人口流出地区就业工作的思考——以信阳市为例

易诗梦

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430000)

我国地域辽阔，不同地区由于自然条件、发展历史、人文地理和国家区域经济发展战略等因素影响，出现区域经济的差异。改革开放赋予劳动者自由流动的权利后，劳动人口在市场规律的作用下，从经济欠发达地区逐步流向经济发达地区和大中城市，这种流动既满足了经济发达地区对劳动力的需求，又解决了经济欠发达地区的就业难题，流出人口的务工收入回流家乡，又拉动了当地的消费，促进了经济的发展。但持续的青壮年劳动力人口流出和大龄人口返乡又给人口流出地区带来了人口老龄化加快、留守儿童增多、劳动年龄人口减少、劳动力结构失调等问题，迫切需要人口流出地区将就业优先政策置于宏观政策层面加以调整。

1 信阳市人口流出的内在动力

信阳市地处大别山腹地，位于鄂豫皖三省交界，是全国著名的革命老区，也是典型的山区、农区和贫困地区。基本市情就是人口多、基础差、底子薄、工业欠发达。据统计，1980年全市总人口有670万人，其中农业人口564万人，占总人口的85%。耕地面积800万亩，人均耕地不到1.3亩。新县等四个县人均耕地不到1亩，有十分之一的乡镇人均耕地不到半亩[1]，大量农业劳动力集中在有限的土地上。据1983年底统计，全市农民人均纯收入150元以下的贫困农户有54.8万户，257万人，占全市农业人口的41%[1]。全市除原县级信阳市外，其余9个县均为国家级或省级贫困县。1978年全区工业增加值为1.33亿元，比全省平均水平低24.4%[1]。受1980年国家停止知识青年下乡政策，知青先后大批返城待业，国有企业改革伴随出现的职工下岗潮，及信阳经济基础薄弱、工业发展相对滞后等多种因素影响，城镇就业面临非常严峻的问题。本地城镇就业困难与农民收入低下、农村极度贫困、大批农村富余劳动力急迫寻找创收门路间的矛盾，逼迫农村劳动力外出寻找出路。

2 信阳市人口流出的外在条件

改革打破了人口自由流动的禁锢，为信阳市富余劳动力走出去创造了条件。

一是农村改革解放了农村劳动力。1978年，党的十一届三中全会以后，中国实行了对内改革，对外开放的政策。在农村实行以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，改变了我国旧有的农村经营管理体制，调动了广大农民的生产经营积极性，农业生产效率得到大幅度提高，释放出大量的农村富余劳动力。

二是经济体制改革创造了大量就业岗位。1979年3月国务院第一次提出了恢复和发展个体工商业的问题，到1979年底，全国出现了31万个个体工商户。1984年党的十二届三中全会提出“在公有制基础上的有计划的商品经济”的概念，突破了把计划经济与商品经济对立的观点。持续的经济体制改革，使东部发达地区和大中城市的个体经济、私营经济、集体经济、中外合资、外资独资经济蓬勃发展，创造出大量新的就业岗位。

三是城乡分割的二元结构体制的打破为农民进城务工扫除了政策上的障碍。在计划经济体制下，农村劳动力被禁锢在土地上，不允许自由流动。1958年2月《中华人民共和国户口登记条例》发布，建立了城乡分割的户口登记制度，将人口划分为农业人口和非农业人口，同时还出台了一系列与之相关的政策，包括凭户口供应粮油副食和日常生活用品、限制农业人口在城镇就业等，阻断了农业人口向城镇的流动。1984年以后，国家对城乡二元结构制度逐步进行了改革，陆续发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》和《中华人民共和国居民身份证条例》。1993年2月18日，国务院颁发《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》，对粮食流通体制进行了一系列改革，积极稳妥地放开粮食价格和粮食经营，实行了40年的城镇居民粮食供应制度(即统销制度)被取消，粮油副食及日常生活用品凭票证供应的制度退出历史舞台。同时调整了就业政策，1980年8月17日，中共中央转发了《关于进一步做好城镇就业工作》，允许城镇劳动力在一定范围内流动,1984年中央下发了一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，明确“一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。诸多开放性政策为农村富余劳动力向城镇流动扫除了政策的障碍。

3 人口流出带来的积极效应

由于信阳是贫困地区，工业基础薄弱、经济欠发达，依托本地难以有效解决富余劳动力的就业问题。改革开放初期信阳农民为摆脱贫困，不等不靠自发选择了外出务工之路。政府为了提高农民收入，解决农村富余劳动力本地就业难问题，有组织地开展劳务输出，引导农民外出务工，有效化解了当地富余劳动力多与信阳就业吸纳能力弱的矛盾。随着外出务工规模的扩大和时间的推移，一大批信阳农民，经受了市场经济大风大浪的锻炼，挣了票子、换了脑子、学会技术、懂得了管理，返乡回家乡创业，壮大搞活了信阳经济，形成富有信阳特色的劳务经济。

