提高效率、维护公平：产权四模式对深化我国集体林权改革的启示

谢 晨，王兰会，谢 红

(1. 国家林业和草原局经济发展研究中心；2. 北京林业大学经济管理学院；3. 中国人民银行郑州培训学院)

土地权属改革是发展中国家农村发展的核心问题。“在大多数发展中国家的农村地区，土地不仅是谋生的主要手段，而且是投资、积累财富和代际转移财富的主要工具，因此，对土地使用权进行管制、界定产权和解决所有权冲突的方式，已远远超出农业生产范围，这些条例、权利和程序不仅影响到家庭为生存和市场生产的能力，而且也影响到农户的社会和经济地位（通常是集体身份认同）、工作的积极性、可持续利用土地资源、自我保障以及获得金融支持。”[1]

近年来，林权改革成为国家和国际林业政策的热点问题，改革的目标是将林地林木资源的所有权或部分权利分给社区和地方，从2002年到2013年，发展中国家由集体所有或管理的森林面积从3.83亿hm2增加到5.11亿hm2，增长了33%[2]。荷兰学者Wily对全球100个国家的土地产权制度研究后指出，世界有加强土地集体所有的趋势，并指出中国属于土地集体所有最强的国家之一[3]。

目前，我国的集体林权制度改革（以下简称“集体林改”）已基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，进入促进林业发展的深化改革阶段。改革的主要任务包括：加强林地权益保护，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制；通过科学经营公益林和放活商品林经营，赋予农民更大的生产经营自主权；通过集体林权有序流转、培育规模经营主体等引导集体林适度规模经营（《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，国办发[2016]83号）。然而，从改革实践看，深化集体林权改革过程中存在主体改革确权发证不到位、改革不规范[4]、公益林市场化限制过严[5]、林权纠纷增加[6-8]、“耕者失其林”“林业资本化”和“社会排斥效应”[6,9]等问题，同时，集体林改与少数民族地区的传统山林治理方式之间的矛盾依然没有引起重视，影响了扶贫和森林保护[9]。针对这些问题，许多研究者从集体林权三权分置实施、森林自主经营、林地规模经营、解决林权纠纷等方面提出了政策建议[4-9]。

除了这些实践层面的问题之外，一些影响林改实践的方法论和价值观的问题少有讨论。例如，从决策层面看，发了林权证，改革是否就结束了？林权改革主体任务完成后，工作重点是转向支持林业发展？还是巩固林改成果、维护林农权益？从近年来大力支持发展林下经济、推动林权流转和发展林业金融工具等林改政策看，这些问题还没有明确。从改革目标看，除了森林增长、农民增收、生态安全这些实质目标外，如何看待林改带来的公平、林区和谐以及林改所触及到的传统森林治理等价值属性？这些价值属性对集体林改具有什么政策意义？例如，少数民族地区传统森林治理对森林丰富地区的乡村振兴具有独特的贡献，但林改政策中一直没有相关内容，一定程度上也延缓了这些地区的林改进程。由于坚持“还山于民”，使农民平等享有集体林地承包权的改革原则，林权改革初步实现了效率与公平的双赢。但是，在深化林权改革阶段，尤其是推进集体林地规模化经营过程中，如何平衡效率与公平的关系，是集体林权面临的突出挑战。

2002年，为支持发展中国家的林权改革，国际林业组织“森林趋势”邀请学者Ellsworth做了产权四模式的文献研究，从林权安全的角度分析了产权四模式的观点，从产权改革的公平与效率、政府与市场的作用、产权改革的特点及价值属性等方面进行了深入的阐述，发现了产权改革中一些规律性的内容，一定程度上为发展中国家提供了林权改革价值观和方法论方面的思路，从中也可以看出我国集体林权改革走过的路径、取得成功的方法论原因和深化改革的努力方向。为此，本文通过介绍Ellsworth的产权四模式的观点，结合我国集体林权改革进展，提出相关政策建议。

一、我国集体林权改革进展

自1978年改革开放以来，为解决集体林权主体不落实、经营机制不灵活、林地生产率低下的问题，我国在改革开放初期和2008年先后启动了全国性的集体林权改革，这其中，各地都有一些地方性的改革尝试，我国集体林改主要经历了3个阶段。

