国有企业如何落实党委“前置程序”要求

谈龙宝

[摘 要]国有企业落实党组织研究讨论“前置程序”要求，为建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理之间的关系提供了根本遵循。

[关键词]国有企业;重大经营管理事项;前置程序

习近平总书记在全国国有企业党建工作会议上明确指出，“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定”。从而提出了国有企业党组织研究讨论“前置程序”的要求，这为建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理之间的关系提供了根本遵循。

一、落实党委研究討论“前置程序”要求的重要意义

1.坚持党管国有企业的政治需要

十九大修订的党章，对国有企业党委的地位作用，作出了“发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”的新的重要定位。

《中国共产党国有企业基层党组织工作条例（试行）》第十五条明确，国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。国有企业党委“前置研究”不仅具有理论基础和法理依据，而且是加强党对国有企业领导的政治要求。实践过程中，我们深刻认识到，落实党委“前置程序”要求，有利于保证国有企业党委领导作用的充分发挥;有利于突出国有企业的独特政治优势，真正把加强党的领导和完善公司治理统一起来;有利于保障出资人的合法权益，履行党委的法定职责，加强对重大经营风险的管理和监督。通过党委前置研究讨论，可以有效避免决策中“一言堂”“拍脑袋”等现象，也可以在深化国有企业改革中，有效防止借“重组”“混改”“破产”之名进行利益输送、造成国有资产损失。这些年国有企业改革发展的经验也证明，凡是党组织作用发挥好的国有企业，公司都能健康发展。

2.发挥党民主集中制制度优势的内在要求

民主集中制是中国共产党的政治优势，也是中国特色社会主义的制度特点，是我党历史经验的积累和升华。长期的革命和建设实践反复证明，民主集中制是科学、合理、有效的制度。建设中国特色现代国有企业制度，正确处理加强党的领导和完善公司治理的关系，必须发挥我们党民主集中制的政治优势。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构之中。党组织用好民主集中制这个“法宝”，先行研究讨论重大经营管理事项，既保证了党的领导融入公司治理的各个环节，也可以更好地发挥民主集中制具有的决策民主、决策共识、决策效率的优势，更好地激发企业党员职工的创造力，确保党在国有企业中能够管大局、议大事、抓重点，保证企业的重大经营管理事项落实落地。

3.国有企业党委为企业把关定向的现实需要

我国国有企业除了具有经济属性外，还是党执政基础的重要组成部分，具有鲜明的政治属性。因此，国有企业党组织与作为经济组织的国有企业，在目标任务上是一致的，二者是“魂”与“体”的关系，国有企业按市场规则参与竞争、发展壮大，国有企业党组织则起到凝神聚力的把关定向作用。多年来，围绕建立现代企业制度，中国企业特别是国有企业借鉴西方现代企业制度，引入并建立了董事会、经理层、监事会等法人治理结构，在企业内部形成了多个治理主体。党委在国有企业治理结构发挥领导作用，这是一种具有中国特色的制度安排，这种作用通过其在企业中行使“决定权”“把关权”和“监督权”等得以实现。党委虽然发挥领导作用，但是不直接领导具体的经营管理工作，不是直接作为企业生产经营的决策和指挥中心，这就需要党委通过有效行使“把关权”来解决。然而实践中，如何落实“把关权”恰恰是不少企业最薄弱的环节，要么党委介入不了企业经营管理，要么决策主体间决策权限边界不清，要么企业议事决策程序不规范。

