推进城乡基本公共服务均等化的财政保障体系研究

摘要：近年来，随着我国城乡统筹力度的加大，城乡基本公共服务水平有了明显提升，绝大多数城乡公共服务差距都有明显缩减，但在社保、生态和市政设施等领域差距依然较大，个别指标甚至差距有所拉大。推进城乡基本公共服务均等化，需要明确民生保障职责，合理划分政府间事权与支出责任;健全转移支付体系，优化一般性财政转移支付;创新财政支持方式，提升公共服务供给能力;完善财政管理机制，提升城乡基本公共服务实际效果。

Abstract： In recent years， the basic public service level in urban and rural areas has been significantly improved. The vast majority of urban-rural public service gap has been significantly reduced， but the gap in social security， ecology， municipal facilities and other fields is still large， and even the gap in some indicators has been widened. In order to promote the equalization of basic public services in urban and rural areas， we need to make clear our responsibilities， improve the transfer payment system， innovate financial support methods， and improve the financial management mechanism.

关键词：城乡基本公共服务;转移支付;绩效评价

Key words： urban and rural basic public services;transfer payment;performance evaluation

中图分类号：F812.0                                    文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）08-0039-02

1  城乡基本公共服务指标体系

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。

2018年，国务院印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，明确公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等九个方面基本公共服务的国家标准。参照此标准，结合城乡差距实际情况，考虑指标代表性、数据可得性等因素，我们将城乡基本公共服务分为义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、文化生态等五方面，每方面包括4项指标，共有20项指标（见表1）。

2  我国城乡基本公共服务发展情况

2012年（党的十八大）以来，我国不断加大统筹城乡发展力度，逐步缩减城乡公共服务差距。在经济上，全面改善农村生产条件，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置;在社会上，推进城乡义务教育一体化发展，建立覆盖城乡居民的养老保险、医疗保险和低保救助体系，构建基层卫生服务运行机制;在政治上，实现城乡按相同人口比例选举人大代表，保障广大农民依法行使选举权、参与权和监督权。但是，我国城乡差距整体上依然显著，城乡基本公共服务不均衡问题仍然突出。

2.1 从年度发展看，城乡各项基本公共服务水平都有所提升，特别是财政投入类指标增长最为明显

2012-2018年，无论是城市，还是乡村，全部5个领域20项指标的基本公共服务水平均有提升。增长最快的为财政投入类指标，如城乡人均养老保险基金、医疗保险基金均增长1倍左右，城乡平均低保标准、人均低保支出水平均增长0.8倍以上，典型反映了近年来我国在基本公共服务投入上的努力程度。此外，乡村基础设施和生态环境也改善较快，生活垃圾处理率、污水处理率均增长了1.2倍以上。

2.2 从年度对比看，城乡在义务教育领域差距较小，在社会保障、生态环境和基础设施领域差距较大

2018年，城市有17项基本公共服务指标水平高于乡村，乡村仅在师生比、生均图书、生均计算机指标略高于城市。城乡差距较大的有三类：一是社会保障领域，城镇职工的人均养老金、医疗保险基金支出分别是城乡居民的20.7、4.9倍;二是生态环境领域，城市人均公园绿地面积、绿化覆盖率分别是乡村的8.5、3.1倍;三是市政设施领域，城市污水处理率、燃气普及率分别是乡村的5.5、3.6倍，还有公共交通及文化设施基本都集中于城市，这方面的城乡差距更显著。

2.3 从发展对比看，城乡绝大多数公共服务差距都呈缩减，但孕产妇死亡率、生均教育经费差距扩大

2012-2018年，若以城乡均衡为目标，有16项基本公共服务的差距呈缩减趋势，如生均计算机指标，已由城市为乡村的1.4倍，转为乡村略高于城市，体现了我国推进城乡义务教育均衡发展的效果。非均衡趋势的指标有两类，一类是孕产妇死亡率、生均义务教育经费，城市高于乡村的差距有所扩大;另一類是生均图书、师生比，乡村高于城市的差距也有所扩大，这看似乡村公共服务水平提升，实际上反映了随着城镇化水平提升、城市学生大幅增加的现实，2012-2018年城市初、小学生分别增长了38%、17%，乡村学生则分别减少了27%、33%。