（一）林业“三定”家庭承包经营阶段（1981－2002）

1981年，根据《中共中央 国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，全国开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作，将少部分集体林地划给农民作为自留山，实行长期无偿使用政策；将少部分集体林地确定为农民的责任山，实行生产责任制经营方式；对大部分集体林地林木仍归集体管理，实行统一经营。1985年中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济十项政策》，确定“取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”，集体林区木材经营进一步放开。1987年中共中央、国务院发布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”“重点产材县由林业部门统一管理和进山收购”。此次改革的核心是在林地集体所有制不变的前提下,建立以家庭承包为主导的林地产权体系。截至1986年林业“三定”结束时，家庭经营的林地面积己占全国集体林总面积的69%。然而，由于林业“三定”并没有彻底对产权进行明晰，许多农户对政策的稳定性还抱有疑虑，加之当时的配套政策和资源管理体系都不完善,一些地区出现了大规模的森林滥砍滥伐[10]。由于没有充分认识到林权改革的复杂性和长期性，在出现大规模毁林后，分林到户的改革就终止了。“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分”，集体林地产权的模糊问题没有得到彻底解决，出现了大量的干部林，许多村集体在农民不知情的情况下将他们的自留山、责任山转包给外村承包者[10]。

（二）集体林改全面推进并确立集体林权制度阶段（2003－2013）

2003年《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》和《中华人民共和国农村土地承包法》实施后，福建、江西、辽宁等省进行了以“明晰产权、放活经营权，落实处置权，保障收益权”为主要内容的改革前期工作。2008年6月，《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号，以下简称中央10号文件）出台，提出用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。至2013年，历时5年的明晰产权、承包到户改革任务完成，集体林权制度基本确立。在此阶段，集体林权改革的主体任务是明晰产权、放活经营权和落实处置权，同时，制定了完善林木采伐管理、建立支持集体林业发展的公共财政制度等配套改革政策。这次改革在产权安排方面突出的政策进展是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包权，坚持通过家庭承包方式将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济的农户，明确提出林地的承包期为70年，发挥了稳定集体林权、维护农民权益的根本性作用。同时，考虑到集体林的社区公益作用，明确提出了保留一定比例的集体林的要求。但是，在5年主体改革完成后，产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题依然存在。

（三）集体林权改革深化阶段（2013年至今）

2014年，国家林业局在全国设立了30个深化集体林改试验示范区，旨在破解集体林权到户后，林地承包经营中存在的体制、机制性问题。2016年11月，国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》，改革的主体任务是稳定集体林地承包关系、放活生产经营自主权、集体林适度规模经营等。在林权安排上的主要进展是以进一步提高林地经营效率为目标，提出逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权三权分置运行机制，进一步推动林地流转，扩大林地规模经营，鼓励金融支持。同时，强调林权权益保护，但是在林权管理方面只强调了机构能力和技术手段更新，没有提到加强林权权益保护的法律和法规。

总之，通过近40年的改革，我国基本建立了集体所有、承包经营到户的集体林权制度，结束了林权不稳、经营主体不明确的局面，显著提高了集体林区的发展动力，发挥了巨大的林权改革促进增长作用。同时，坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护的改革原则，使得集体林权改革在提高效率的同时，促进了集体林区的公平，在现阶段，实现了林权改革效率与公平的双赢。

二、产权四模式

为了加强发展中国家社区的森林权属安全，21世纪初，国际林业组织森林趋势（Forest Trends）以印度、印度尼西亚、菲律宾、南非和巴西为案例，开展了“增强社区森林权属战略：经验和机遇”研究。由于权属安全在学术界、决策部门以及林业生产实际中存在争议，且这些争议影响了政府的林业决策。因此，“森林趋势”邀请学者Ellsworth，于2002年做了题为《一席之地：权属安全与社区生计》（A Place in the World: Tenure Security and Community Livelihoods, A Literature Review）的文献研究。该文首先对林权安全的西方产权历史和理论进行了研究，重点是分析产权四模式及其与林权和林业生计的联系。这四个模式分别是财产权模式、农业结构模式、共有产权模式、制度模式①产权四模式的提法由 Ellsworth 提出，原文为 four analytical traditions or schools of property rights，从严谨的产权理论看，四模式的提法不是很科学，但是，根据中文的习惯本文将其翻译为产权四模式，便于理解。[11]。将林权与产权四模式联系在一起进行比较分析，并与林权改革相联系，在世界林业界是第一次，因此，其研究结果被用于国际林业研究中心（Center for International Forestry Research, 简称 CIFOR）2012 年的林权改革培训教材中[12]。从产权四模式的理论中可以看到我国集体林权改革的优势、不足和今后发展方向。

