推动我国“警检配合制约”发展的有效对策

胡玉霞 胡晓涛

〔摘要〕 我国刑事诉讼中实施“警检配合制约”模式，对实现惩罚犯罪与保障人权并重的刑事诉讼目的起到了非常重要的作用。目前，警检关系还存在一些不协调之处，如互相配合的实质性效果并不理想、互相制约存在不足、单方制约存在立法疏漏等。为推动我国“警检配合制约”的良性发展，必须建立警检在证据报备、移送与审查、引导上的互动机制，进一步分离警检在侦查行为上的决定权与执行权，不断完善检察院对公安机关立案监督和侦查监督的相关法律规定，以助推我国司法体制的综合配套改革。

〔关键词〕 刑事诉讼;警检关系;配合制约

〔中图分类号〕D925.2  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）02-0093-05

党的十九届四中全会公报提出，要深化司法体制综合配套改革，加强对司法活动、法律实施的监督。基于刑事诉讼的视角，目前，我国“警检关系”体现为公安机关与检察院之间的关系，即公安机关和检察院在履行刑事诉讼职能过程中，因诉讼地位、法定权限与职责范围等因素所形成的配合与制约关系（以下简称“警检配合制约”）。刑事诉讼中警检关系的优化与完善，不仅有利于公安机关与检察院在形成权力制约基础上的侦控合力，实现侦查权与公诉权之间的良性互动，确保国家追诉权的正确行使，有效保障公诉效果与顺利推进诉讼进程，而且有利于强化检察院对公安机关的法律监督，适应以审判为中心的庭审实质化司法改革的要求，提高案件质量与诉讼效率，实现惩罚犯罪与保障人权以及实体公正与程序公正的并重，从而最终使得整个刑事诉讼程序功能得以正常发挥。笔者认为，完善公安机关与检察院在刑事诉讼中的实质性配合、在职权分工基础上的互相制约机制以及强化检察院对公安机关检察监督基础上的单向制约机制，是推动我国“警检配合制约”发展的有效路径。

一、刑事诉讼中警检关系的国内国际模式比较

在我国，其他任何法律不得与《宪法》相抵触，否则无效。《刑事诉讼法》第7条沿用《宪法》第140条的文字表述，把法院、检察院和公安机关在刑事诉讼中的关系界定为“应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。《刑事诉讼法》第8条在《宪法》第134条将检察院定位为“国家的法律监督机关”的基础上，明确规定“人民检察院依法对刑事诉讼进行法律监督”（以下简称“检察监督”）。由于“分工负责”本身就是“互相制约”的一种手段，而“检察监督”实质上是检察院单向制约的一种表现，因而，在我国刑事诉讼中可将警检关系界定为：公安机关和检察院在履行刑事诉讼职能过程中，因诉讼地位、法定权限与职责范围等因素所形成的配合与制约关系（“警检配合制约”）。

刑事诉讼中的警检关系在国际范围内存在两类典型模式：以英、美为代表的英美法系“警检分离”模式和以法、德、日为代表的大陆法系“警检一体化”模式。在英美法系的“警检分离”模式之下，检察系统与警察系统不仅相互分离，而且警察与检察官互相独立，分别行使侦查与起诉的权责，且检察官对警察没有指挥权或监督权，二者之间不存在领导与服从或监督与被监督的关系。值得一提的是，警察采取羁押、搜查与窃听等涉及剥夺公民权利或严重限制公民权利的侦查行为要事先由法官授权签发令状，公民不服的还可向法院提起司法审查，即警察侦查权的行使受到来自法官而非检察官的严格司法审查。在大陆法系“警检一体化”模式之下，检察系统与警察系统虽然在机构组成上独立存在，但是检察官与警察共同行使侦查权;检察官在行使公诉权之外，对警察的侦查活动享有全面的领导权，还享有对警察不接受其领导时的追诉权。

笔者认为，在刑事诉讼中，我国不适宜引入英美法系的“警检分离”模式，原因在于：一是基于我国《宪法》关于检察院作为国家法律监督机关的定位，英美法系的“警检分离”模式在我国缺乏引入的根本基础;二是我国没有英美法系法官对警察侦查行为进行司法审查的立法规定。同时，我国也不适宜引入大陆法系的“警检一体化”模式，原因在于：“警检一体化”的权力配置必然使得检察院有权指挥、参与公安机关的侦查，即主导刑事案件的所有侦查活动，作为法律监督机关的检察院对立案、侦查活动的监督則变成对自身的监督。因此，它带来最严重的问题是异化了我国《宪法》对检察院“国家的法律监督机关”的定性以及扭曲了《刑事诉讼法》所规定的“检察监督”的独立与公正属性。依据我国的制度体制，保留“警检配合制约”模式的总体框架不变，结合具体司法实践，对警检关系进行协调和完善，方是可行且务实的选择。