3.1 人口流出缓解了就业矛盾

20世纪80年代初期，信阳农民不甘贫困、不等不靠，发扬宁肯苦干、不愿苦熬的精神，一批敢于“吃螃蟹”的信阳人开始了走南闯北创天下。固始县农民抓住上海宝钢建设工程的机遇，远赴宝钢建设工地务工，新县农民进京从事家庭服务业，拉开了信阳农民外出务工的序幕，之后信阳农民独自一人或三五成群开始自发外出务工经商，到1986年底，全市外出务工的人员有6万余人[1]。

1986年，原信阳地区党委、政府为了提高农民收入、解决农村富余劳动就业难的问题,加强了对外出务工工作的组织领导，成立了政府牵头，扶贫、劳动、公安、共青团、工会等十多个部门参与的劳务输出管理机构，各级劳动部门相继开办了职业介绍机构，有的地方还在乡镇设立了乡镇劳务站，动员组织城乡富余人员有序外出务工。原市劳动保障局与新疆建工集团签订劳务输出合作协议，开展成建制劳务输出。5年输出建筑、维修等劳务人员1万多人，信阳市平桥区依托建筑公司向北京输出建筑工人6000多人，承建了国家大剧院、奥运会基建设施等一大批建筑项目。淮滨县通过在嘉兴等13个城市设立劳务输出管理站，输出劳务人员10万余人[2]。为了扩大劳务输出的规模，信阳先后在北京、广州、深圳、东莞、惠州、新疆、武汉等地建立了18个驻外办事处，对外出务工人员提供职业培训、社会保险、维权服务、计划生育等方面的服务，同时和当地用工企业及单位对接，搜集整理用工岗位信息，有组织地输出劳动力,劳务输出规模逐步扩大，外出务工人员从1986年的6万人，扩大到1998年的100万人，再从2004年的180万人，发展到目前的250万人，信阳市外出务工经商人员遍及全国31个省市自治区，20多个国家和地区。其中省内874802人、东部地区846309人、中部587429人、西部183245人、境外10771人[2]。

3.2 人口外出务工促进了信阳经济发展

3.2.1 人口外出务工带来了外部资金，拉动消费 据人社部门统计，截止2018年底，全市在外务工人员250万人，当年在外劳务收入1150亿元,是2018年信阳全年生产总值2387.80亿元的 48.16%[3]。由于赡养老人、抚养子女的原因，外出务工人员的劳务收入有部分会寄回家乡。信阳市总工会在珠江三角洲地区开展的万人问卷调查显示，务工人员普遍会将收入寄回信阳，其中将收入的80%、60%、40%寄回家的人数比例分别占务工人数的25.73%、34.59%、33.86%[2]。按低位数测算，务工人员将40%的收入寄回家，全年汇回信阳的资金达460亿元,占信阳全年社会消费品零售总额1136.61亿元的40.47%[3]。由于这些资金是用于生活开支的刚性支出，因而对信阳消费拉动作用极大，带动了产业发展。

3.2.2 外出人员返乡创业促进信阳经济发展 200万勤劳智慧的信阳人勇闯四方，接受了市场大风大浪的洗礼，在外挣了票子、换了脑子、提升了技能、学会了经营管理，一批成功人士抓住市场的机遇，返乡创业。2004年市委市政府适时引导，出台了《关于加强劳务输出、实施回归工程的意见》，推动农民工返乡创业工作大力开展。2016年，信阳市委、市政府又进一步完善返乡创业的政策体系，市县各级分别成立了推进农民工返乡创业领导小组，把农民工返乡创业列入政府年度重点工作，先后制定出台了《信阳市支持农民工等人员返乡下乡创业实施办法》《信阳市财政支持农民工返乡创业16条政策措施》《关于进一步支持返乡下乡创业促进乡村振兴的10条政策措施》，在创业培训、金融贷款、创业载体等方面给予支持。据人社部门统计，截至2018年12月，全市外出务工人员返乡创业累计达到14万人，期末实有7.03万人。创办市场经营主体53037个，其中个体工商户36211个，占全市注册个体工商户191173户的18.94%；农民专业合作社4030家，占全市登记农民专业合作社总数11274家的35.74%；开办企业7176家，是全市注册登记非私营企业的总数6028家的119.04%[4]。光山县、新县分别被评为国家和省农民工返乡创业示范县。

