省属高校新校区建设工程PPP筹资模式

于 陶

(河南大学财务处 河南 开封 475004)

一、融资模式的选择

高等教育是培养高素质人才的基础，高校是推动社会经济发展的重要组成部分。经费不足已经成为现阶段制约高校发展的普遍问题。校区基础设施更新改造和新校区建设等大资金需求的项目推进步履艰难。目前学校的资金来源有三部分组成，财政拨款主要用于教职工工资、日常运行经费和专项开支，除专项批准外不能用于基建项目；事业收入计提奖助学金后用于弥补工资配套、运行不足部分和每年的应付贷款利息，剩余部分也难以支付资金需求量大的基建项目；教育基金会和校友捐赠虽然也拓展了资金来源，毕竟力量有限。面对资金紧张与学校发展的矛盾，提高多元化筹资能力，引入社会资金参与是高校亟待突破的问题。社会资本的引入可以有效缓解我校的当期资金压力，平滑支出，改变风险结构，解决我校发展的瓶颈问题。PPP模式被视为解决当前财政资金紧张、化解地方债务风险的重要手段和机遇。通过有效控制建设成本提高建设速度，还能使社会资本得到合理利用，在解决资金问题的同时提高效率。

项目实施流程:

1.准备阶段。PPP项目有最低资本金要求，目前资本金PPP所涉及的基础设施和公共服务领域固定资产投资项目的最低资本金比例以20%为主。且资本金审查坚持“穿透原则”，严令禁止“名股实债”等违规操作。

2.发起阶段。目前PPP项目除受各行业主管部门的监管以外，牵头部门主要是发改委和财政部。但两者对PPP项目监管引导的重点不同，发改委主要关注行业统筹、社会发展等社会影响，财政部主要侧重规划、预算等经济影响。省属高校由省政府牵头，委托主管部门即省教育厅发起，高校具体推动项目实施。财政部门会同行业主管部门对潜在PPP项目进行筛选，确定PPP备选项目，并制定年度和中期开发计划。

3.入库阶段。学校选择有专业资质和运作能力的咨询公司或律师事务所，协调上级部门，受学校委托和社会资本方谈判拟订合同体系，校内相关部门提供基础项目信息，制定初步实施方案，通过物有所值评价和财政承受能力论证后进入实施准备阶段入库，编制项目实施方案并报政府审批。

4.落地阶段。发布招标公告后，通过两阶段竞争性磋商票选3家以上供应商设计方案，形成竞争态势，采用综合评分法，更加完整的考察投标人的综合实力，最终确定方案后，与学校进行项目对接，签订正式合同。

5.执行阶段。设立项目公司，以项目公司为主体承担后续融资和运营。通过绩效评价监测支付相应费用。

6.移交阶段。项目合作期满或特许经营期满后，进行项目资产评估和项目性能测试，项目公司配合做好项目运营平稳过渡等相关工作。

项目筹备流程图：

二、实施方案要点

(一)项目公司组成

项目公司是有限责任公司，以股东所认缴的出资额为限对公司承担有限责任，公司以其全部资产对其债务承担有限责任。社会资本方必须是项目公司大股东，学校在项目公司的持股比例应当低于50%。基于风险隔离和资产移交等考虑，可以设立多层级的投资结构，学校委托有独立企业法人的下属公司代表学校参股项目公司。社会资本方是建设运营商和资金提供商，招标过程中，若联合体中标入股项目公司将大大提升融资成本，若采用EPC模式，倾向于选择有充足资本金的国有大型建设公司，建筑公司可在大约15%的建设利润内进行让利，使学校实际融资成本下降至接近贷款同期基准利率。同时，争取上级政策支持，认定项目公司为非营利性组织，可减免6%的非经营性服务业增值税，最大限度节约成本。

(二)投融资结构

学校可以以自有资金、在建工程和商誉等无形资产作价入股等方式，与社会资本方合资成立项目公司。土地部分因涉及国有资产转移，手续繁杂，不再作价转移，仅以租赁形式提供给项目公司使用，待期满后联同地上建筑物一同无偿移交给学校。对于已中标的在建工程遗留问题，在前期充分沟通的情况下，项目公司可以与中标方签订协议，由社会资本方代付。除项目资本金外剩余部分由项目公司融资解决，可以选择债券融资结构和股权融资结构。

1.债权融资结构

项目公司的资金来源包括项目公司的自有资金、项目公司的外部融资资金和财政拨款补助资金(若有)。社会资本方可以以自身名义向金融机构融资也可以通过为项目公司提供担保的方式，以项目公司名义向金融机构融资，获得债务资金投入。

2.股权融资结构

项目公司的资金来源主要包括学校的前期资产作价入股和私人部门的股权投资。私人部门通过信托、产业投资基金等资金来源渠道将社会资金注入项目公司。

(三)运营模式

项目采用经营性资产管理由社会资本方负责，其余教学等核心业务由学校承担，且经营性收入可冲抵投资回报。

(四)项目运作方式

1.DBFO(设计-建造-融资-运营)