（一）财产 权 模式（The School of Property Rights）

根据财产权模式，产权是指个人、私人、可交易的任何资源的所有权。与其他模式相比，该模式的主要观点是相信产权是经济增长和发展不可或缺的前提条件，私有产权能提高生产效率，私人的可交易的产权制度是管理各种财产的最佳选择[12]。

该模式理论渊源是古典经济学和自由主义。其成员多是进化论者，他们认为随着人口增长，资源将变得稀缺，所有人会自然地同意建立私有产权制度，尊重私人可交易产权。财产权模式借用了边沁的功利主义和大卫·李嘉图的比较优势理论。如果任何事物都有个人产权，那么市场和权属安全将激发起企业家的创新活力或贪欲（用边沁的话来讲）。如果人人都能根据其比较优势进行自由交易，他们的状况将比交易前更好，自由交易将使每个人都能在世界上找到属于自己的最佳生产和效率的位置。

与进化论的观点颇有点相左，财产权模式特别强调国家在推动私有产权方面的作用，认为发展中国家政府应当不遗余力地加速、协助和培育可交易的资源私有产权制度，不能私有化的资源，就将其国有化；同时，财产权模式认为如果没有产权，人们将竞相掠夺公共资源直至耗竭，产生公地悲剧，而避免公地悲剧的唯一办法是建立私有产权。

德国学者Deininger通过对多国的研究指出，安全的私有土地产权将提高人们增加投资、提升土地生产力的积极性，这种产权制度将明显地促成帕累托改善。他以中国为例指出，中国将集体林产权分给农户个人使用后，林地生产力大幅度提高。但是，这种林权私有化与经济效益的提高并不是普遍的事[1]。

财产权模式对林权改革的政策意义在于产权改革有利于提高林地配置效率。对森林和土地来讲，该模式认为应把森林和土地用于最有效率的地方，而不是用于生产非市场产品。事实上，土地和森林的非市场价值在该模式下没有立足之地。这些非市场价值是无形的或属于模糊的外部性事物，为了得到更高的生产率，这些非市场价值都可以牺牲掉。因此，在财产权模式看来，只要森林价值可用于交易，森林就是财产，非市场价值不属于财产范畴[11]。

（二）农业结构模式（Agrarian Structure）

农业结构模式是经济理论家、发展政策分析者以及社会公正活动者观点的综合。从学术的角度看，他们同意大部分财产权模式的意见，但是他们不同意私有产权无论是从生产力还是从社会价值方面能够带来普遍或最优的结果的观点。该模式认为中产阶级如小农户、工匠、商人等的存在是一个社会的福祉所在，尤其是对农业人口占多数的社会。农业结构模式提出：我们需要什么样的农业结构？这样的农业结构应该安排什么样的安全的产权制度？这里的农业结构是指农地（包括森林、草原等）在农户之间的分布。

对小农户来讲，私有产权不一定代表着效率。在某些情况下，可交易产权可以保护努力奋斗的农民免受掠夺性政府和企业的侵害。但是，可交易产权不会自动成为小农户的最好朋友：它对产权提供的不安全性与安全性一样大，因为在遇到自然灾害而得不到补助、支援或法律保护的情况下，可交易产权容易使小农户受到市场的胁迫。例如，在农户遭受自然灾害和社会风险的情况下，被迫出卖农田可以将这些本来有效率的农户扫地出门。农业结构模式认为，这样的交易没有任何效率可言。

私有产权有可能导致“代价昂贵的不平等”（costly inequality），失去一国中产阶级-农户所代表的所有效率。该学派的成员指出，在世界的许多地方，可交易产权往往使少数富人-公司、庄园主或房东等异常地积累土地，这就是“代价高昂的不平等”，之所以是代价高昂的不平等，是因为如果接受高度不平等的农业秩序，那么一国就会失去中产阶级农户所代表的所有的效率。他们指出一国的土地权属安全应使积极努力的农户可以获得一定程度的政府保护，免于被自由市场剥夺；他们还用数据表明按人均或单位面积看，小农户的土地效率高于有权有势的地主；同时指出，集体所有土地还具有社会所需要的非经济价值，如风水林等。

在国际层面上，该模式批评世界银行所倡导的“市场导向”的土地改革，指出这些改革步子太慢且没有实现社会公正目标，他们倡导更迅速和更综合的土地改革。鉴于津巴布韦、巴西等国土地改革出现的不平等问题，该模式提出了怎样才是“正确的土地改革”的问题。他们发现在这些国家，土地改革很难获得政治支持，土地改革的结果常常是出人意料的、跟改革初衷相反。因为，土地改革耗费时间，难以公平，容易受到无能、效率低下、腐败、政治保守主义的破坏，更不用说强权者必然采取许多法律手段来阻止对其权力的侵蚀了。

