“党建+微治理”模式下的农村社会治理研究

（南京大学 马克思主义学院，江苏 南京，210023）

引 言

根据习近平总书记“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力越强，社会治理的基础就越实。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”[1]的论述可知，农村社会治理是指以服务人民群众为核心，使农村的资源、服务、管理投入精准使用的同时，提高农村社会治理能力的一项农村治理机制。2019年12月，习近平总书记在《中央农村工作会议》强调“要加强农村基层治理，推动社会治理和服务重心向基层下移，积极调处化解乡村矛盾纠纷，维护农村社会和谐稳定。要坚持从农村实际出发，因地制宜，尊重农民意愿，尽力而为、量力而行，把当务之急的事一件一件解决好。”[2]紧接着，2020年的《中央一号文件》 又指出“健全乡村治理工作体系，要坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。”[3]中共中央对农村社会治理的重视为学界对这一领域的研究提供了极大的支撑，在此背景下，“微治理”作为农村社会治理的重要维度也成了一个新兴的学术研究话题。

目前，学界将厦门市海沧区、宁波市江东区、南京市泰山街道、湖北省秭归县“幸福村落建设”等实践探索纳入基层社会精细化治理的视域，并将此模式直接命名为“微治理”。包先康认为“微治理”主要关注农村社会的良好秩序和良好福利如何成为可能的问题，其可能性建立在对农村日常生活中“微事件”的有效处理之上。简言之，“微治理”以基层为立足点和出发点，专门研究基层社会的治理问题，力求构造以“微治理”为中心的观念体系和逻辑框架。宁华宗以开放空间技术为视角，提出“微治理”要通过微结构、微机制、微项目、微参与等形式来实现基层社会的差异化治理和精细化治理的观点。在此基础上，将“微治理”与农村党建结合不仅契合最新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》中“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局[4]”这一乡村社会治理逻辑，而且提高了农村党组织对村民具体需求的回应能力。云南省的“党建+微治理”模式就是对上述理论的具体实践成果，本文基于村和县以党建引领基层社会治理这一逻辑的总结和思考，尝试揭开其对农村社会治理模式的价值和意义。

一、建国以来农村社会治理的模式变迁

建国以来是我国农村社会治理模式变化最快的阶段，它的嬗变离不开自身的历史传统，更离不开党组织逐渐向农村社会渗入国家力量的努力。这一阶段，农村党组织如何实现国家行政权力深入农村的目标以及在此基础上农村社会产生的变化，都需要进行梳理。这对于规划今后的农村社会治理模式及发展方向具有一定的借鉴意义。以社会主义改造、改革开放、乡村振兴为标志，根据农村党组织扮演的角色和发挥的作用，可以将农村社会治理模式的变迁划分为三个阶段。

第一阶段：基层党组织领导模式趋向集中，并在人民公社时期形成一元化农村社会治理模式。肇始于20世纪50年代的社会主义改造运动被学界视为中国农村社会治理模式的形成期，因为运动导致激烈的社会变革，使得国家权力在基层社会实现了史无前例的结构重组，其中就包括治理关系的重组。这一时期，“人民公社将农民与国家有机融合在一起，国家权力也更为快速地进入到农村社会中，人民公社行政体制下的村级一元治理模式成为历史的必然”。[5]由此，党通过党管干部原则形成集中领导模式，通过界定、吸纳、培养、管理党员干部，逐渐掌控了农村权威，建立起农村秩序。人民公社时期，社会权力完全被统合进政府权力，农村社会的传统规范和治理体系进一步瓦解。随着农村基层党组织的建立健全，农村逐渐形成以党组织为核心的一元化社会治理模式。由此，党组织在农村树立起绝对权威、其影响力达到巅峰，全面介入与掌控整个农村社会的生产、生活活动。

第二阶段：基层党组织的领导功能弱化、媒介功能加强，并逐渐形成分布式的多元治理模式。改革开放以来，随着人民公社体制向村民自治体制转变，农村社会治理获得了一个较为宽松的成长空间。治理主体从一元化向多元化转变，即实现了从党的单一主导向多元治理主体相互协作的过渡；治理方式从管治向治理转变，依法治理凸显，柔性治理渐成主流。这种转变使得社会治理中的公共利益最大化成为可能，农村社会治理逐渐走向善治。村民自治组织作为国家控制和影响农村社会治理的新组织形式，将党建引领的原则嵌入到农村社会治理模式之中。这促使农村基层党组织应更加自觉承担起为农村社会与国家政权搭建社会化交流平台的责任，发挥媒介作用，使二者在利益诉求、利益表达和制度需求方面无缝衔接。

