成都市蒲江县乡村振兴战略空间规划实践与思考

文｜上海同济城市规划设计研究院有限公司 胡佳瑞

1.研究背景

在乡村振兴战略的背景下，乡村区域面临巨大发展机遇，但在传统的规划体系下，关注建设规模、建设指标、用地布局等范畴的空间供给路径并不能有效的支撑乡村地区的发展。乡村区域是分散的城镇建设用地、村庄建设用地、农业生产空间以及广阔的生态空间的有机整体，强调资源要素的整体管控和“多规合一”，未来将是新的国土空间规划体系中重要的核心议题，亟需通过具体的规划编制进行探索和总结。

城市和乡村要发展必须要有空间来承载。然而乡村区域在空间资源的争夺中一直处于相对的弱势地位。城市扩展不断向周边的生态和乡村区域要地，各类的规划盘整出的建设指标实际上都成为城市发展空间释放的载体。同时，乡村区域人口外流、农业经济逐步衰败、乡村人居环境破败、城乡服务设施差距大等情况也进一步导致乡村自身的收缩。造成了长期以来各类空间资源向城市单向集聚的状况。

在空间资源有限的情况下想要实现乡村振兴的战略目标，乡村地区必须寻求发展模式、空间利用、制度创新等方面的转型，探索一条既符合乡村发展的实际规律，又绿色集约高效的路径。

2.蒲江县乡村发展现状与编制背景

2.1 蒲江乡村发展的主要瓶颈

蒲江县是成都市的西南门户，也是距离成都中心城区最远的郊县，生态环境优越，是四川省唯一的国家生态文明示范县。调查发现，蒲江乡村地区的发展整体上人地业不匹配的情况较为突出，呈现“不平衡，不充分”特征。

从产业发展和人均收入来看，2018年农业总产值34.9亿元，农村居民人均可支配收入21626元，城镇化率达到44.33%，略低于成都市水平，远高于全国平均水平。但是横向比较与东部发达地区的乡村地区尚存在较大差距。

在建设用地方面，各乡镇镇区人口规模普遍较小，能级不足，人口集聚度较低，镇域建设用地零散，部分乡镇人均建设用地指标明显偏高，存在较为严重的土地利用不集约现象。

在设施配套方面，乡村区域空间布局的零碎分散外加山区地形条件，造成部分乡镇基础设施配套不足。农业产业配套体系不完善，仓库、分选、冷链物流、农产品初加工等农业产业配套供给数量不足，资源分布零散、规模较小、组织化程度低，农产品冷链冻库“小、散、弱”现象明显。

2.2 项目编制背景

2017年，为了构建国家中心城市功能性产业支撑系统，推动城市空间布局与经济地理集聚的高度契合，成都市确定了“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市发展十字方针，蒲江县位于西控区域，是成都市最重要的生态功能区和粮食生产功能区。蒲江县在“西控”的导向要求下，需要严格控制发展规模和规划增量，而蒲江的乡村地区背负着生态环境保护以及建设用地减少的双重重任，严格的土地资源约束成为乡村地区发展的掣肘，亟需寻求一条内涵式高效绿色的转型发展之路。

3.蒲江县乡村振兴战略空间规划实践

3.1 因地置业，重塑“经济地理”

规划构建县域-主体功能区-乡村单元-新型社区/林盘的四级规划体系。

基于对全域经济要素和发展特征的评估，划定主体功能区作为空间管理和产业发展的平台，通过分级分类的空间发展引导，明确乡村区域的发展方向。主体功能区内部，以乡村单元（一个或多个行政村）作为引导特色产业集聚和土地整理的主要载体，实现城乡空间发展资源的统筹协调。

3.2 因业立园，构建“产业生态”

3.2.1 划定“一心三区”主体功能区

基于全域空间数据平台，落实生态红线和基本农田保护线的刚性要求，并进一步开展国土空间“双评价”，综合分析后，划定“一心三区”整体空间格局，分别为：一心：综合服务核心，主要包括蒲江县中心城区及周边乡村区域，作为全域综合服务核心；三区：三大主体功能区，其中，北部农田耕地比例高，农业发展基础良好，作物类型丰富，设置“特色水果现代农业主体功能区”，推动特色农业经济发展和环境塑造；西部拥有“三湖一阁”省级风景名胜区和众多旅游资源，生态敏感度高，保护要求突出，划定“三湖一阁风景名胜区主体功能区”，坚持以生态化、景观化、特色化为路径，打造全域旅游示范区核心区；东部地区产业发展集聚，重点依托寿安中德产业园区建设，划定“中德中小企业合作主体功能区”，以集约化、跨界融合、创新创造为策略，打造产城融合、景城一体的风情智谷。

3.2.2 乡村单元划定

在主体功能区内部再进一步以行政村为基本单位，结合各乡镇、中心城区各自特点，按照“区域集中连片、项目集成整合、产村同步推进”的思路，以行政村为基础和基本单元，划分乡村单元，引导产业特色化集中发展，引导项目针对性落地，形成全域“农业+”产业的“控制单元”。

图1 “一心三区“全域空间格局与三大主体功能区 资料来源：笔者绘制

乡村单元内部，依据土地利用规划和镇乡总体规划，确定远期单元总体布局，明确乡村单元近、远期需减量并复垦的乡村建设用地以及新增建设用地在核心区块的选址，通过土地整治、统筹、盘活等措施落实土地要素保障，利用土地级差收益，为城乡融合和经济发展服务。