二、“警检配合制约”模式的内涵分析

公安机关与检察院同为刑事诉讼中的专门机关，既需要协作配合、优势互补，又需要分工负责、相互制约。

（一）互相配合

公安机关与检察院之间互相配合具体表现在两个方面：第一，在追诉犯罪方面，公安机关与检察院之间既不能越权也不能相互推卸责任。依据《刑事诉讼法》，公安机关在对案件侦查终结后，将侦查卷宗及证据材料等移送检察院，检察院审查起诉后，认为需要追究刑事责任的依法提起公诉。其间，公安机关侦查人员所收集与固定的证据材料成为检察院是否提起公诉的决定性依据。公安机关侦查人员应配合检察院公诉人出庭对证据收集的合法性予以证明，切实履行举证、质证以及非法证据排除的配合调查义务。可见，侦查是公诉的基础，实质上也是出庭公诉的前期准备，因此，在整个庭前追诉犯罪活动基础上的警检配合应当以公诉为重心。此外，依据最高人民检察院、公安部联合印发并自2010年10月1日起试行的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《立案规定（试行）》）第3条第二款规定，公安机关与检察院“应当建立刑事案件信息通报制度”以及在有条件的地方“应当建立刑事案件信息共享平台”，从而不仅使公安机关能够及时向检察院通报“刑事发案、报案、立案、破案”情况，而且能够使检察院及时向公安机关通报“刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况”。公安机关与检察院在刑事案件中相互通报信息是互相配合以高效追诉犯罪的重要体现之一，且为后续双方之间的有效制约打下了坚实的基础。第二，在保障人权方面，公安机关与检察院对符合获得法定指定辩护条件的犯罪嫌疑人、被告人共同具有通知法律援助机构指派律师为其提供辩护的保障义务，共同具有非法证据的排除义务，共同具有对在诉讼中面临危险的证人、鉴定人、被害人及其近亲属进行人身安全保护的协助义务等。

（二）两类制约

1.互相制约。首先，双方法定职权不同，应各司其职，不可逾越。公安机关对管辖的普通刑事案件享有立案权以及除逮捕决定权以外的一切侦查权;检察院除了享有对检察院管辖的自侦案件的立案权和侦查权之外，还对所有刑事案件负责批准或决定逮捕以及审查起诉。其次，警检在各自行使职权时，都会受到相应的法定程序规制，彼此相互制约。公安机关在侦查普通刑事案件中，如果需要逮捕犯罪嫌疑人，但又没有决定逮捕权力时，必须报请同级检察院审查批准逮捕，这就明确了检察院对公安机关的制约;检察院在自侦案件中，虽有采取逮捕、拘留、监视居住、取保候审、通缉与技术性侦查手段等的决定权，但却要交由公安机关来执行，体现了公安机关对检察院的制约。此外，检察院虽独立享有批准逮捕、审查起诉以及作出不批准逮捕或不起诉决定等权力，但公安机关也有权对检察院的不批准逮捕、不起诉决定等提请复议、复核，这也是公安机关与检察院之间互相制约的具体体现。可见，警检彼此权力的分离与制衡，既可以预防因权力过分集中而导致的滥用权力，又便于及时发现对方可能存在的问题或错误，从而有效避免冤假错案的发生。

2.单向制约。单向制约主要表现在检察院依法对公安机关的立案、侦查活动进行法律监督的诸多规定上。《刑事诉讼法》第113条明确规定了检察院对公安机关立案活动的监督。检察院认为公安机关应当立案却不立案（“应立不立”）时，应当要求公安机关说明不立案的理由，认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案;《立案规定（试行）》第6条至第9条对公安机关“不应立而立”时的立案监督作了补充规定，检察院认为公安机关不应当立案但其立案时，有权要求公安机关说明立案的理由，认为公安机关立案理由不能成立的，有權通知公安机关撤案。

检察院对公安机关侦查活动的监督，不仅体现在当案件处于公安机关侦查阶段，检察院有权对公安机关侦查行为进行监督，而且体现在当案件处于检察院审查起诉阶段，检察院也有权对公安机关侦查结果进行监督。

