国外公共卫生突发事件 应急及保障体系

公共卫生突发事件具有突然性、复杂性、破坏性和不可预测性的特点，及时甄别、有效管控、科学处理，关系到人民的生命安全与社会稳定。本文介绍国外有关国家公共卫生突发事件的应急处理及保障体系，以资借鉴。

美国三级管理体系分为

纵向主系统和横向子系统

美国应急处置相关立法较早，形成了以联邦法律、总统命令以及政策指南为主体的应急处置制度体系，各州也有相应的制度规定。1803年《国会法》是美国涉及应急管理最早的一部法律;1950年《联邦民防法》为后来联邦政府对州政府应急管理的制约奠定了基础;1974年《灾害救济法》正式将松散的应急管理权集中到总统手中;1976年《全国紧急状态法》详细规定了在紧急情况下总统拥有的紧急法定权力;1988年出台的《罗伯特·斯坦福灾难救济与紧急救助法》（以下简称《斯坦福法》），对灾难的预防、预警、救援、支持等方面都有详细的要求，整合性和操作性极强;2002年《国土安全法》颁布后，成立了国土安全部，明确规定了上级机构在下级机构无法完成应急任务时的法定职责;2006年联邦政府以《斯坦福法》和《国土安全法》为依据，修改制定了《“卡特琳娜”飓风应急管理改革法》，明确指出在联邦法律与地方法律存在冲突时，联邦政府拥有绝对领导权，进一步巩固了联邦政府对应急处置的集中管理权。2003年总统指令第5号文件《国内突发事件管理》、2011年总统指令第8号文件《国家准备》、2013年总统指令第21号文件《关键基础设施安全与恢复能力》，进一步完善了美国应急处置的法律制度体系。

1979年以前，美国采用“分灾害、分部门”的应急管理模式;但1979年之后，美国摒弃了单一灾害管理模式，开始试行以联邦应急管理局为核心的综合性突发事件管理模式，即无论发生何种突发事件，均采取“联邦—州—地方”三级管理体系，具体分为纵向主系统和横向子系统。

纵向主系统。美国传统的纵向主系统部门设置分为三级。一是美国健康与人类服务部，成立于1979年，隶属联邦政府，使命是为美国公民的健康服务，使美国公民不因缺乏金钱而无法获得最基本的公共醫疗服务。其下包含13个行政部门，即局长办公室、疾病预防与控制中心、食品药品监督管理局、卫生资源与服务管理部、国家卫生研究院等，其中疾病预防与控制中心作为疾病预防控制的主管部门，在美国突发公共卫生事件的应急处置中起主导作用，主要职能包括制定疾病监测与防控的总体战略、大规模的人群防疫、流行病学调查与实验研究等。二是美国州政府卫生局、公共卫生部以及卫生管理委员会，代表州政府管理卫生事务，具有较大的管理自主性，拥有向联邦政府寻求帮助的权力，但不受联邦政府的直接管理。三是美国地方性公共卫生机构、委员会及部门，主要职能是负责地方疾病的监控、预防及治疗，工作范围涵盖疾病的防治、食品与饮水安全、妇幼保健、医疗服务等方面，是整个体系的主要执行官，同州政府一样具有较大的自主性，一般的突发事件的指挥权通常属于当地政府，联邦或州仅在其无法处理时才介入，即所谓的“属地管理”。

不过，由于美国联邦体制的限制，传统的三级管理模式在各级机构之间的协调合作方面存有明显缺陷，“9·11”和“卡特里娜”飓风事件后，美国传统应急体系受到了强烈冲击，在经历两次巨大的变革后，形成了新的三级管理体系，包括：疾病预防与控制中心，隶属联邦，事件发生后启动“联邦快速反应计划”;医院应急准备系统，隶属州，通过药物供给、急救救援、信息沟通、检疫隔离、院内协调等，迅速整合应对突发公共卫生事件的可调配力量;城市医疗应急系统，隶属地方，通过沟通各地消防部门、医院、社区应急救援队等，加速区域资源的调配进程。

