“预防为主”是中国疾控改革“金科玉律”

2020年春天，武汉爆发的新冠病毒肺炎疫情蔓延全国。截至3月底，全国已超8万人感染，超过3000人死亡。武汉及湖北十几个城市“封城”，全国31个省（市、自治区）启动了突发公共卫生事件一级响应。这场疫情影响着人民的身心健康，也给经济带来不可估量的损失。

习近平总书记主持召开中央政治局常委会部署疫情防控工作时强调：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训”。总书记在疫情防控的关键时期考察北京市朝阳区疾病预防控制中心時指出：“要把全国疾控体系建设作为一项根本性政策来抓，加强各级疾病防控人才、科研力量、立法等建设，推进疾控体系现代化”。

中国疾病预防控制体系（以下简称“中国疾控体系”）始于1953年的卫生防疫体系。2003年“非典”暴露出了其薄弱环节。而新冠病毒肺炎疫情则让中国疾控体系再一次面临考验。

因此，回顾中国疾控体系发展历程，分析中国疾控体系现状，探讨中国疾控体系改革趋势变得刻不容缓。在疫情之下，卫生体系、公共管理、应急防控等多方面的专家都提出了自己的想法，为加快中国疾控体系发展与改革提出意见建议。

中国疾控体系的前世今生

中国疾控体系的前身从新中国成立初期就开始建设，当时被称为卫生防疫站阶段。1953年，参照前苏联模式，政务院批准在全国建立卫生防疫站，属于卫生行政部门管理的事业单位，兼有卫生执法监督和技术管理双重职能。到1965年底，全国29个省（市、自治区）中绝大部分及所属地（市）、县（区）、铁路及较大的厂矿企业共建成各级卫生防疫站2499个，人员4.91万，其中卫生技术人员4.1万，新中国卫生防疫体系初步建立。

但是，卫生防疫体系以及疾控体系的建设进程并不是一帆风顺的。《小康》记者从清华大学国情研究院特聘研究员、清华大学公共管理学院、苏世民书院特聘教授王绍光获悉，我国公共卫生与疾控事业的发展过程中的第一次危机发生于1958-1961年间。

钟南山院士提出，中国的疾控中心地位太低，只是一个技术部门。他认为疾控中心地位要提高，而且要有一定的行政权。图为钟南山院士在广医一院专场新闻发布会。图/ 麦婉华

当时表现为防疫站的相对数量持续下滑，主要原因在于一些地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构合并（“三合一”、“四合一”）。这导致防疫机构的专业工作受到影响，造成部分传染病回升。这次危机随着1962年党中央“调整、巩固、充实、提高”八字方针的提出而结束，卫生防疫体系逐步恢复到正常发展轨道。

但是不久后就到了“文革”期间，中国初步建立起的卫生防疫体系遭受严重影响。这表现为防疫站的绝对数量与相对数量双双下降。主要原因在于“文革”初期由于机构精简，很多地方的卫生防疫机构被撤销，合并到卫生行政部门或医院。这次危机使卫生防疫体系遭受严重影响，疫情大幅回升，甚至出现暴发流行的情况。例如，流行性脑脊髓炎发病累计达300万人以上，发病率为403/10万，病死率为5.49%。另外，江苏、山东、河南、安徽、湖北五省的疟疾发病人数达2000万左右。

王绍光表示，一直到“文革”后期，这次危机宣告结束。当时，四级国家防疫体制逐步恢复，农村地区逐步实行农村合作医疗制度，形成三级医疗预防保健网，有效地促进疾病预防控制工作在农村地区的广泛开展。到1986年底，全国卫生防疫站达3516个，人员15.53万，其中卫生技术人员12.11万。

1989年国家出台政策，允许卫生防疫站为社会提供卫生防疫技术服务、收取费用，以弥补政府投入不足。到1996年底，全国卫生防疫站达4000个，人员21.52万，其中卫生技术人员16.81万。

1997年起，全国卫生防疫体制改革逐步拉开序幕，进入建立疾病预防控制中心（Center For Disease Control And Prevention，缩写CDC）的阶段。1998年，上海市在全国率先成立上海市疾病预防控制中心。此后，国家先后出台《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》和《全国疾病预防控制机构工作规范》等，加快推进疾病预防控制机构建设。

2000年前后，中国各级都开始组建疾病预防控制中心和卫生监督所，疾病预防控制中心成为纯技术型事业单位，不再承担监督执法行政职能。2002年1月23日，由中国预防医学科学院更名重组的“中国疾病预防控制中心”正式成立，标志着疾病预防控制体系改革的启航。到2002年底，全国建立各级疾病预防控制中心3463个，人员20.44万，其中卫生技术人员15.68万，完成了由卫生防疫向疾病预防控制的转变。