在分析层面上，该模式指出市场机制可能导致产权不安全，因为市场鼓励增加值但对不公平也给予回报，市场不能保证人们可以依靠他们的资产和生计谋生。因此，该模式主张对弱势群体的土地资产，要限制和规范市场的作用，维护土地权属安全。

在政策层面上，该模式继续支持土地改革，但主张限制可交易产权，避免“代价昂贵的不平等”发生。他们建议政府应当建立一种综合补贴和信贷性质的机制，支持“中等”规模资源所有者（“middle”resource owner）的生产和发展[11]。

（三）共有产权模式（Common Property）

共有产权模式认同财产权模式的可交易能激发企业家精神、农业结构模式的过于集中的产权私有化有危险的观点。但是，共有产权模式反对简单粗暴地认为没有分配到个人的公共资源一定会被破坏的观点，认为没有管理的开放资源与有管理的公共资源有本质不同。无主、无管理规则的资源属于“开放资源”，“共有资源”则是有历史渊源的习惯性产权的资源，共有资源有历史、有逻辑，即使在今天仍有存在价值。

共有产权具有私有产权所不具备的优点：①共有产权为加强人们的社会联系提供物质和文化空间支持，这是单一市场机制所不能提供的。②由于完全的可交易的私有产权可能禁止使用一些资源，共有产权管理资源可能更有效率。③共有资源可以为没有产权的人提供生存资源，如蘑菇、枯死木、猎物等，尤其是他们没有其他生存资源的时候。④可以为贫困和弱势群体提供一席之地，使他们在濒临绝境的时候，能够有机会做出自己的选择，改变他们的命运，获得更大的生存空间。⑤共有产权根据当地公平准则和历史、习俗、权力等非市场机制，在许多利益攸关者中配置资源。例如，森林可以被用于生产蘑菇、进行轮耕、获取泉水等这些当地社区需要的产品而不仅仅是木材。这样由地方社区内部权衡价值做出的资源配置决策，明显不同于利润最大化的私有财产权属。

总之，共有产权模式强调共有资源为贫困人群提供最后的生计，确保他们在世界上有一席生存之地。该模式对权属安全的贡献在于权属安全不一定只能从正式产权中获得，也存在于世界上各种以社区为基础的资源利用体系中[11]。

在大多数的非洲国家、中国、拉丁美洲的土著地区以及墨西哥，土地公有制占主导地位。当集体而不是个人拥有土地时，任何市场交换（出售或出租）通常都仅限于社区，即使在离开一段时间后，个人也拥有非常安全的、通常可以继承的土地权。但他们对某一特定地块没有永久产权，这一限制可能会减少投资激励。在过去，土地公有制被认为经济上低效，等同于集体生产，建立自有产权、下分共有土地被认为是避免公有土地效率损失的途径[1]。

（四）制度模式（Institutionalist）

制度模式与其他模式的区别在于它将产权研究的重点放在社会是如何确定各种资源权属-共有、国有、私有以及开放资源的，而不是权属本身。他们认为任何一种财产都不是理想的、不可避免的、最好的、最有效的，也不是与群体、文化或资源的物理性质有内在联系的。他们认为在决定谁获得安全的权属和谁得不到安全的权属的问题上，政治权力和资源禀赋比产权更重要。在资源和环境方面，制度模式强调资源占有的政治因素，认为环境变化的过程也是对自然资源的使用和管理的重点持不同意见的社会群体协商和争议的结果。

制度模式认为，财产制度是不断演变的，反映了社会利益的无止境的谈判和调整过程。社会的价值观随着时间的推移而改变，社会中不同群体的相对权力也随之改变。同时，市场的作用也不容忽视，经济状况的改变影响产权机制。由于技术和市场的变化，一些以前不起眼的资源会突然变得非常有价值，引起各方争相获得其产权。制度模式认为，财产制度终究是反映工具起源的人类产物；凭借对稀缺的东西（因此可能值得用权利保护）和有价值的东西（因此当然值得用权利保护）的集体认知，财产制度因而具有特殊属性；财产是一种社会工具，特定的财产制度是为特定目的而选择的；新的制度安排将不断建立，以界定土地和相关自然资源的产权制度，无论该制度是国家财产、私人财产还是共有财产。