4 持续人口流出对流出地造成的影响

从20世纪80代初开始，信阳人口逐年流出，至2010年流出人口总量达到235.6万人，到2018年，流出人口总量一直维持在230万人左右。每年新生劳动力和青壮年劳动力流出到发达地区，同时早年外出务工的大龄劳动力因家庭或年龄的原因又返回家乡，持续的人口流出给信阳带来显著影响。

信阳市人口流出情况统计表[3]

4.1 常驻人口结构发生显著变化

为了比较研究，以人口流出城市信阳和非人口流出城市郑州做对比。 据信阳市、郑州市2010年第六次全国人口普查主要数据公报，两地65岁以上人口所占比例分别为9.53%[5]、7.16%[6-7]；0-14周岁儿童占经分别为23.51%[5]、16%[7]，；15-65周岁劳动年龄人口占比分别为66.96%[5]、76.84%[7]。两地同期相比，信阳常住人口结构明显发生了变化。

一是常住人口老龄化加快。同期来看，信阳65岁以上老龄人占比高于郑州2.37%。纵向比较，与2000年第五次人口普查相比，信阳与郑州65岁及以上人口比重分别上升了3.1%、0.35%，信阳上升速度高于郑州2.75%。信阳是经济欠发达地区，人民的生活水平和医疗保健条件明显低于郑州市，因此用生活水平和医疗卫生条件改善来解释这种现象，在逻辑上行不通，比较合理的解释就是中青年劳动力大规模输出，大龄劳动力返乡以后，人口年龄结构发生变化，造成老龄人口相对增加，常驻人口老龄化速度加快。

二是留守儿童现象加剧。信阳常住人口中0-14周岁未成年人占比高于郑州7.51个百分点。

三是劳动年龄人口占比减少。两地15-65周岁劳动年龄人口,信阳低于郑州9.88个百分点。

另外信阳常住人口中劳动年龄人口还呈现出大龄人员偏多、女性人员偏多的现象。2018年、2019年，浉河区、平桥区部分村组织本村在家16-59周岁劳动力参加人社部门组织的技能培训，共开班70个班次、4050人参训，根据报名信息统计，男性、女性劳动力占比分别为占21.38%和78.62%，在家劳动力主要以女性为主；在年龄构成上，55-59周岁占15.58%、50-54周岁占24.32%、45-49周岁占19.53%、40-44周岁占9.43%、35-39周岁占5.51、30-34周岁占11.65%、25-29周岁占7.6%、20-24周岁占4.82%、16-20周岁占1.56%[3]。劳动力平均年龄41.76岁，40以上占比68.82%,在家劳动力年龄结构偏大龄化。

4.2 农村富余劳动力大幅减少，劳动力供需关系发生根本性转变

持续性劳务输出，使信阳可转移就业的富余农村劳动力大幅减少，劳动力市场的供求关系也从原来劳动力供过于求的需方市场，转变为劳动力相对不足的劳动力供方市场。因为统计部门没有组织过农村劳动力的专项普查,为此，本文根据国家第六次人口普查公报、统计部门发布的国民经济和社会发展统计公报发布的数据，通过信阳市常住人口、全国劳动年龄人口占比、城镇化率、及对部分村劳动力抽样调查等指标，对信阳市农村劳动力的数量进行测算。

测算模型：FL=CZ×ZB-LY-YJ-ZW-TC

FL:可转移富余农村劳动力

CZ×ZB:劳动年龄人口

CZ:农村常住人口

ZB:劳动年龄人口占比

LY:农业生产劳动人口

YJ:已转移本县就业人口

ZW:暂无就业需求人口

TC :退出劳动力人口。

农村劳动年龄人口：按目前就业统计口径，农村劳动年龄人口主要指16-60周岁农村人口。如果以就业状态划分，可分为已就业、未就业、暂不需要就业、退出劳动力四种形态。根据信阳市统计局发布的《信阳市2018年国民经济和社会发展统计公告》，信阳常住人口647.41万，其中城镇人口307.84万，农村人口339.57万(CZ)，城镇化率为47.55%。另据2019年国家统计局局长宁吉喆在国务院新闻办举办的新闻发布会上公布的情况,全国16-59周岁劳动年龄人口占总人口的比例为64.3%(ZB)。据此测算，我市城镇和农村16-59周岁的劳动年龄人数分别为197.94万人、218.34万人(CZ×ZB)。

从事农业生产人口：信阳是农业地区，需要一定的农村劳动力从事农业生产。据《信阳市第六次人口普查主要数据公报》，我市平均每个家庭人口数为3.25人[5]，为做对比分析，以淮滨县张里乡前楼村为例，该村有854户，人口有2897人，平均每户人口3.39人，基本相符。据此测算，全市共有农户100.17万户，如按每户留有一名劳动力在家从事农业生产、照顾老人孩子，从事农业生产人口为100.17万人(LY)。

