关于粮食生产保障立法的若干问题研究

一、粮食生产保障立法面临的形势

当前我国粮食生产保障立法面临的形势主要是：一方面，通过新中国成立初期的土地改革和农业改造、1978 年以来实施的系列强农富农惠农政策，我国实现了温饱型粮食安全。另一方面，粮食生产依旧面临着一系列严峻挑战，需要处理诸多错综复杂的关系，主要包括以下方面：

（一）粮食生产相关主体之间的关系。粮食生产保障立法所涉主体中央政府、地方政府、粮食生产者和粮食消费者对于经济、社会、生态等效益目标均有追求，但又各有侧重。中央政府侧重于社会效益和生态效益；地方各级政府因隶属关系虽重视社会效益但难免更重视经济效益。对于粮食生产者来讲，经济效益无疑是其追求最重要的、甚至是唯一目标，社会效益实现只是一种客观效果；对于粮食消费者来讲，能够买到物美价廉的粮食是其唯一追求，粮食生产所涉的经济、社会、生态效益似乎与他们关系不大。在前述主体之间的关系中，最核心的关系是政府和粮食生产者之间的关系。粮食生产者的经济诉求能否得到满足直接关系到种粮积极性的高低，关系到国家粮食安全保障根基的牢固与否。“谁来种地”成为中央决策层关注的重点问题，充分证明粮食生产者的经济诉求尚没有得到很好的满足。

（二）种粮面积“硬要求”与土地经营自主权之间的关系。

长期以来，党和政府对粮食生产均有稳定粮食播种面积的“硬要求”，但各级文件中的土地播种数字最终要体现在农民的田间地头。近年来这种“硬要求”越来越受到农民土地经营自主权的约束和挑战。比如，农民承包的土地不用来种粮而用来种菜怎么办？谁有权力行使有关强制措施？采取强制措施的法律依据又是什么？

（三）粮食生产高成本与种粮收入低效益之间的关系。以2010-2019 年河南省小麦亩均成本收益为例，在这十年间，年均亩生产成本为547.5 元，年均亩产值为892.8 元，年均亩生产收益为345.3 元；近五年，该三项依次为562.4 元、967.7 元和405.3元。尽管与近十年年均亩产收益和生产成本相比，近五年二者均在增加，但如果按每个农户10 亩地来计算，一年收入也只有4053元。这笔收入大约相当于一名进城务工农民一个月的劳务收入。粮食生产高成本而种粮收入低效益矛盾交织的直接结果当然是没有人愿意从事粮食生产了。要解决“谁来种粮”的问题，必须妥善解决粮食生产高成本和种粮收入低收益这对矛盾。

（四）抢收抢种文化传承与农业机械推广之间的关系。抢收抢种文化在我国源远流长。但是，近年来随着农业机械化推广逐渐异化，其承载主体逐渐由政府和种粮农民的共振演变为政府的独角戏：抢收抢种逐渐停留在政府文件要求层面，而种粮农民这一最终落实主体已经淡化许多了。究其深层次原因，竟然是主观上认为当代中国不可能出现粮食短缺。历史启示我们，这才是粮食安全的最大潜在危机。在实施“藏粮于技”战略情况下，如何传承抢收抢种等农耕文化已经成为迫切的现实问题。

（五）农业走出去与应对措施少之间的关系。迄今为止，农业走出去仍然存在着国内和国外两个方面的困难和挑战。国内因素包括：一方面，“走出去”企业自身存在能力缺失的“短板”；另一方面，政府有关配套完善的支持政策没有跟上，促进农业“走出去”的信用担保制度、保险制度、海外农业直接投资制度等制度有待完善，政府与“走出去”企业缺乏有效的结合机制。国外因素包括：硬件方面，东道国仓储物流等基础设施比较薄弱，致使交通成本昂贵；软件方面是主要制约因素，比如东道国对国外农业投资实行保护性政策，对于购买土地或者并购企业有诸多限制，对于国外农业投资者在本国的用工有诸多限制，甚至有的东道国因政局不稳导致政治风险较大。

二、粮食生产保障立法的有关思考

我国涉及土地、种子、水、农业技术与机械、农药、化肥、防灾减灾、生产环境、质量、农业合作组织等方面的既有粮食生产法律法规共26 部，再加上行政法规和部门规章，组成了庞杂的粮食生产法体系。这些法律法规均是从经济管理角度出台，客观上已难以解决新时代应对国家粮食安全风险的需要，亟需在立法上作较大的调整和转向。

（一）由经济管理立法向防控生产风险立法转变。生产风险不仅来自于粮食育种、耕地、水资源、农业重大害虫、气象灾害等因素，而且与信息预警滞后密切相关。粮食生产保障立法必须由以往以经济管理为目的的立法转变为以防控粮食生产风险为核心任务的立法。