制度模式认为财产制度中“定位”个人对他人的观念尤其重要，事实上，这是一个重要的法律理论链，可以追溯到英国的封建时代。当时人们认为特定种类的财产会给人们（农民、佃农、骑士和领主）在有序社会中一个特定的位置，这也是共有产权模式所关注的核心问题-拥有“一席之地”。

制度模式认为可交易只是权属安全的一个方面，他们更关心的是面对更有权势的人的掠夺，任何一种财产权（交易与否）是如何抵御的？权属安全来自于面临问题时调动强制权力捍卫产权的能力，这种权力比拥有一纸产权证书更重要。

在产权的公平性方面，制度模式认同共有产权模式和农业结构模式，但制度模式认识到产权源于政治经济，会产生特定的赢家和输家。他们更注重分析谁可能会因财产制度的任何特定变化而得失，而不是一味强调公平，他们不喜欢帕累托最优或效率，因为这些往往有价值负担、偏见和过于理想化。在他们看来，良好的政策制定需要根据文化上特定的公平观念来决定我们想要建立什么样的社会。

制度模式支持包容性产权机制，该机制尊重各种产权而不仅仅是私有交易产权。他们认为要保护任何产权都需要3个条件：①有效政府；②没有掠夺无论是政府还是私人；③没有特殊利益群体干涉政府并阻止其在广泛的公共利益中公平决策。如果这3个条件都具备，则我们可以走向广泛共享的繁荣。这3个条件来自曼苏尔·奥尔森，他指出这3个条件并不保障实现最大化资源配置的完美市场，也不能确保收入分配更公平，这3个条件更有可能在尊重权力的民主社会实现，因为民主社会的机制是以将更广大的利益纳入决策来构建的[11]。

总之，制度模式对权属安全的贡献在于，权属安全不在于具体的人们是否获得产权证书或贫困人口是否有权利使用共有资源，而在于制定一系列反映社会价值的法律和治理体系。产权和公共资源使用权只是法律和治理体系的反映和结果。当然，生计取决于财产制度中的许多潜在资源，这一事实增加了对资源的强烈需求，保护资源产权与竞争能力对生计影响很大。因此，制度模式认为，对许多发展中国家来讲，权属问题不仅是产权清晰和划定边界就行了，它是关于如何建立一个政治和法律制度的博弈规则。在所有的索赔和争论中，使政府能够有效地作为最广泛的公共利益的代表者，同时在实践中尊重各种财产[11]。产权四模式的主要观点、所属学术领域及领军人物见表1。

表1 产权四模式的主要观点、学术领域及当前领军人物

总之，产权四模式都对发展中国家的权属政策和土地改革产生影响。在权属安全方面，他们各自的贡献在于：财产权模式把财产所有权的安全性降低为对一宗财产中可交易所有权的合法要求。这种界定土地使用权安全的方式对社会的好处在于，它启动了一个土地市场，奖励市场价值的高效生产者，其政策影响就是在所有领域建立私有产权。农业结构模式认为市场本身会给土地使用权安全带来风险，导致不公平和低效的资产配置，他们敦促对土地和资产市场的监管限制来管理这种风险。他们认为，这样做的好处是，农业中产阶级能够因此得到稳定，这个阶级对维持一种有意义的民主和公民生活至关重要。共有产权模式的贡献在于，他们指出共有产权使贫困人口能够在远离市场竞争和风险的地方有立足之地。共有财产也被认为是管理许多自然资源的一种公平的方式，这些自然资源的物理特性不容易使其成为商品化和个人可交易的所有权。在政策层面上，共有产权模式主张建立更包容的国家法律体系，尊重现存的以社区为基础的产权制度和任何共同资源。这种做法的主要受益人是那些依赖共同资源的贫困人口。制度模式敦促我们审视权属安全的机制和政治因素。在他们看来，权属安全是确保个人财产权受到其他社会成员的认可。权属安全涉及所有权和登记制度，但更重要的是运作透明的法律制度，这些法律制度受到一个能够公平地为广大公众利益作裁决的政府的支持[11]。

三、对我国集体林改的几点思考

回顾我国自改革开放以来的集体林改进展，可以看出，改革的目的和手段主要是围绕提高集体林地生产效率，维护农民林地林木权益，不断增加森林生态供给，最终促进国民经济、生态、社会协调发展而展开。为了实现这些目标，在改革、稳定和发展的前提下，不断调整改革的具体方式和内容，不仅促进了林业生产力的发展，而且体现了我国社会主义特色的林地权属价值，即个人利益、集体利益和国家利益的统一。