横向子系统。在美国应急管理体系中，州和地方作为第一反应者，建设方向可分为四个横向子系统。一是全国公共卫生信息联络系统，主要负责疾病的监测，监测内容包括住院病人的相关症状、药店药品销售情况、动物死亡情况等，其中电子网络疾病监测系统的实效性和反应的快捷性有着难以媲美的优势。二是全国公共卫生实验室诊断系统，主要负责疾病的病因诊断，疾病预防与控制中心拥有2000多个公共卫生实验室和1.7万多个医院实验室，具有极强的科研性、学术性，诊断正确率很高。三是现场流行病学调查系统，主要负责收集特定人群流行病学资料，用于研究疾病流行的规律特点及其影响因素，为分析病因提供依据，进而制定预防和控制疾病的有效措施。四是全国应急物品救援反应系统，主要负责保障突发事件后医疗器械、药品等救援物资的储备与迅速到位，可在12小时内为任何灾区提供至少50吨的救援物资，其庞大的储备量与惊人的转运速度确保了应急工作的顺利开展。

日本 “都道府县”和“市町村”

均签订互援协议

在经历了1923年关东地区7.9级大地震、1995年7.3级阪神大地震、2011年9.0级东日本大地震导致严重的福岛核泄漏等自然灾害后，日本形成了系统化、立体化的应急管理法律体系。1961年《灾害对策基本法》颁布至今，明确了中央政府、都道府县、市町村、社会团体、全体公民等不同群体在抗灾救灾中的责任，涵盖防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后重建、财政措施、灾害紧急事态等方面内容，2006年将与防灾有关的煤气、媒体、电力、银行、运输等61个机构纳为全国性公共抗灾机构，同时选出了地方性公共抗灾机构。1998年前后，日本先后修订了《传染病预防与传染病患者的医疗法》《关于传染病的健康事件实施要领》等系列法律法规，加强对突发公共卫生事件的处置，并在实施过程中不断调整修缮。

日本突发公共卫生事件应急处置体系为典型的“国家—都道府县—市町村”三级模式。国家首相作为体系的最高长官，分管中央防灾委员会、安全保障委员会和内阁官房。其中，中央防灾委员会处于核心地位，灾害发生后，主要负责防灾计划的实施、防灾事项的相关咨询、防灾专项调查、为地方防灾会议和综合防灾部提供指导等。国家作为突发公共卫生事件的顶层设计者，在疾病预防、应急处置、灾后重建等方面发挥着引领作用。

“都道府县”负责本地区居民的生命、财产安全，有权制定本地区具体的防灾计划，并且有义务协助其下辖的市町村开展防灾计划。日本47个都道府县和2000 余个市町村均签订了互援协议。

“市町村”作为三级应急组织结构中的地方基层机构，主要负责本市町村居民的生命、财产安全，同时在不违背上级意见的总体原则下，享有制定本市町村防灾计划的权力，也有帮助其他市町村及都道府县的义务。

此外，除了国家和地方的三级应急机构外，日本政府还要求全体居民和相关社会团体严格履行国家法律以及各地防灾计划，鼓励广大居民参与到防灾救灾过程中，将“自救、互救、公救”的理念贯穿始终。

法国建立两个强制性法律措施

政府可依宪法宣布紧急状态

一两百年前，黑死病、天花等肆虐欧洲人口稠密的城市，甚至蔓延到乡村，让欧洲人吃尽了苦头。接连的瘟疫等大规模灾难性卫生事件，迫使欧洲國家不断总结教训，发展出一套行之有效的应急体系。法国的紧急卫生事件应急体系在不断摸索中建立和发展，其中有不少值得借鉴的经验和教训。

法国的国家传染病防治体系是建立在“强制申报”“死亡统计”“国家传染病防治中心”和“监测网络”基础之上的。其措施以预防为主，因而近百年来该国一直未出现传染病大规模流行。

法国有两个强制性法律措施，即“强制申报”和“死亡统计”。为预防传染病流行、随时分析疾病的变化并及时采取相应对策，法国的法律规定，世界上100多种传染病中，有26种是必须在法国申报的，且该数字随着情况变化而改变。负责申报的人员是：医院的医生和医学生物分析实验室的分析师、各省卫生机构的公共卫生监察医生和卫生部法国卫生警戒所的流行病专家等。最终，法国卫生警戒所专家负责对高发性、有潜在流行可能的疾病定期进行分析、总结，以通报全国。