（二）由粮食生产专项立法向粮食生产综合立法转变。现行法律多以耕地、水利、种子、污染防治等方面的专项立法为主，粮食生产保障立法综合性应体现在两点：一是粮食生产保障立法是有关耕地、水利、种子、粮食质量、化肥、农药等粮食生产保障措施以及粮食生产队伍的综合性立法，但不是既有粮食生产法律法规的简单叠加与重复；二是粮食生产保障立法是和粮食产业高质量发展紧密结合的立法，是贯彻落实习近平总书记关于“发挥自身优势，抓住粮食这个核心竞争力，延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，不断提高农业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业相统一”等重要指示精神的立法。

（三）由服务藏粮于仓战略向服务藏粮于地战略转变。长期以来，我国习惯于藏粮于仓，较重视粮食产量的增减变化，关注粮仓储粮数量的变化，而对粮食产能问题重视不够。当前，藏粮于仓对我国不但有库存压力的挑战，而且经过四十年持续开足马力生产，我国粮食生产条件已经不允许再这样循着老路继续下去。如何让粮食生产可以持续循环并保持稳定产能，迫切需要粮食生产保障立法有效应对。

（四）向“高补贴要粮”立法转变。现有粮食生产制度设计主要以廉价从种粮农民手中获取粮食为出发点，“谁来种地”已成为粮食安全保障领域最现实的问题，国家获取粮食的制度设计应向种粮农民实施适当补贴转变。

（五）由保障国内市场立法向保障统筹国际国内两个市场立法转变。我国不仅是产粮大国，而且是粮食进口大国。国家粮食生产保障立法必须适应粮食完全依靠国内生产自给转变为以国内生产为主、同时从国外适度进口的客观现实，为用好两个市场、两种资源提供法制保障。

三、推进粮食生产保障立法的若干建议

完善粮食生产保障立法的基本出发点是，调动国内外一切积极因素，对内增强粮食生产能力，对外支持开展国际合作，为国家粮食安全服务。与之相适应，在明确相关义务时，辅之以“应当”“必须”“禁止”等刚性要求，并在法律制度框架内予以保证。

（一）以“增强应对粮食生产风险能力”为中心专章明确粮食生产保障立法。与经济管理立法任务不同，粮食生产保障立法的核心任务，是以增强应对粮食生产风险能力为中心，为稳定和提高粮食综合生产能力确立有关法律制度。由于资源所限，必须支持粮食“走出去”，鼓励和支持以保障国家粮食安全为宗旨和前提的国际交流与合作，完善粮食安全领域全产业链对外合作支持政策。

（二）以“重点明确粮食生产自然条件和社会条件”来划分与其他涉粮生产法律界限。粮食生产数量需要充分发挥人、物两个方面的积极因素，而粮食生产质量则需要人和物两个方面因素的有机结合才能根本实现。由此形成的基本思路是，粮食生产保障立法不仅要确立种粮所必需的土、水、良种等条件保障制度，还要有生产出来的粮食质量能够保障对人体无害的制度，以及确保种粮队伍能够保持稳定的相关制度。

（三）以“国家粮食安全与种粮农民利益的关系”为主线统领粮食生产保障立法。《粮食安全保障法》的权利义务主线包括：各级人民政府如何履行粮食安全保障义务，辖区内居民的粮食安全保障权利如何实现。政府主要通过政策、行政、法律、金融等多种手段和方法组织、吸引相关主体参与粮食安全保障工作，这些相关主体在享有相关权利的同时还应履行一定的义务。重点在于政府如何通过增加农民收入进一步激发农民种粮卖粮的积极性。正确处理政府“要粮”和农民利益之间的关系成为粮食生产保障立法的主线。

（四）通过设立“口粮生产发展基金”保障粮食生产高质量发展。为确保谷物基本自给、口粮绝对安全，妥善应对我国粮食安全潜在危险，应结合种业发展基金、粮食风险基金等现有基金手段和条件，以及中央一号文件“探索建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金”的要求，逐步探索设立“口粮生产发展基金”或“粮食安全保障基金”。

（五）以职业农民队伍建设和传承农耕文化制度设计来发展壮大粮食生产队伍。一方面，通过扶持农民生产、提高农民收入等途径构建职业农民队伍，可增加“高龄农民参加粮食生产”制度设计，使粮食生产者获得充足的经济回报，不再因种粮收益低而舍弃农业生产；另一方面，通过传承和发展传统农耕文化，以文化的力量来稳定和推动粮食生产建设，使粮食生产者从内心深处感受到被尊重、受认可，从城市到乡村、从大街到小巷，在社会的方方面面都享有职业尊严，进一步增加获得感和幸福感，这是解决“谁来种粮”问题、保障国家粮食安全的根本之策。