DBFO模式下私人部门承担项目的设计、建设，学校基础设施建成后由私人部门提供学校的辅助性服务以维持项目可正常运转，并向私人部门支付一定费用使用该设施，学校向公众提供项目的核心教学服务。DBFO模式中，项目的整个过程除核心服务以外都由同一私人部门完成，便于学校对项目的监管，同时从项目整体考虑设计建造也有利于节约成本。DBFO模式实施时所有权并不转让给社会资本方，社会资本方也无法获得土地权益和主要用户付费，而是采用可用性付费和绩效指标组合的方式获取投资收益。由于私人部门承担更大的融资风险，在实际操作中，私人部门对出资比例和项目未来的稳定现金流有更高要求。

2.BOOT+EPC(建设-拥有-经营-转让+交钥匙工程)

EPC模式下筛选合格的社会资本方对项目的工程设计、施工、采购等实施总承包。学校基础设施建成后，私人部门获得政府授予的特许经营权，在特许期内项目公司具有项目设施的所有权，特许经营期结束后交还给政府。项目公司掌握项目的所有权以减少项目的融资压力。

(五)项目回报机制

PPP项目的回报机制主要包括使用者付费、政府付费与可行性缺口补贴。使用者付费是最终由消费者直接付费购买公共服务；政府付费是政府直接付费购买服务，可分为可用性付费、使用量付费和绩效付费三种形式。依据项目设施的可用性、公共服务的使用量以及质量向项目公司付费；可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，弥补使用者付费之外的缺口部分。通常包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等形式。

项目的收入来源主要为政府返还的财政事业收入和经营性项目收入。对于项目建设投入在运营期无经营性收入的部分可以采用可用性付费与绩效指标的组合。对于在运营期内有经营性收入或准经营性收入的部分可以采用使用者付费与可行性缺口补贴结合的回报机制。

三、物有所值评估要点

物有所值是一个相对性的概念，其衡量的是PPP模式是否比传统采购模式更能创造价值，更能降低项目的全生命周期成本。物有所值评估分为定量评价与定性评价两部分。定量评价基本指标包括：全生命周期整合程度，风险识别与分配，绩效导向与鼓励创新，潜在竞争程度，可融资性等。定量评价是通过PPP值(项目全生命周期内政府方成本净值)与PSC值(公共部门比较值)进行比较，其中公共部门比较值(PSC值)是参照项目的建设和运营维护净成本，竞争中立调整值、项目全部风险成本之和。

四、财政承受能力论证要点

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。PPP全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套收入等。特许经营权作为公共资源应计入政府投入，每一年度全部PPP项目要从预算安排中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

五、PPP项目实施关键难点

(一)SPV产权归属问题

关于项目的土地使用权和资产的权属问题有两种方案：第一种项目公司拥有项目的资产所有权，政府将土地划拨给项目公司，这样项目公司可以在允许的范围内进行融资。这一种方式可以寻得较低资金成本的融资但必须承担与土地相关的一些税赋。第二种社会资本不需要资产所有权，而是基于对项目付费的收益权融资，同时政府划拨给社会资本该土地的使用权。这种方式对社会资本的资金要求更高，社会资本承担更大的经营风险，因此需要负担更高的融资成本。对于项目收益权质押在2017年10月31号刚刚修订的《应收账款质押登记办法》中进行了政策上的明确。为购买服务承接主体申请融资起到了推进作用。在PPP项目中，政府的股权投入、财政补贴、政府承诺、配套投入等，都必须经过政策承认，纳入财政规划和预算管理，才能保证资金来源。

(二)项目实施主体及社会资本方的选择

PPP项目通过政府授权的实施机构负责，明确实施机构是项目实施必须解决的问题。但财政部与发改委对项目实施机构的要求略有不同，财政部将PPP项目实施机构仅限于政府部门和事业单位。发改委将行业运营公司和其他机构也纳入了PPP项目实施主体。根据财金函(2016)47号文的评审标准，国有企业和融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的，不列为备选项目。对于社会资本方的要求，PPP项目基本长达10-30年的运营期，学校基建项目投资大，运行期长，单体多，设计复杂等特点，要求社会资本方有过硬的专业资质、技术能力、融资能力、项目策划能力、风险管控能力和较强的运营能力。由于学校拟采取EPC设计、施工、采购一篮子建设模式，社会资本方对PPP项目全过程参与，这种模式虽然避免了设计、施工与设备材料采购脱节的矛盾，但对社会资本的融资能力和整个项目建设期内的各项活动运营管理能力都提出了更高的要求。

(三)项目预期盈利和回报机制

PPP项目强调风险的实质性转移，社会资本方关注的是项目本身的可盈利性。入库后的关键就是项目未来的稳定现金流和项目建成后形成的资产价值。学校不同于一般单体建设项目，社会影响范围广，一方面需要提前做好回购预案避免因项目运营不善产生不良的社会影响，另一方面也要设置一定的退出条件，防止因股权变更对项目的运行带来的负面影响。学校的经营性收入部分可以通过特许经营私人部门自负盈亏，但是学校的主营业务部分能否维持可用性付费是项目实施的重点。学费收入来源事业收入和匹配的生均拨款能否用于支付可用性付费，学费定价标准在不能满足可用性付费时是否能有部分提高这些都需要政策上的支持。