检察院对公安机关侦查行为的监督主要体现在以下几个方面：一是检察院如果接到报案、控告、举报或者自行发现公安机关在侦查案件中有非法取证或其他违法情况的，在调查核实并确认公安机关存在违法情形的，应当提出纠正意见，并对涉嫌构成犯罪的侦查人员依法追究刑事责任;二是检察院对公安机关的勘验、检查等活动，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加;三是当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人等对于公安机关在执行查封、扣押、冻结等强制措施中的非法行为提出申诉或者控告后，对处理结果不服向检察院申诉的，检察院应当及时进行审查，情况属实的，应当通知公安机关予以纠正;四是检察院在审查公安机关报请批准逮捕的案件材料时，如果认为公安机关侦查活动可能有重大违法行为的，可以讯问犯罪嫌疑人并可以询问证人等诉讼参与人，认真听取辩护律师的意见;五是在犯罪嫌疑人被依法批准逮捕后，检察院仍要审查羁押是否有必要，如果认为没有必要继续羁押的，应当建议公安机关释放犯罪嫌疑人或者变更为取保候审或监视居住;六是公安机关在对犯罪嫌疑人逮捕后的法定侦查羁押期限内不能侦查终结的，需要经检察院批准，方可延长羁押期限。

检察院对公安机关侦查结果的监督主要体现在：检察院如果认为公安机关移送检察院审查起诉的案件存在事实不清或证据不足的情况而需要补充侦查的，有权退回公安机关补充侦查，公安机关补充侦查再次移送检察院之后，检察院仍然认为事实不清或证据不足的，应当作出不起诉决定。此外，《刑事诉讼法》保留检察院对于司法领域内部分职务犯罪的侦查权也是检察院对公安机关进行有效监督的重要后盾 〔1 〕。

三、“警检配合制约”模式存在的不足

我国刑事诉讼中“警检配合制约”模式对实现惩罚犯罪与保障人权并重的刑事诉讼目的起到了重要作用。但不可否认，现行的“警检配合制约”模式也存在一些不足之处，具体表现在以下几个方面。

（一）公安机关与检察院之间的互相配合有时效果不理想

实践中，由于检察院除对逮捕有审批权外，无权直接参与公安机关的其他侦查活动，检察院审查起诉活动依赖于公安机关移送的侦查卷宗和证据材料，检察院提起公诉的结果基本上取决于公安机关侦查案件的质量。一般情况下，公诉人要在侦查活动结束之后才能熟悉案情，如果此时发现案件事实不清、证据不足，只能要求公安机关补充侦查，最后必然影响诉讼进程。

在专业素养方面，公安机关侦查人员的专业多为侦查学方向，而法官和检察官的专业多为法学方向，专业方向的不同也会导致相关人员思维方式的不同。公安机关中的侦查人员更多考虑的是如何破案而不是如何公诉或审判，加上其缺乏与公诉人的沟通，得不到公诉人的及时建议、引导，因而侦查人员收集的证据材料未必符合检察院公诉人对庭审举证、质证以及法官对庭审认证的要求，一定程度上影响了控方证据质量和庭审公诉效果，甚至导致一些已进行的侦查活动失去应有的功效。

此外，少数公安机关可能会站在有罪指控而不是全面审查起诉以及以审判为中心的角度进行案件移送，个别时候更愿意移送有罪、罪重的证据材料，倾向于不移送或不全部移送可能无罪、罪轻的证据材料，因而移送检察院的证据材料未必全面，不利于检察院全面审查起诉，必然影响公诉的效率与质量。

（二）公安机关与检察院之间的互相制约不足

针对公安机关管辖的普通刑事案件，公安机关在侦查中享有除逮捕决定权以外的其他侦查活动的决定权以及所有侦查行为的执行权，对除逮捕之外的其他侦查活动（包括强制性措施）基本上都是自行决定并且自行执行，即公安机关实行的除逮捕之外的其他侦查活动一般情况下都不受检察院的审查而处于权力制约的弱化状态。同时，针对检察院管辖的自侦案件，检察院享有立案权、侦查权和起诉权，尤其是检察院对强制搜查、强制扣押、强制人身检查等涉及严重限制公民权利的侦查行为可以自行决定、自行执行，一般情况下无需交由公安机关执行，可见这些行为均处于约束弱化的状态。