4.党的领导融入企业生产经营的有效方式

推进、落实企业改革发展中心任务，是国有企业党的领导能力展现的广阔舞台。坚持党的领导就是要始终坚持服务企业生产经营不偏离，实现党的领导与推进国有企业改革发展的高度融合，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，提高国有企业经济效益，实现国有资产保值增值。国有企业参与市场竞争，必须遵循商品经济的规律和规则，培养树立正确的经营理念和发展观念，避免和防止经营层、职业经理人由于过度强调市场因素，滋生利益至上的拜金主义，过度追求短期经济效益和市场利润。因此，在企业治理中，必须以系统思维将党的领导融于企业经营管理全过程，特别是在重大经营管理事项的决策中充分体现党委意志。通过坚持党委“前置研究”，充分发挥党委的领导作用，把党的组织优势转化为推动企业发展的优势，将党的组织活力转化为企业的发展活力，将党组织的向心力转化为企业的向心力;通过几种决策主体的密切合作，形成党委、董事会、经理层充分尊重、彼此信任、相互支撑的良好决策环境，提高企业决策效率和决策科学性，使中国特色现代企业制度的优势充分发挥出来。

二、落实党委研究讨论“前置程序”要求中存在的主要问题

党委前置研究讨论对国有企业改革发展至关重要，然而实践中，有的企业在决策权责划分上边界不清，党委会、董事会、经理层会对各自决策的事项内容不明晰，导致一些本该党委研究讨论的事项未经党委讨论研究，直接上了董事会、经理层会;有的企业议事决策程序不规范，以党政联席会的方式决策“三重一大”事项和党建工作。

一是“前置研究”泛化。将董事会、经理层所有决策、决定事项，无论问题大小，全部预先提交党委会研究讨论，甚至拍板决策，所谓“党委过一过，总是没有错”，决策正确则“你好我好全都好”，决策失误则“我错你也错，谁都跑不了”，结果造成党委“包办”了董事会、经理层的决策。

二是“前置事项”移植。把“前置事项”简单等同于“三重一大”决策事项，或党委议事决策的所有事项，要么认为“三重一大”中央已有明确规定，再搞一个“前置程序”是重复劳动;要么为了应付差事，干脆把“三重一大”决策事项移植成“前置事项”;要么把党委议事内容进行个“大汇总”，全盘设置为“前置事项”。

三是“前置权限”错位。党委进行“前置讨论”时，对列入研究讨论的议题，把握不准研究讨论的侧重点，要么“眉毛胡子一把抓”，对议题的必要性、可行性、充分条件、必要条件等全部研究讨论，将“把关”变成“代替”，将“研究讨论”变成“决定决策”;要么“过过会”“走走场”“留个痕”，大致履行一下程序;要么对“行”与“不行”不置可否、议而不决，使前置程序丧失必要性。

四是前置“后文”未明。对前置研究讨论后的下段文章如何写，存在困惑。比如，党委前置研究讨论过的重大经营管理事项，董事会能不能提出异议甚至否决？根据董事会审议意见并再次提交董事会决策的重大经营管理事项，是否再次提交党委前置研究讨论？重大经营管理事项出现决策失误，党委、董事会承担什么责任？这些“后文”没写好，从而引起推诿扯皮、问责困难等问题。

三、如何落实党委研究讨论“前置程序”要求

1.明确党委“前置研究讨论”具体事项

落实党委“前置程序”要求，关键是要确定好需要研究讨论的事项。首先，在思想认识上，要明确提交董事会、经理层决策的“企业重大经营管理事项”，必须先经党委会研究讨论。其次，在工作要求上，要结合上级要求和本单位实际，确定须经过党委研究讨论的“前置事项”，不能“上下一般粗”“你我都一样”。第三，在具体内容上，要将“前置事项”归为企业重大经营管理事项范畴，不要事无巨细，什么事项都纳入。第四，在判断标准上，要认清“前置事项”就是需要党委把关的事项，把关重点是看重大经营管理事项是否符合党的理论和路线方针政策，是否契合党和国家的战略部署，是否有利于提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值，是否维护社会公众利益和职工群众合法权益。