“非典”暴露轻防控、信息滞后危机

2003年春季，一场被称为“非典型肺炎”（以下简称“非典”）的疫情搅乱了中国，并波及了小半个世界。中国疾控体系第一次因突发而来的不明病毒而迎来了大考，暴露了其薄弱环节。而其中一个薄弱环节，还要从1989年，中国开始允许卫生防疫站为社会提供卫生防疫技术服务、收取费用，以弥补政府投入不足的情况说起。

“当时，政府忽略了卫生事业，政府卫生支出占卫生总费用的比重急剧、大幅下滑。而且，国务院为卫生防疫部门收取劳务费与成本费打开大门。此后，有偿服务逐步演变为疾控机构主要的筹资渠道，而这一做法在国际上极为罕见。”王绍光说。

以2002年为例，全国各级疾控中心的收入来源中，有偿服务占比高达72%。这使得四级国家卫生防疫体系日益脆弱，同时原有的三级基层医疗预防保健网逐步瓦解，“重医轻防、重有偿轻无偿、重收益多轻收益少”的现象突出。“非典”正是在这样的疾控体系状况下发生的。

中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组（以下简称“专家组”）则从机制不利、信息滞后等方面描绘“非典”时期中国疾控体系的脆弱。《小康》记者从专家组获悉，“非典”时期疾控体系对疫情严重性的认识不足、对病原体的一锤定音能力不足、协调机制的缺乏、信息披露的严重滞后，使疫情应对的第一轮遭遇战中坐失良机，陷入被动。

“非典”之殇促疾控体系完善

“非典”之后，各级党委政府高度重视疾控体系建设，不断加大投入，调整重大疾病防控策略，建立和完善公共卫生突发事件应对处置体系。

首先，是在法律法规的层面上不断完善。国家出台了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，旨在加强疾病预防控制体系建设。中国形成了以各级疾病预防控制为中心，基层预防保健组织和医疗机构公共卫生科（或预防保健科）为网底的疾病预防控制网络。相应的卫生法律法规体系建设已成规模。另外，还有以《传染病防治法》为代表的《食品安全法》、《突发公共卫生应急处理条例》等法规30余部，部门规章400多个。

在机构人财物配置方面，针对人员编制不足的问题，中央编办、财政部和国家卫生计生委联合印发了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，提出为有效落实公共职能，全国疾控中心至少需配置人员23.5万人，即每万人口至少配置1.7人，解决了疾控人员悬而未决的编制问题。目前，我国拥有各级疾病预防控制中心3457家，其中省级31家，市（地）级412家，县（区）级2 773个。疾病预防控制中心每万人拥有专业技术人员1.28人。基层医疗卫生机构9.3万个，人员382.6万人。

曾任中国疾控中心副主任、现任中华预防医学会副会长兼秘书长梁晓峰在接受《小康》记者采访时表示，2002年，在成立之初，当时中国疾控中心引进了不少人才。众多著名院校毕业、国外留学归来的技术力量、省里的业务骨干都选择到中国疾控中心工作，可谓是“兵强马壮”。而且，当时国家给予国家疾控中心工作津贴，各省也有类似政策出台，让疾控中心工作人员的收入水平与医院工作人员相当。

“在硬件设备上，中央、省、市、县都有同级财政、友好国家和国际组织支持。各级疾控中心不管是实验设备的购置，还是实验环境的建设都得到了改善。当时疾控系统的信息化、网络化也在不断发展。每个疾控中心和乡卫生院都要配备电脑并逐步联网，让疫情报告电子化。”梁晓峰说。

在机构管理和能力建设方面，针对体系“定位不准，职责不清”的问题，原卫生部采纳发布了《各级疾病预防控制机构基本职责》，明确了疾控中心应承担的7项公共职能和266项服务项目，确立了体系的定位和职责，支撑了岗位设置。疾病预防控制机构基本列为公益一类事业单位。以城市社区健康服务中心和农村卫生院为代表的基层预防保健组织绝大部分列为公益一类予以保障。基本和重大公共卫生项目由政府预算安排。

“非典”之后，各级疾控中心不管是实验设备的购置，还是实验环境的建设都得到了改善。图为移动生物安全实验室援驰武汉。

为规范各级疾控中心实验室检验工作的开展，原卫生部采纳下发了《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》，将实验室检验项目区分为必须设置和开展的项目、有条件地区可以设置和开展的项目两类，促进了各级疾控中心检验检测能力的提升。围绕如何科学评价疾控体系的工作落实情况，原卫生部出台了《疾控工作绩效评估标准》和《推进全国疾控绩效考核工作方案》。