实践中，由于相关法律赋予了公安机关较大的侦查行为决定权，赋予了检察院较大的侦查行为执行权，因而导致公安机关与检察院之间的互相制约不足，一定程度上难以兼顾被告人合法的诉讼权利。

（三）检察院对公安机关的单方制约在立法上存在疏漏

在立法规定上，相对于警检之间互相制约（基于立法的职权分工与程序规制）所呈现出的相对明确与有力的特点，警检之间的单向制约（基于检察监督）则存在疏漏，具体表现在以下几个方面。

一是立法规定不够全面。如针对公安机关的立案活动，《刑事诉讼法》以及《立案规定（试行）》虽然分别规定了检察院对公安机关“应立不立”和“不应立而立”的监督，但是对公安机关立案后可能随意撤案的监督却疏于规定。二是立法规定不够刚性。如立法虽然规定检察院对公安机关“应立不立”“不应立而立”以及违法侦查行为有监督权，同时规定了检察院对公安机关的三种法律监督方式为“建议性监督方式即以检察建议的形式”“纠正性监督方式即以纠违通知书的表现形式”以及“制裁性监督方式即以非法证据排除规则为代表的程序性制裁措施” 〔2 〕，但是却没有规定有效的实体性制裁手段，即立法没有就公安机关或相关侦查人员针对检察院法律监督的意见、建议、要求或通知等，在拒不接受或消极对待时所要承担的强制性不利后果作出具体规定。检察监督的“手段弱化”导致一些被监督的公安机关对检察监督置之不理或当作一般的“提意见”来消极对待 〔3 〕，使检察监督在一定程度上缺乏威慑力，在此基础上的单向制约有可能流于形式。加之检察院对公安机关的立案、侦查活动的制约仍主要以事后方式进行监督，因而在监督效果上难免大打折扣。

四、完善“警检配合制约”模式的有效舉措

为了更好地实现“警检配合制约”对实体公正与程序公正的保障功能，有必要从以下几个方面对我国刑事诉讼中的警检关系予以进一步完善。

（一）建立警检在证据报备、移送与审查、引导上的互动机制

警检配合不能仅仅体现在公安机关将案件移送检察院审查起诉或对案件基本信息互相通报等形式上的配合，而更要体现在实质上的互相配合，即不仅要确保公安机关所移送检察院的案件证据材料是客观全面且合法的，而且要确保检察院在尽早熟悉案情的基础上对公安机关的侦查取证活动能进行有效引导。只有这样，才能使得侦查职能与公诉职能真正实现相互贯通和相辅相成，进而充分发挥侦控追诉犯罪的合力效能。为强化公安机关与检察院之间的实质性配合，笔者建议，我国《刑事诉讼法》应增加规定，即建立公安机关与检察院在证据报备、移送与审查、引导上的互动机制。

一是要建立公安机关向检察院全程报备与全面移送证据机制。公安机关在作出是否立案、立案后是否撤案以及侦查中是否采取强制性措施等决定时，都必须将此决定以及支撑此决定所依据的证据材料报备检察院。公安机关在案件侦查终结作出移送检察院审查起诉决定之后，还必须将全部案件中有罪、无罪、罪轻、罪重的所有证据材料连同侦查卷宗一起移送检察院，以便检察院公诉人尽早全面熟悉案情，如及早发现并予以纠正侦查中可能存在的违法行为，从而实现诉讼效率与权利保障的双赢。

二是要建立检察院对公安机关全程报备中移送证据的审查与引导机制。对于公安机关报备与移送的证据材料，检察院要着重从证据能力与取证程序两方面进行审查，要及时告知公安机关在审查中所发现的证据漏洞或非法证据，并对如何进一步收集与固定证据以及是否需要排除非法证据等提出具体可行的引导建议，使公安机关能够以最快速度补充完善现有证据材料支持公诉。需要强调的是，检察院在对公安机关侦查行为的引导中要特别关注侦查行为是否合法，对于不合法的侦查行为要督促侦查人员予以及时纠正。检察院对公安机关侦查行为的审查与引导不仅可以提高公安机关的办案效率，而且最重要的是能“在源头上确保侦查获取证据符合审判的要求”以及“在打牢证据体系的基础上”提升检察院“指控犯罪的有效性” 〔4 〕。