2.规范党委“前置研究讨论”基本程序

落实党委“前置程序”要求，核心是要规范前置研究的程序，一般来说应该有以下五个程序。一是提出。应由党委办公室根据前置事项清单，会同行政办公室、董事会办公室，经征求相关职能部门意见后，提出拟提交党委研究讨论的重大经营管理事项。二是研究。由党委办公室报党委书记确定列入党委会研究讨论的重大经营管理事项，有针对性地听取有关专家或纪检监察机构、企业工会和职工群众的意见建议，然后提交党委班子成员进行个别酝酿。紧急情况下由个人或少数人临时决定的事项，应在事后及时向党委报告，临时决定人应当对决策情况负责，党委在事后按程序予以追认。三是上会。党委会按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，对“前置事项”进行审议，形成统一意见。根据审议结果，出具审议意见，审议意见应表明“同意”“附条件同意”或“不同意”等把关意见。四是落实。党委前置研究讨论是“把关”不是“决定”，前置研究讨论不能代替其他公司治理主体决策。党委会研究讨论形成意见后，及时按职责权限分别提交董事会、经理层作出决策或决定并落实。五是协调。董事会、经理层拟作出的决策不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会利益和企业、职工的合法权益，或与党委研究讨论形成的意见不符时，其中的党委班子成员应提出撤销或缓议该决策事项的意见，会后及时向党委报告。对于董事会提出异议甚至否决的事项，党委要加强分析研究，加强与董事会协调沟通，属决策事项方案的问题，应当及时调整完善;认为董事会判断有偏差，沟通协调达不成一致的，及时向上级党组织或者出资人报告。

3.确立党委“前置研究讨论”法定地位

党建工作总体要求写入公司章程，是党的领导法制化的重要渠道。一方面，通过将党建工作写入公司章程，明确党委在公司法人治理结构中的法定地位，将党组织的机构设置职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范，厘清党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系，使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分。另一方面，通过在公司章程中明确党委研究讨论“前置程序”要求，推动党组织“前置研究讨论”与董事会经理层决策、决定同频共振，促使落实党委研究讨论“前置程序”制度化、具体化。“党建入章”不应区分党组织建制，属法人单位的党组织，都应将党建工作总体要求写入公司章程，要做到“应进必进”。

4.区分党委“前置研究讨论”权责界限

国有企业有股东会、董事会、监事会、经理层等不同的治理主体，不同的治理主体有不同的职责权限。国有企业党委在国有企业发挥领导作用，坚持党的领导是中国特色现代企业制度的重要组成部分。区分党委“前置研究讨论”的权责界限对于建立健全中国特色现代企业制度至关重要。《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》对国有企业党委的主要职责、党的领导和公司治理之间的关系进行了明确，要加强学习研究，区分国有企业党委和董事会、经理层等治理主体之间的职责权限。党委会是落实“前置程序”要求的重要载体，要通过完善国有企业党委議事决策机制，进一步明确议事原则、议事范围、议事程序、议事规则、议定事项落实、责任追究等要求，畅通党委研究讨论“前置程序”落实的渠道路径，提高党委议事决策的科学性、有效性。“三重一大”事项与“前置事项”既有区别又有联系，要通过进一步细化“三重一大”决策范围、决策程序、组织实施和监督检查，厘清国有企业党委和董事会、经理层、监事会等其他治理主体的权责边界，落实党委在企业重大经营管理事项上的“把关”作用。

5.完善党委“前置研究讨论”体制保障

“双向进入、交叉任职”是党的领导融入公司法人治理结构的重要途径，是落实党委研究讨论“前置程序”的重要体制保障。符合条件的国有企业，党委班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委。党委书记、董事长一般由一人担任，党员总经理担任党委副书记;不设董事会只设执行董事的独立法人企业，党委书记和执行董事一般由一人担任;总经理单设且是党员的，一般应担任党委副书记。确因工作需要由上级企业领导人兼任董事长的，根据企业实际，党委书记可以由党员总经理担任，也可以单独配备。进入董事会、经理层特别是任董事长或总经理的党委领导班子成员，在重大经营管理事项正式提交董事会或总经理办公会前，要就党委形成的意见与董事会、经理层其他成员进行沟通，使党委的主张在企业决策中得到重视和体现。

（作者系上海市国资委组织处调研员）

（责任编辑 王 玉）