正如制度模式所指出的，产权是政治制度的体现，世界上没有统一的产权制度。产权四模式的理论主要源自土地私有制的发达国家和发展中国家，产权的内涵和性质与我国集体所有、承包经营的土地权属有着本质的不同，不能简单地套用到我国。但是，它们对市场机制下的私有产权和共有产权有深刻的认识，了解许多发展中国家的林权制度，并把握了其中的发展规律，对我国有一定的借鉴和启发意义，具体有以下几个方面。

1）明晰产权、承包到户是提高林业生产力、促进林业可持续发展的制度保障之一。财产权模式强调私有，可交易产权是提高效率、促进经济社会发展的根本动力。回顾集体林改的历程，可以看出，改变林地集体所有、农户没有经营林地自主权、集体林地生产率低下的现状，一直是林权改革的核心内容。林权改革中涉及到的提高林地经营效率的政策措施包括：①将森林资源增长、林农增收作为改革目标；②明晰产权，实行集体林地林木承包经营落实到户制度；③通过政策引导推动规模经营，包括鼓励成立林业生产合作社，推动林地所有权、承包权、经营权三权分置，制定金融政策鼓励林地流转；④大力发展林下经济，增加林地短期收益。

以提高效率为目标的集体林权改革取得了显著成效，突出表现是我国木材产量的持续增加。木材产量的增加主要来自实施集体林改的南方集体林。

2）林权改革要公平、公正，维护小农户的利益，进而实现全社会的和谐发展。在维护小农户林权方面，农业结构模式的观点特别值得我国借鉴。他们指出对农业人口占多数的社会，中产阶级如小农户、工匠、商人等的存在是一个社会的福祉所在。为此，他们提出了“我们需要什么样的农业结构？我们对这样的农业结构安排什么样的安全的产权制度？”的问题，即林权改革具有价值理性的问题。通过维护小农户的林权，可以维护一个以农为主的社会的稳定和发展，不产生“代价高昂的不平等”，超越了财产权模式片面强调提高产权改革效率的工具理性改革模式。

我国的集体林改从出发点和顶层设计上确保了林权改革的公平、公正，“耕者有其山”“还权于民”是集体林改社会价值的集中体现。在具体实施中，我国集体林改的公平、公正通过以下措施来实现：①虽经历数个阶段的改革，始终坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，从产权分配的顶层制度上确保农民的利益，维护林权公平。②在改革方案的设计上坚持程序公正，确保农民的知情权、参与权、决策权；在改革方案的执行上，要求地方林改执行单位“依法、规范、有序”，做到公开、共平、公正。③提出要兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护，实现生态良好、林区和谐的目标。

截至2018年，全国已确权集体林地1.80亿hm2，占纳入林改的集体林地总面积的99%，发放林权证1.01亿本，约5亿农民直接受惠。农民作为集体林地承包经营权的主体地位基本确立。通过明晰产权、承包到户，户均获得森林资源资产约10万元，极大地增加了农民的财产性收入，为农民增收致富开辟了绿色通道[13]。

3）发挥政府在林权改革中的主导作用，是实现林权改革目标的关键制度保障。在这方面，制度模式的观点对我国的集体林权改革有现实的借鉴意义。制度模式强调林权是政治制度的体现，政府应该有效地作为最广泛的公共利益的代表者；政府不仅要支持林权改革，更要制定一系列法律、法规来维护林权；同时，他们认为产权制度是不断演变的，反映了社会利益的无止境的谈判和调整过程，林权改革是长期、复杂和艰巨的，不能毕其功于一役。

我国集体林改中政府的作用体现在以下6个方面：①土地和林地公有制，确保我国政府在集体林改中能够始终代表最广大农民的根本利益；②政府发起和主导了集体林改，从10号文件的出台到集体林改方案的制定与实施，中央和各级地方政府都发挥了决定性作用；③从中央到地方，成立集体林改机构，专门负责执行集体林权改革任务；④建立包括公益林补偿、造林等补贴以及林区基础设施建设等在内的支持集体林权发展的公共财政制度；⑤制定包括10号文件在内的一系列中央和地方政策及法律法规，推动集体林改；⑥认识到林权改革的长期性、艰巨性和复杂性，持续不断推动改革，2008-2013年已完成明晰产权主体改革任务，到目前仍在不断深化改革。