实践证明，建立公安机关与检察院之间在证据报备、移送与审查、引导上的互动机制，不仅有利于扩大检察院对于案件信息的知情权，使得检察院能更迅速地提出对侦查的引导建议和作出审查起诉决定，更加有力地支持庭审中的公诉，而且有利于公安机关“不断强化以审判为中心的刑事诉讼制度改革理念，摒弃侦查中心主义思维下的侦查特权思想” 〔5 〕，使得侦查活动从一开始就以支持公诉为出发点且支持以审判为中心，从而强化公安机关与检察院在案件追诉犯罪上的合力，进而加速推进诉讼进程，不断提高诉讼效率。

（二）进一步分离警检在侦查行为上的决定权与执行权

为强化立法中关于公安机关与检察院在职权分工基础上的互相制约机制，有效预防侦查权的滥用，享有侦查权的专门机关在采取涉及严重限制公民基本权利的侦查手段时，需将决定权与执行权予以分离。为此笔者建议，我国《刑事诉讼法》要增加检察院对公安机关的制约规定。规定公安机关在侦查普通刑事案件中，非紧急情况之下，采取强制搜查、强制扣押、强制人身检查、技术性侦查、指定居所监视居住、拘留等涉及严重限制公民权利的侦查手段时，应事先获得检察院的审查批准;检察院在审查案件中如发现公安机关存在非法行为的，有权通知公安机关予以纠正或撤销。同时，我国《刑事诉讼法》应增加公安机关对检察院的制约规定。规定检察院在办理自侦案件中，决定采取强制搜查、强制扣押、强制人身检查等涉及严重限制公民权利的侦查手段之后，要交给公安机关具体执行。

（三）完善检察院对公安机关立案监督和侦查监督的相关规定

一是我国《刑事诉讼法》应增加规定，即检察院对公安机关随意撤案享有监督权。检察院认为公安机关在立案后应当继续侦查却随意撤案的，或者被害人认为公安机关不应当撤案而向检察院提出诉求的，检察院应当要求公安机关说明撤案理由;检察院认为公安机关撤案理由不能成立的，应当通知公安机关重新立案，公安机关接到通知后应当重新立案并继续侦查。

二是我国《刑事诉讼法》应增加规定，即检察院对公安机关立案监督和侦查监督的强制性法律后果。检察院要持续关注公安机关对检察监督的接受、采纳及改进情况，并要采取相应措施有效地开展跟踪督促工作 〔6 〕;若发现并查实公安机关拒绝或消极对待检察监督的，公安机关“需向同级人大或上级检察机关申述” 〔7 〕，否则，检察院有权责令相关人员停止公安机关人员的侦查工作，并有权对相关人员滥用职权或渎职行为展开调查，必要时可以行使惩戒权。相关人员如果涉嫌犯罪的，要依法追究其刑事责任。

综上，“警检配合制约”是在《宪法》与《刑事诉讼法》确定的“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督原则”以及“分工负责、互相配合、互相制约原则”的基础上确立的，经受了我国刑事诉讼司法实践的检验，被证明是行之有效且符合我国国情的警检关系模式。完善公安机关与检察院在刑事诉讼中的实质性配合、在职权分工基础上的互相制约以及强化检察院对公安机关检察监督基础上的单向制约是推动我国“警检配合制约”发展的有效路径。实践中，要结合具体刑事案件，依法规范和完善我国“警检配合制约”模式，加強对法律实施、司法活动的监督，真正做到公开、公平、公正，切实维护民众权益，进一步推进司法体制的综合配套改革。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吕晓刚.保留检察机关部分职务犯罪侦查权的实践价值与有效实施〔J〕.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2019（03）：37-44.

〔2〕张福坤.检察机关法律监督运行机制及进阶方向研究〔J〕.中国检察官，2019（02）：38-41.

〔3〕贾 宇.法律监督案件化的路径选择与制度设计〔J〕.人民检察，2019（01）：13-17.

〔4〕陈卫东.论检察机关的犯罪指控体系——以侦查指引制度为视角的分析〔J〕.政治与法律，2020（01）：2-14.

〔5〕王祺国.侦查监督工作创新发展应当遵循的原则〔J〕.人民检察，2018（12）：10-13.

〔6〕李国超，马晶洁.检察机关监督决定后续跟踪督促方法研究〔J〕.中国检察官，2019（02）：42-45.

〔7〕樊华中.法律监督权的刚性提升症结与再行路径——职务犯罪侦查权移转监察委后的监督方略〔J〕.重庆理工大学学报（社会科学版），2019（01）：117-125.

责任编辑 李 雯