3.3 因园聚人，改革“城乡体系”

3.3.1 城乡人口流动

促进人口在全域城乡之间的流动，规划以水、地资源承载能力为硬约束，结合综合增长目标，合理确定城乡规划总规模，在此基础上以城乡融合发展需求为准绳，确定人地指标在城区、特色镇、集中建设区、特色林盘/社区之间分配，严控规模总量，引导集聚转移，实现城乡规模结构优化。

3.3.2 公服设施体系创新

避免单纯依靠行政级别的城乡均等化的公服配套体系带来的资源错配和浪费，更加居住人群以及生产生活方式，构建多元生活场景。在城乡融合背景下兼顾满足农民、市民、创业者、旅居者等不同人口自由择居的需求，并围绕休闲旅游、乡村文创、生态康养、现代农业等新型业态，建设特色公服设施供给体系。

3.3.3 乡村文化氛围重塑

围绕蒲江特色的古蜀文化、南丝路文化、书院文化和非遗文化，全域构建多个文化承载点，构建“一带一路”文化主线串联，传承传统的文化内涵。在传统文化的基础上结合现代生活形式，融合现代的文明与技术使乡村的文化氛围具有时代精神。依托传统文化，发展互联网+的运营模式、倡导共享生活方式、创建农业品牌文化、推广文化创意产业、并借助乡村资源条件发展休闲旅游文化，带动良好的城乡互动。

3.4 生态文明，全域“公园城市”

蒲江将乡村振兴为契机，统筹城乡建设，依托已有的全域发展基础，突出“小城大景”的蒲江公园城市特色。守护生态本底，积极落实生态保护的刚性要求，坚持“山水林田湖生命共同体”，塑造以蒲江河、临溪河河谷生态为核心的“一带、四区、多点”多元景观风貌格局，形成“青山、绿水、秀林、沃田、雅院”的整体风貌；依托本底资源，创新经营模式，塑造山水田园大地景观，构建“山地森林公园+滨水湿地公园+大田景观公园+天府林盘公园+微型生活公园”的乡村公园空间格局，打造成都市全域公园体系的西部亮点。全域建设绿道系统，联合蒲江河、临溪河滨河绿道和甘成路绿道共同建构乡村振兴景观环，作为带动全域绿道环线的主线。

4.资源紧约束背景下乡村空间规划的思考总结

4.1 全域统筹的空间供给模式创新

乡村土地的分散性导致土地流转困难，交易成本高，制约着规模化的高效率。围绕一村一镇为核心的分散的空间规划，成为制约城乡发展要素流动，限制资源高效配置的制度瓶颈。应当从整体角度进行统筹，在更大的地域范围内配置生产要素，进行“三生”空间的统筹布局。

乡村空间的统筹供给需要规划引导。基于全域空间要素评估，在明晰全域空间发展资源分布和乡村经济空间发展趋势的基础上，确定空间发展导向，完善农业、生态、城乡建设战略格局。把提高土地集约利用程度、加大符合多元化产业发展需求的有效供给作为乡村土地供给侧改革的重点，促使空间资源向乡村地区有效合理倾斜，并按照适度集中和特色引导的思路，划定乡村单元，引导产业特色化集中发展。

4.2 细化乡村土地功能用途管控

随着城镇化的不断深化以及“互联网+”等新经济的出现，乡村地区承载的功能正在发生重大变化。面对市场行为的未知性，必须采取刚性约束和定向引导相结合的方式，建立乡村发展的黑白名单。在坚持乡村地区以农业产业为主导的前提下，顺应新兴经济的发展趋势，细化土地用途管制规则，鼓励乡村土地的多元化利用，大力实施“农业+”战略，培育壮大新产业新业态，推动一二三产的融合发展。通过乡村单元引导农业融合产业的定向集中，引导“农业+”产业的针对性落地，有力增加农业产业链长度和厚度。

4.3 围绕多元生活场景的设施配套

目前依据户籍人口规模和级配式的设施配套模式，可能造成新一轮财政投入的浪费和错配。通过德国、日本等发达地区乡村地区的实践显示，城乡均等化的公共服务配套，与逐步空心化老弱化的乡村现实以及多元化的兼业人群并不比配，造成巨大的浪费。需要考虑针对特定人群和居住类型的特色化差异化配套。

规划需兼顾公平与效率，在提升基本公共服务配套的同时，结合乡村文化传统和资源特征，营造高品质多元化的生活场景，在城乡融合的背景下兼顾满足农民、市民、创业者、旅居者等不同人群的自由择居需求，针对不同的乡村产业类型，增加诸如旅游休闲、人才服务等的特色化的设施配套。同时，延续乡村文脉和风貌特征，营造具有“乡愁”的独特文化氛围。

5.结语

随着我国城镇化进程的不断深入，乡村地区的发展必将面临越来越严峻的资源紧约束的现实，乡村收缩的客观趋势也将长期存在。在这样的背景下如何落实乡村振兴战略的要求，是未来乡村规划必须回答的问题。我们要跳出传统乡村规划的路径，从更加整体的角度协调好城乡之间产-城-人的关系，处理好保护与发展的关系。本文仅仅是基于蒲江县乡村发展特征编制的规划实践探索，我国幅员辽阔，地域之间差异巨大，各地的实践模式无法直接套用，针对各个地区的相关研究有待后续完善。