第三阶段：在党领导一切的前提下，新时期的基层党组织形成了服务型的社会治理模式。“党建+微治理”模式正是在服务型治理模式中应运而生的，“党建”旨在改变基层党组织领导职能弱化的现状，“微治理”在于应对农村利益构成多元化趋势中的复杂问题。党的十九大提出了乡村振兴战略，其中打造党委领导的共建、共治、共享的乡村治理格局，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是重中之重。这不仅突出了党组织在农村治理中的领导地位，而且明确了农村治理的方式方法，指明了农村治理的未来图景。近些年来，农村社会治理的诸多“制度创新”打破了改革开放40多年来约定俗成的“党政分开”思维，通过对基层党政权力系统的重新组合，强化了基层党组织的政治功能，逐渐形成以基层党组织权力为核心的社区党群治理结构体系，及其外围社群组织的制度化和结构化。[2]此外，农村社会治理面对的是价值多元、利益多元和结构多元的公共性社会关系，尽管已经形成了以农村党组织权力为核心的治理模式，但精细化、集约化、差异化的治理结果还远未实现，这样的治理缺陷倒逼“党建+微治理”成为一种更有回应村民需求能力的社会治理模式。

二、云南省“党建+微治理”模式的实践分析

2020年的《中央一号文件》指出要坚持县乡村联动，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。云南省L村和Y县的“党建+微治理”模式是农村社会治理现实状况倒逼的结果，云南省集老、少、边、穷为一体，面临着农村公共事务无人办理、邻里矛盾无人协调等以“细微”“小事”为特征的农村社会治理困境。基于此，云南省根据一切从实际出发的基本原理，以“党建+微治理”作为应对当下困境的创新实践模式，将更多资源下沉到农村的同时，精准对接村民需求和农村资源，提高农村社会治理的回应能力。

1.“党建+微治理”在L村的实践运用

农村公共服务作为农村社会治理的重要组成部分，其供给的有效性越高，农村社会治理机制越完善，“在农民生产、生活和娱乐的三位一体模式下，治理难题的解决依赖于有效的公共产品和公共服务供给机制”。[6]面对复杂多样的农村公共服务需求，云南省L村通过建设服务型基层党组织、重塑农村党员的集体主义价值观、提高当地党员的服务意识和服务能力来增强农村公共服务供给有效性。以养老服务为例，针对村内老年人的迫切需求，L村于2014年11月建起居家养老服务中心，搭建养老服务平台，为老年人就餐、娱乐、休闲提供房屋和场所。同时，L村下辖的3个村民小组分别开办“幸福餐桌”，成立居家养老专业服务队，并精心挑选有爱心、耐心和热爱老龄工作的党员、村组干部、农户代表、志愿者分别担任厨师、保管员、采购员，确保“幸福餐桌”的服务质量。[7]通过农民治理主体的服务认知和行动逻辑，人民群众对村内治理事项有了进一步的认识，也提高了群众的参与性和积极性。在村支部的领导下，L村的公共服务形成了党员、村组干部、农民共同参与的“农民自治”模式，达到善治的治理效果具有可期性。实践证明，L村的治理模式既充分发挥了农村党组织的组织动员能力，又锻炼了农村社会力量参与社会治理的能力和村民的自我服务能力。