已在本县转移就业人口：据人社部门统计，截至2018年底，农村劳动力县内转移就业48.23万人(YJ)。

劳动年龄人口中暂无就业需求人口：主要是指因上学、服兵役等原因无法就业的人口。据信阳市2018年国民经济和社会发展统计公告》，全市高中在校生为19.09万人、中职(职高)在校生为7.73万人、本市大学在校生9.55万人，共36.37万人。按城镇化率分别扣除后，我市城镇、农村暂无就业需求人口分别为17.29万、19.08万(ZW)。

退出劳动力人口：主要指因病因残失去劳动能力的人口(TC)。

据测算模型计算(暂不考虑退出劳动力人口)，目前信阳农村可转移的农村劳动力为50.86万人。人口流出城市劳动力可无限量供应的时代已经过去，在劳动力市场上，出现企业招工难求职者就业难的结构性供需矛盾。

5 人口流出地区就业工作的思考

人口流出是劳动者基于自身取得更大比较效益做出的主观选择，人口流入是发达地区凭借充分、高质量就业岗位吸引劳动者的结果，是劳动力市场依据经济规律对劳动力在不同地区的重新配置，是经济规律发挥作用的结果。但持续的青壮年人口流出和大龄劳动人口返乡又给信阳带来了人口老龄化加快、留守儿童增多、劳动年龄人口减少、劳动力结构失调等问题，这些问题需要人口流出地区将就业优先置于宏观政策层面加以解决。

5.1 稳定外出务工规模，防范农民工返乡潮带来的风险

目前，信阳经济基础较薄弱、就业承载能力有限的基本情况仍没有得到根本改变。在一定时期内，继续实施积极的就业政策，对有外出就业意愿的劳动力开展公共就业服务，提高他们外出就业的能力，继续维持稳定适度的外出务工规模，在农民增收脱贫、促进经济发展和稳定就业中仍有非常重要的作用。同时，国际上复杂多变的经济形势，国内经济下行压力都可能导致人口流入地就业形势的改变，外出农民工出现返乡潮风险正在加大。这些都要求人口流出地区加强对外出务工人员就业情况的监控，密切与务工集中地区的劳务协作，当外出务工人员因经济周期性影响出现规模失业情况后[8]，及时提供稳就业服务，力争在务工地实现再就业，避免出现大规模农民工失业返乡。同时人口流出地区也要制定农民工大规模返乡后的应急预案，一方面在做好城镇就业的同时，留出一些就业空间吸纳返乡人员再就业，另一方面要结合贯彻中央关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见，发挥土地对外出农民回乡后的稳定作用，避免返乡潮对当地经济和社会造成大的冲击。

5.2 优化就业环境，逐步调整人口结构和劳动力结构

人口流出的根本原因是流出地无法提供充分和有竞争力的就业岗位，解决人口流出带来的人口结构、劳动力结构失调问题，根本方法是增加就业岗位，提高就业岗位竞争力，通过优化就业环境，逐步吸引流出人口返乡和本地新成长年青劳动力就近就地就业。一是在发展县域经济时，优先就业考虑，充分发挥县域经济作为吸纳农村富余劳动力转移主要渠道的作用，将县城和小城镇打造成农村劳动力转移就业的主阵地。二是实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，为农村劳动力就近就地就业提供更多更好的就业岗位。三是发挥区位和人力资源的优势，积极承接东部沿海地区劳动密集产业向内陆的转移。东部沿海地区劳动密集产业是信阳外出务工集中的地方，产业的转移可以带动原企业外出务工人员返乡就业。如信阳不断调整优化产业结构，积极探索创新转型发展路径，抢抓东南沿海纺织产业向内地转移的机遇，将纺织服装业作为信阳重点培育的主导产业之一，加大招商引资，做大产业规模，不断优化营商环境。近年来，苏、浙、闽、粤等地纺织企业纷纷到信阳落户，全市已拥有规模以上纺织服装业企业近百家，吸纳就业人员数万人。

5.3 挖掘劳动力供给潜力，保证人口流出地经济发展对劳动力的需求

目前信阳就业局势呈现结构性矛盾，一方面企业有空缺岗位，招不到合适的工人，另一方面新生劳动力、返乡就业人员及大龄劳动者缺乏专业技能，出现求职困难的问题。政府部门需通过实施积极的就业政策，挖掘现有劳动力的潜力。一方面开展新型学徒制、青年见习计划、校企联合办学等活动，密切企业与劳动力间的连接，提供就地就业的通道。另一方面，加大对返乡人员和大龄劳动力技能培训的力度，根据用工单位岗位技能的需求，有针对性地开展技能提升培训、转岗培训，提高他们再就业的能力，缓解企业用工短缺。