4）要认识到林权改革中市场机制的局限性，防止“代价高昂的不平等”现象发生。这一点，农业结构模式的观点值得我们重视。他们认为在农业人口和农业用地占多数的社会，保持和维护中小农户为主的产权模式是一国的福祉所在，有利于国家繁荣稳定。市场机制能够带来效率，但也会造成产权的不安全，使小农户失去土地，形成“代价高昂的不平等”，这样的市场机制配置土地资源没有效率。

在2013年完成明晰产权主体改革任务后，林业发展成为重点。如何引导农村社区逐步达到林业生产经营的最小经营规模，使其能够满足森林经营施业案编制或森林结构调整的要求，是集体林业发展的关键，把林权分到户，是实现市场机制配置资源或开展合作，进而走向最小的适宜经营规模，直到走向规模经营的基础。林业的最小适宜规模经营和规模经营可以通过林权流转市场来实现，也可以通过基于社区的合作来实现[14]。在实践中，为了解决林地承包到户后分散经营，甚至弃耕林地的问题，林业部门出台了一系列重要政策鼓励林地规模化经营，从建立林权交易市场到与金融管理部门联合发文，共同推进金融创新，鼓励林权抵押贷款，再到林权收储机构、生态银行等的建立，鼓励建立林业生产合作社，有效地缓解了长期困扰集体林区发展的资金不足、合作不足问题。截至2018年，全国已建立县级以上林权管理服务机构1 962个，建立家庭林场、农民专业合作社等新型经营主体23.1万个，经营林地面积达3 526.67万hm2[13]。

但是，正如有学者指出的，一些集体林区已经出现了“耕者失其林”的情况，甚至引发大量的群体性事件，并认为这一困局与林权改革推行新自由主义的“产权私化”所必然带来的“林业资本化”和“社会排斥效应”有着直接的关联[6]。笔者认为，迄今为止，由于土地公有制和坚持农村林地集体所有分户经营的双层经营制度，集体林改维护林区农民权益的根本大局没有变。局部地区出现的“耕者失其林”的现象，一方面，是因为在实践中，推进林地规模经营的进度过快，尤其是复杂的金融工具的不断引入，与集体林区相对落后的经济环境不相适应，容易被资本大鳄所利用，将林地作为地产来开发，导致一定程度的林业资本化、金融化；另一方面，从观念上看，以提高林地生产效率为目标，市场配置资源的理念也主导了迄今为止的集体林改，没有意识到市场机制可能带来的产权不安全的危害。从产权四模式来看，受主张产权私有化、效率优先的财产权模式影响最大，与我国土地制度相近、主张公平在先的农业结构模式离得较远。

5）不要忽视“共有产权”对集体林区发展的社会价值，为特困人群提供“一席之地”。在集体林改制度中，有村集体经济组织可以保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理的产权安排。这是林改制度中对以往林地集体所有制度的继承与延续，主要是考虑到全国各地林业生产经营状况差异较大，集体经济组织具有提供公共服务的作用。这些林地包括集体林场经营管理、委托经营管理、合作经营管理的林地林木等，对于保留多少是“少量”，没有明确政策规定，大部分改革地区的做法是保留集体林地的10%以内[15]。在这个集体林地的定义中没有风水林、轮歇地等集体共有、非正式产权的林地。

根据共有产权模式，由于具有多样化的产出，森林资源是典型的共有资源，除了经济效益，还有突出的社会属性：可以为农户提供私有产权所不具备的物质和文化空间；可以为贫困和弱势群体提供一席之地，使他们在濒临绝境的时候，能够有做出自己选择的回旋余地，改变他们的命运；可以让农民根据当地公平准则和历史、习俗、权力等非市场机制配置资源。例如，森林可以被用于生产蘑菇、进行轮耕、获取泉水等这些当地社区需要的产品，而不仅仅是生产木材，追求利润最大化。

我国集体林地承载着重要的历史和文化价值，存在珍贵的森林保护和修复的传统知识，也是没有市场竞争力的特困人群的生计来源，这些现象都需要存在一定规模的集体林/共有林作为支撑，如风水林、傣族的水随林走等等。在实地调查中，笔者了解到在大凉山地区有大面积的荒山荒地，实际上是彝族刀耕火种土地经营模式下的轮歇地，是彝族文化的一种传承，尽管面临消失，也是其特有的森林经营方式。同时，与其他发展中国家一样，集体林区的特困人口更依赖蘑菇等天然林下产品的采集收入，如果在村林地的范围内规定林下产品可以优先让特困农户采摘，将有助于减轻林区贫困，这就需要共有产权方面的乡规民约，等等。相关政策应该为这些没有市场竞争能力的弱势群体留一席之地，让他们体面地“沾沾集体的光”，减轻林区贫困。