在农村社会治理的发展进程中，社会现代化进程的加速促使村民对农村公共服务供给表现出明显的差异性和特殊性。传统的公共服务供给方式通常是大水漫灌式的统一供给，这造成公共服务供给的真空地带，加剧了公共服务供给的统一性与村民需求多样性之间的矛盾。基于这样的现实考量，以“微治理”作为农村公共服务供给的创新模式是避免公共服务“公共性”流失、规避政府在农村公共服务体系领域中“一家之言”现象的有效路径。在地方政策的助力下，L村对老年人的养老服务需求采取了“微治理”模式：针对老年人高龄、独居、空巢、病残、失能等特点，制定了独具特色而又充满人情味的服务模式以满足老年人的养老服务需求。在用餐服务上，该村从年龄、经济状况等方面对老年人采取了量身定做的“微供给”服务模式：为全村80周岁以上及特殊困难老年人提供一日两餐、四菜一汤的集中用餐服务；年满80岁以上的老人全免费就餐、70岁至79周岁的每餐4元、60岁至69周岁的每餐5元，用餐服务兼顾有需求的留守儿童，对行动不便的老年人免费提供上门送餐服务；开展生日祝寿、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐、法律维权等各种服务，满足居家老年人多层次的服务要求。[8]L村的“微治理”为外出务工村民解决了后顾之忧，不仅体现了一切从实际出发、尊重客观事实的理念，而且提高了村内养老公共服务供给的有效性和针对性。“党建+微治理”模式为L村更高层次的社会治理发展和创新提供了思路和动力，也为村民这一治理主体的自我管理、自我教育、自我服务提供了可行性路径。

2.“党建+微治理”在Y县的实践运用

在社会治理实践过程中，诸多治理模式虽然不一定以“微治理”冠名，但其治理逻辑与“微治理”具有内在一致性。它们皆以因地制宜的特点和优势嵌入基层社会治理中，都是为解决邻里矛盾以及一些其他的实际问题而生发的治理机制。云南省Y县在基层社会治理中进行了独具特色的实践探索，将基层社会治理与基层党组织建设紧密结合，有效遏制了基层社会中矛盾纠纷的产生和扩大。为最大限度增加社会和谐因素，Y县以服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员为基层社会治理目标，探索了基层政府权力机构与农村自治组织之间良性互动和共管共治的实现方式。即“内外调解+党员陪调、基地培训+党员帮扶、专职矫正+党员连心、网络覆盖+党员援助、民选治村+党员协管、软硬齐抓+党员示范”的创新治理模式，简称为“六加模式”。通过“六加模式”图可以直观的看到Y县在基层社会理中如何实现基层党组织对基层社会治理的引领方式：

“六加模式”图

Y县遵循“党建+微治理”的治理逻辑，发展创新出“六加模式”：第一，“内外调解+党员陪调”——由县、乡、村、组四级调解组织在所属辖区内接待上门反映问题和寻求帮助的群众，同时在“内调”的基础上由县乡两级人民调解组织将调解关口移至一线进行现场“外调”。人民调解组织是由“公推”的1至2名德高望重、公正负责的党员组成，他们要全程陪同参加内外纠纷的协调处理。这提高了人民调解工作的公信力，有效地把各类矛盾纠纷化解在基层，化解在现场，化解在萌芽。第二，“基地培训+党员帮扶”——在乡镇以及部分条件适合的企业、社区中建立集管理、安置、帮扶、劳动技能培训为一体的基地，由1名具有党员身份的致富能手与帮教对象进行“一对一”的常规帮教扶持。第三，“专职矫正+党员连心”——由行政专职矫正人员和乡镇（社区）推选出的党员一起与辖区内的矫正对象签订矫正协议，进行“一对一”专门结对挂钩连心。第四，“网络覆盖+党员援助”——建立“一乡一站，一村一员，一组一牌，一户一卡”的法律援助工作网络体系。第五，“民选治村+党员协管”——每个行政村选举出一名民选综治员和协管党员以直接接受辖区党组织和司法所、派出所的领导，实行“半脱岗”形式，负责排查调处村内矛盾纠纷、掌握上报社情舆论、组织护村队（护寨队）开展巡逻防范、组织产业发展护林护果队保障产业安全。第六，“软硬齐抓+党员示范”——就是实行基层基础设施、业务规范、干部队伍建设齐抓，在其中充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