法国目前已经建立了37个国家传染病防治中心，负责监测和申报传染病相关情况。其职能是：鉴定传染病源、寻找治疗方法、观察疫情变化、及时向卫生部通报对公共健康有影响的所有情况及提出预防疾病传染的措施。对那些不属于必须申报疾病系列的传染病，法国建立了以实验室和医院为基础的监测体系，目的是了解这些疾病的变化趋势，掌握其流行特征。此外，为加强医院的消毒工作、避免病人在医院染病，还专门成立了医院交叉感染调查和监测网络。

法国在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限，详细规范在紧急状态时政府与公民间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又对这一权力加以限制，以保障公民不因紧急事件的发生而使一些基本宪法权利遭到侵害。

法国紧急状态法规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或轻罪案件。

在应对突发卫生事件时，法国政府主要采取下列措施：首先，公布相关信息。一旦有公共卫生突发事件发生，法卫生部和卫生监测研究所每天必须通过新闻公告、新闻发布会和政府网站公布发病情况、控制手段、科学研究进展等所有情况。对那些曾与发病区或病人接触的人员，政府还专门为他们开设24小时值班热线，答疑并接受报警。

其次，向旅行者提供预防信息。包括向旅行者提出推迟到发病地区旅行的建议;在机场采取跟踪调查措施;加强对国内相关地区火车、汽车等大型公共交通运输工具的消毒工作。

与此同时，将与传染源有过接触或有问题人员，统一送到由卫生部指定的专门医院进行观察、检测和治疗。卫生部及时将有关情况通报医院和急救中心，使医务人员做到心中有数，在医疗、急救过程中保证自身健康和安全。

英国构建国民健康服务系统

成立专门的健康保护机构

在全球公共卫生突发事件应急管理中，英国的应对系统具有一定优势。英国卫生部“突发事件计划协作机构”（EPCU）颁布的“国民健康服务系统突发事件应对计划”构建了英国突发公共卫生事件应对体系的综合框架和公共卫生资源网络。1990年英国卫生部突发事件计划协作机构（EPCU）颁布了“国民健康服务系统”（NHS）的第一套全国应对指导计划，这套计划分别在1996年、1998年被修改更新，2002年4月再次修改了突发事件应对计划。

英国突发公共卫生事件应对系统是一个综合体系，包括战略层面和执行层面两个主要部分，其中战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构（主要是EPCU）负责，而执行层面的突发事件应对则由国民健康服务系统（NHS）及其委托机构开展。

根据2002年4月修改的国民健康服务系统突发事件应对计划，更多的职能从国民健康服务系统（NHS）的卫生局转向基本医疗委托机构（PCTs）。新计划构建了一个更为完善的公共卫生网络，网络中的各机构在突发公共卫生事件应对中各司其职，协调运作，形成了更为综合的突发公共卫生事件应对系统。

2002年1月，英国卫生部一份题为Getting Ahead of the Curve的报告中指出，突发公共卫生事件应对中，将全国专业技术机构整合形成统一的反应体是极为重要的，这有助于减轻公共卫生部门的负担，并提高应对效率。于是，“健康保护机构”（HPA）应运而生，并于2003年4月1日正式成立。其主要职能是，通过提供一个整合的系统，保护国民的健康，减少传染病、化学制剂危害、生物病毒以及放射性威胁等。HPA是由英国公共卫生实验服务机构（包括传染病监测中心、国家公共卫生中心实验室等）、微生物应用与研究中心、化学突发事件管理署、化学突发事件地区管理机构、国家有毒物品信息服务机构等机构整合而成，同时与公共卫生突发事件应对系统中的其它机构及国际组织建立广泛的合作关系。

“健康保护机构”（HPA）旨在向公众和专家提供公正、权威的信息和专业的建议，并在公共卫生保护政策和计划等领域向政府提供独立的建议;在传染病、化学制剂灾害和放射性威胁等领域支持国民健康服务系统（NHS）的运作，监测公共卫生领域的威胁，提供快速应对;同时，开展研发、教育和培训等活动。