6）要充分认识集体林权改革的长期性和艰巨性，不要毕其功于一役。正如制度模式所指出的，产权制度是不断演变的，反映了社会利益的无止境的谈判和调整过程，特定的产权制度是为特定目的而制定，因此，新的制度安排将不断调整和建立。在这方面，国际林权专家Larson提出了林权的4个困境问题值得思考：①更多的权利和林权安全可能对林业人口有利，但不一定对森林资源有利，因为不是所有有稳定林权的人都会选择保护森林，他们可能会为了更高利润而采伐森林；②承认或将林权正式化不一定有利于林业人口，这里有共有森林资源对弱势林业人口的意义问题，也有正式产权带来的权责问题；③正式化林权及增进林权安全可能对部分林业人口有益，但不一定对所有林业人口有益，这里有共有森林权利问题，也有林权配置中的精英俘获问题；④无论是公共或私有，个人或集体，没有一个林权机制可以一劳永逸地解决生计或森林可持续经营，以及实现保护的超级结果[12]。

我国的集体林权经历了中华人民共和国成立以来几次统与分的改革，森林资源禀赋的不同导致各地林权改革的方式和结果不同[16]。例如，2016年笔者在广西罗城的农户调查中，发现80%以上的林地是通过林业“三定”时的“谁造谁有”方式获得的（见表2）。个人林地面积最多的达66.67 hm2以上，被调查农户都没有拿到林权证，但村民们尊重这样的产权安排，没有发生林权纠纷，林业生产发展很好，林业收入是被调查农户主要的收入来源[17]。同时，在明晰产权和林地流转过程中，由于存在林权证合法不规范、承包合同不规范、林权流转未及时变更等问题，新的林权纠纷仍在产生。因此，在明晰产权主体改革任务完成后，应将工作重点转向林权管理上，逐步消除旧的林权纠纷，努力杜绝新纠纷的发生，真正实现集体林权的法制化、规范化。

四、建 议

当前，我国集体林权改革已基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，巩固改革成果和促进林业、林区发展成为重点，笔者提出如下几点建议。

表2 2016年广西罗城县60户农户获得林地情况调查表

1）将目前工作重点放在巩固林权改革成果上，以维护和保护农民林地林木权益为出发点，研究制定相关法律法规，为农民在市场竞争中提供法律保护，维护他们林地林木的权益。在此基础上，实现资源和财富增长。研究当前林权纠纷的法律法规问题，分门别类，逐步制定和完善相关政策、法律，下大力气研究林权管理，尤其是基层林权管理问题，避免新的林权纠纷，巩固集体林权改革成果。

2）充分认识市场机制在林权改革中的局限性，放慢森林资源资产化和林业金融化进度。现代金融手段极其复杂，若在经济相对落后的集体林区应用，不仅有金融安全风险，也有林权安全风险。应组织专业人才研究森林资源资产化和金融化及其对集体林区林业发展的影响，避免“耕者失其山”和“代价昂贵的不平等”的出现。

3）林权改革具有长期性和复杂性，在明晰产权的主体任务完成后，应改变林权改革的工程、阶段性机制模式，代之以常规的集体林权巩固、提高和管理机制。逐步消除旧的林权纠纷，努力杜绝新纠纷的发生，真正实现集体林权的法制化、规范化。正如制度模式认为，产权制度是不断演变的，林权改革是动态的过程，林权管理也应随之更新提高。

4）随着乡村振兴、精准扶贫战略的深入实施，集体林区森林的传统文化价值将凸显，应组织力量研究集体林地在其中作用，适时调整集体林权的规模和支持政策。例如，保留的集体林地是否包括共有森林资源？如果有的话，利用方式如何？是否有传统森林保护和修复的文化？特困人口是否依赖这些共有森林资源？保持这些共有森林资源是否能发挥减轻贫困的作用？

5）加强集体林权理论研究，尤其是发展中国家林权研究。我国集体林改受财产权模式的影响较大，但在学术界没有更多系统的介绍更加适合我国土地集体所有的农业结构模式和共有产权模式。出现这种状况一定程度上是由于自改革开放以来，为改变国有和集体经济的产权模糊、低效率的状况，我国主流经济学被以私有化、市场化为主的新自由主义经济学所主导，林业也主要向西方发达国家的林业经济理论看齐。从学科角度看，产权研究属于政治经济学，不是经济学，需要加强相关理论研究。