在“六加模式”中，“内外调解”是解决基层农村矛盾纠纷的第一选择，给所有有诉求的村民提供了便捷的表达机会和通畅的表达渠道，是基层社会“微治理”中信息收集、解决矛盾在基层的保障。“基地培训”可以减少基层矛盾纠纷的发生，同时吸纳村寨内部的“草根精英”，实现“事事有人管，人人有事做”的责任网。“专职矫正”是“微治理”的具体实行，它通过“一对一”的精准化、精细化、专业化的结对矫正帮扶，为农村的稳定秩序助力。“网络覆盖”是建立一个辐射全域的网络工作体系，以网格化的方式管理、控制基层社会的矛盾纠纷，将矛盾扼杀在萌芽状态，预防事态的演化升级，是达到“小事不出村，大事不出镇”治理效果的重要举措。“民选治村”由民选综治员和党员协管员一起开展工作，它一方面为村寨的集体经济等提供一层安全保障，另一方面可以激发群众参与基层治理的积极性，尤其是通过公推和民选的方式充分挖掘和利用村寨内部的“积极分子”力量，以群众的力量和群众的智慧解决群众的问题。“软硬齐抓”通过全过程、多方位、多主体的方法来控制基层矛盾，保证了基层社会治理决策方案的执行效果。通过发挥党员先锋模范作用、凝聚广大人民群众的力量、发展志愿服务是把党组织建设嵌入社会治理的一种方式，这既是党组织在解决社会治理问题时采取“行政吸纳服务”[8][10]策略的重要体现，又是彰显道德理想的引领力在新时期维护和体现党的执政地位的有效途径[11]。在基层社会治理中，党的领导是前提保障，党员的先锋模范作用是核心和重点，如果没有党坚强和权威的领导力，“内外调解”“基地培训”“专职矫正”“网络覆盖”“民选治村”“软硬齐抓”就不可能有效地完成。Y县的社会治理激活了基层微治理，建构了相对完善的微治理机制，它的治理逻辑和治理形式并没有局限于各个封闭的村寨内部，而是嵌入基层政府治理的整体架构中，形成了一种可持续、可转化的良性治理效应。

三、结论

微治理解决了基层社会中细微琐碎的“小问题”，如果这些“小问题”解决不好就会演变为社会治理中难以解决的“大问题”。微治理采用非常规的治理手段，将涉及群众利益的“小事”以一种“接地气”的方式作了群众化处理。在目标上，以党建引领社会治理构建的“党建+微治理”模式与党的群众路线是不谋而合的，它们本质上都是一种关心群众“小事”的工作方法和工作机制，治理对象都是人民群众细如牛毛的“小事”。目前，我国正处于社会转型期，以传统科层制下的管理方式进行社会治理已显得力不从心，依靠单一的政府力量再难以有效解决基层社会的矛盾纠纷。基于此，创新社会治理模式是解决这一现实问题的必然出路，“党建+微治理”紧跟时代潮流，本着“以人民为中心”的理念，充分发挥社会组织的力量有效化解和解决了基层社会矛盾。

L村和Y县的“党建+微治理”模式以一种低成本的群众动员机制充分调动和发挥了农村社会治理主体的力量，增强了农村群众参与社会治理的意识，避免了农村社会治理水平的内卷化。L村的养老服务团队建设，将治理单元下沉到自然村和农民家庭，对农村社会多元化的需求作出了具体化、精细化的回应，为社会需求量最大的养老服务提供了应对之策，解决了基层群众最关心的“小问题”“小事情”。通过L村的治理实践可知，类似于农村养老公共服务这样的社会问题，并非要完全依照行政村辖区进行“自上而下”的统一供给，更应结合社会具体状况和群众实际需求以一种灵活的、日常化的、群众化的方式来解决。微治理的内在机理就是要求各方治理主体要随机应变、因地制宜，及时调整基层社会差异化需求的治理体系，最终有效解决基层社会治理中的“唯上主义”与“一言堂”困境。Y县的“六加模式”则可谓之为云南省的“枫桥经验”，形成了具有时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的治理模式。从这一层面出发，“党建+微治理”不仅是农村社会基于公共服务的差异化需求而形成的自我供给机制，而且是对中央农村工作领导小组办公室联合多部门发布的《关于开展乡村治理示范村镇创建工作的通知》的具体实践，为选树全国乡村治理示范村镇，促进建设充满活力、和谐有序的乡村社会进行了符合实情的探索和创新。

总之，“党建+微治理”模式作为推进农村社会治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，不仅为地方农村社会治理提供了巨大的社会动员能力，而且锻炼了农村党组织的组织、协调能力，打通了党组织联系服务群众的“最后一公里”。这种模式给村民在应对社会治理问题时有了更大的发言权和更高的参与度，让社会主体间的矛盾冲突基本能在可控范围内以最低成本加以解决，防止了大范围社会失序、失控局面的出现，为政府寻找新的社会治理方向和治理逻辑提供了更新的想象空间。