美国精益政府变革与我国行政审批改革的比较与借鉴

李云霞 王哲

[摘 要]行政审批流程优化始终是我国政府改革的重要课题，也是当前放管服改革要解决的核心问题。同一时期，美国各级政府也展开了精益政府变革，流程优化同样是其核心内容。以一些比较典型的地方政府及部门为例，对两国在同一时期推进的相似改革进行比较，可以了解改革的最新进展，并对我国行政审批制度改革提供启示。

[关键词]行政审批改革;精益政府变革;启示

20世纪末以来，行政审批改革始终是我国政府改革的重要课题，2013年以来的本轮放管服改革同样以行政审批改革为主要内容。同一时期，美国政府也在推进审批流程的优化改革，提出了内涵更丰富的精益政府变革。比较两种改革，对进一步推动我国行政审批改革具有重要意义。

一、改革背景及目标

美国精益政府改革始于20世纪初。所谓精益政府，指应用精益生产原则和方法以辨识并实现最为高效、最为有价值的途径，指导政府提供公共服务。①作为政府改革的重点计划，美国精益政府变革的目标是“花的更少、做得更好”。改革的推动者认为，美国行政流程过于官僚化且效率低下，需要标准化、流程化和自动化的方式来提高行政效率，从而达到节约开支、提高服务水平的目的。例如，2003年，爱荷华州政府提出用精益方法来提高行政效率，并培养持续改善的文化。②2006年9月，美国联邦环境保护署（EPA）发布《更智慧地开展环境保护工作：以精益六西格玛改善政府机构流程》，提出用精益政府的理念推进相关领域改革。③2008年金融危机后，在财政紧张情况下，为进一步提高公共服务质量，美国更多的州政府推动精益政府变革。

我国行政审批制度改革始于1999年，之后持续进行了多轮改革。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》发布，拉开了又一次行政体制改革的序幕。本次改革以取消和下放行政审批事项为“先手棋”，持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革。改革的根本目的是理顺政府与市场、政府与社会关系，激发企业和市场活力，方便群众办事。改革举措包括取消和下放行政审批事项、建立审批清单制度、再造行政审批流程、借助互联网方式来提高行政服务效率等。

对比两种改革，其直接目标是相同的，即提高行政服务效率，改善公共服务质量。而在根本目标方面，美国精益政府变革不关注“政府该做哪些事、不该做哪些事”，直接回答的是“怎么做得更好”的问题。我国行政审批制度改革的职责最终目的是探索和明确政府的职责边界。因此，我们的改革既要回答“该做什么”，更要回答“如何做更好”，二者缺一不可。

二、改革的主要做法

在改革方式方法方面，美國精益政府变革始终追求标准化和可视化的改革举措。政府在改革中积极借鉴企业精益管理办法，大量采用价值流图、彩色文件归档系统、线条标志指示等可视化技术。每项改革措施都有详尽描述，并按相应标准进行框定，让改革办法和成效看得见、摸得着，以激励推进改革。在改革策略上，均不涉及法律方面的改变，即“关注那些不需要改变现有法律法规的改善计划”。不触碰现有法律体系的“高压线”，体现了典型的美国实用主义思维。以美国联邦环境保护署（EPA）为例，自2007年起相继发布《精益和环境工具箱》《精益和化学制品工具箱》《精益和六西格玛环境专业人士指导手册》《精益、能源和气候工具箱》《精益和水资源工具箱》《EPA精益政府计划：如何复制精益的成功》等指导性文件，将精益变革工具逐步延伸到各个职能领域，并提供相应精益管理变革经验。2015年12月，EPA又发布《精益与IT工具箱》，向环保署各部门全面总结和推广政府精益管理工具。再如威斯康星州，自2012年5月开始精益政府变革，从五个方面④对政务进行改进。自2013财年开始，州政府各部门开始制定具体的年度精益计划并付诸实施。2015年，在实现上述改革目标后，改革重点转向部门组织精益文化培养，关注的核心是“部门组织的精益行为如何提升职员满意度和安全感”等。

我国自2013年起各地政府依照国务院总体部署开启改革步伐。各地改革总体分为两大块内容：一是在取消和下放行政审批事项的基础上，制定行政审批事项清单，明确政府的职责权限。二是对保留的行政审批事项优化审批流程，提高行政效率，方便企业和群众办事。以广东省江门市蓬江区为例，2013、2014年，蓬江区政府分两批调整了290项审批项目，其中取消160项，转移15项，下放或委托115项，精简率为46.1%。2015年8月，蓬江区政府又向社会公布了“1+3”权力清单，梳理和编制了31个区直属部门、事业单位和协管单位的行政职权事项共8070项、负面清单678项、审批清单297项、监管清单434项。在以上改革基础上，2015年10月，蓬江区正式率先推行面向自然人服务的“邑门式”行政审批服务改革，即整合15个部门的行政审批相关政务事项，推行“十五合一”的行政审批模式，简化审批流程，即办率在当年就达到了68.26%。2016年1月，蓬江区政府公布《蓬江区行政许可标准化目录》，对430多项行政审批的事项名称、受理条件、办理流程、办结时限、收费标准等内容规范统一标准。2016年2月，启动面向企业和法人服务的“邑门式”行政审批服务改革工作，推出企业法人“邑门式”业务平台和服务中心，全区18个部门680项行政审批一窗受理。

对比我国行政审批改革和美国政府精益变革：一是改革路径的选择不同。美国精益政府变革的计划性更强，相关改革步骤较为清晰。例如EPA、威斯康星州各部门都是以财年为周期逐步推进组织精益化，从表面流程精益到后期更加关注组织精益文化和雇员满意度，按照预设的推进路径步步推进深入。我国的行政审批制度改革的实践性更强，中央政府明确了改革目标后，各地各部门在实践中探索具体改革举措，对效果较好的改革举措，再由中央政府发文向各地推广，改革路径上采取了“探索-试点-推广”的方式。二是对各部门的协同性要求不同。美国精益政府变革主要以单个部门为单位，审批流程以部门内部的纵向优化为主。我国行政审批改革则从纵横两个方向发力，不仅关注单个部门内部审批事务流程的优化，也关注不同部门的权责分配和资源整合，因而对改革的协同性要求较强。这一方面说明，较之美国精益政府变革，我国行政审批改革所要解决的问题更深、改革的难度更大。