3  推进城乡基本公共服务均等化的对策建议

作为国家治理的基础和重要支柱，财政是推进城乡基本公共服务均等化的主要手段，新时代、新任务要求财政必须深化改革、完善管理，充分发挥职能作用。

3.1 明确民生保障职责，合理划分各级政府对城乡基本公共服务供给的财政事权与支出责任

合理划分政府间财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。按照国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出責任划分改革的指导意见》要求，在完善中央决策、地方执行的机制基础上，应进一步明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担城乡基本公共服务的职责和能力。近几年，中央已出台关于教育、医疗等基本公共服务领域的财政事权和支出责任划分改革，未来应进一步加快对文化、社会服务等民生领域的事权和支出责任划分改革，如对高中教育、职业教育、医疗保险、失业保险及跨区域的公共安全、环境保护等事务明确为中央与地方共同事权，并实行事权清单管理。

3.2 健全转移支付体系，优化完善以城乡基本公共服务均等化为导向的一般性财政转移支付

在明确各级政府间事权和支出责任的基础上，进一步完善转移支付体系。鉴于我国地域广、人口多、城乡及区域发展不平衡，及中央支出规模较小、大部分支出由地方完成的基本国情，应坚持公平为主、兼顾效率的基本政策取向，以均衡城乡地区间财力差距、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体的转移支付体系，同时注重一般性转移支付和专项转移支付相协调、纵向转移支付和横向转移支付相结合。其中，一般性转移支付必须充分考虑城乡地区间的支出成本差异，不能简单按照东中西部区域划分，需要进一步深入度量不同省份（甚至省内不同地市）城乡间的支出成本，科学设置一般性转移支付的分配因素及权重，在标准财政支出测算中进一步完善人均支出标准及各类支出成本差异系数，真实反映各地的实际支出成本差异，促进地区间财政能力均衡和基本公共服务均等化。

3.3 创新财政支持方式，通过PPP模式、引导基金、购买服务等提升城乡公共服务供给能力

适应各地实际情况，充分发挥财政引导作用，建立多样化的公共服务项目融资渠道。进一步推广PPP模式、政府引导基金作用，支持城乡公共事业和基础设施建设。进一步推广融资租赁、资产证券化等模式，完善政府性存量资金与金融机构信贷定向投入挂钩机制，吸引社会资本支持城乡基础设施和公共服务项目建设。采用公办民助、民办公助、国有民办和转制学校等多元办学形式，动员社会力量参与对农民工子女教育的投入。此外，还应进一步优化行政区划格局，支持有条件的地区推动县改市（区）、镇改街、乡改镇，提升城市发展空间，增强政府对城乡区域基本公共服务的保障能力。

3.4 完善财政管理机制，以动态监控、信息公开和绩效评价提升城乡基本公共服务实际效果

一是完善转移支付监督制度，构建涵盖转移支付资金预算及执行全过程的动态监控系统。充分利用大数据和信息化手段，建设完善专项资金监控平台和网络系统，通过资金使用单位和财政、审计、监察等部门的互联互通，实现对民生资金使用全过程的实时在线监管。二是推进转移支付信息公开，提升社会公众主动参与程度。对关系群众切身利益的专项转移支付，还可以完善利益相关人参与渠道，提升资金使用效果。三是健全转移支付绩效评价。首先确定评价指标，指标体系的设置应注意长期指标和短期指标相结合，既考虑财政资金投入后的长期和整体绩效，也应注重调动地方积极性、加快资金支付进度;其次选择评价方法。既包括使用单位自评和财政重点评价，更应充分发挥第三方组织的独立评价作用。广东省早在2011年就开展了财政专项资金整体委托第三方独立评价的试点改革，极大提升了财政资金绩效评价的科学性、民主性和公信力;最后是应用评价结果。尽快将民生政策及公共服务专项资金评价结果与预算安排、政策调整、政绩考核等相结合，切实提升其应用性。

参考文献：

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