨[J].交大法学，2020（04）：198-206.

[16]黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政复议案.最高人民法院网站.2012-05-28[引用日期2020-8-03]

[17]朱芒.行政诉讼中的保护规范说——日本最高法院判例的状况[J].法律适用，2019（16）：109-120.

（作者单位：上海师范大学）