梁晓峰表示，在2009年H1N1流感、2013年H7N9禽流感、2015年MERS等疫情中，各级疾控中心的努力工作展现了很好的成效。

医改之下的疾控体系建设滞后

当然，小小漏洞也可能是致命的，当前的疾控体系并不完美。专家组认为，从新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，进一步暴露出我国疾控体系存在着功能定位不清、行政能力缺失、人员队伍不足等短板。

特别是2009年新一轮医改之后。在全面推进新医改的“四梁八柱”建设中，各项改革得到较好的发展，唯独忽略了公共卫生这根梁的重点建设。不进则退，医改整体推进中的公共卫生体系建设，特别是疾控体系建设滞后，甚至邊上观望，再一次成为被冷落的角色，错过了再次大发展的最佳时机。

从2014-2019年这五年间的中央财政投入经费便可看出。2014年，国家“公共卫生专项任务经费”的项目拨款为5.29亿。而到了2019年，这笔预算下降到4.5亿，同比下降14.9%。反之，2014年对公立医院的财政拨款为36.19亿，到2019年，这一预算增加到50.23亿，同比增长38.8%。

梁晓峰认为，长期以来，预防为主的工作方针是结合我国国情确定的最有效、最经济的工作方针。但后来，社会各界对预防为主方针理解不够、重视不足，“重医轻防”问题普遍存在，预防为主方针没有真正落实。各部门对“健康融入所有政策”理解执行差异较大，真正落实到行动上很少，对辖区内公共卫生资源统筹、体系建设、保障制度等工作重视不够，严重影响了预防为主方针的落实。

在“重医轻防”的问题上，王绍光也有相似的看法。他从人才方面作出了分析。王绍光表示，这表现为疾控部门在医疗卫生体制中的相对地位持续下降，2003年“非典”危机过后“重医疗、轻预防”的顽疾再次复发。从队伍规模来看，我国疾控机构队伍不稳定，高端人才流失严重，全国疾控队伍规模缺口巨大。

统计表明，我国疾控人员数、疾控人员占医疗卫生人员比重、每万人疾控人员数等均处于持续下滑状态。目前，我国国内疾控人员不到19万人，比“非典”时期下降2万多人，跌幅超过10%。从国际比较看，我国每万人疾控中心人数仅为1.35人，低于国家编委规定的1.75人核定值，更远低于美国的9.3人和俄罗斯的13.8人。

更严重的是，兜底的“三级医疗预防保健网”基本上不复存在，取而代之的是“三级医疗卫生服务网”，淡化了其预防保健职能。如重建该网络，据估算，需按3-6人/万人作为基层疾病预防控制人力配置标准。这样一来，全国基层需要42-84万从事疾病预防控制职能的人力，才能实现全覆盖。正是在此背景下，2020年初，新冠病毒肺炎疫情暴发。

除此以外，疾控机构性质、职能定位、能级管理不清等也暴露出中国疾控体系的问题。“非典”之后，原卫生部下发了“关于疾病预防控制体系建设的若干规定”，明确规定了各级疾控机构和医疗卫生机构的职责，对推进全国疾控体系建设发展发挥重要作用。但近年来，这一文件要求没有得到很好落实。

疾控体系的改革发展相对滞后于经济和其他社会事业发展。疾控体系建设现状与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾越来越突出。疾控机构作为公益一类事业单位，各类法律、法规明确其机构职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力。

而且，各级疾控机构的定位也分工不清。省、市、县的机构能级和工作重点缺少清晰划分，国家疾控机构职责任务与地方各级机构职责脱节，工作任务能级分工“上下一般粗”。加上我国机构设置及行政规范也都是以部门分隔设立，各地均以国家卫生行政部门的设置安排，从上到下以条线执行。

梁晓峰说，近年来，如火如荼的卫生信息化建设中，公共卫生信息化建设进度明显滞后，做不到互联互通。各级疾控中心所涉及的包括疾病监测、预防接种、卫生应急管理、慢性病防治、五大卫生等工作，均未能建立完整的自上而下（或自下而上）的信息系统。目前各地建立国家全民健康基础信息系统与疾控机构设置的信息系统，在基础信息收集、录入、标准使用，管理部门等均分离推进，未能统筹开展，更未建成统一高效的公共卫生信息平台，大家各自为战，造成信息“烟囱”和“孤岛”，导致很多工作无法有效对接，大量数据无法有效利用。

直视薄弱，让医疗和防控同时掌控

中国疾控体系在这次新冠病毒肺炎疫情中展现出的薄弱环节，应该如何改进？中国疾控体系进一步改革势在必行。不少专家学者给出了建议。

“我们的CDC（疾控中心）地位太低了——CDC只是一个技术部门，而且是卫健委领导下的事业单位。CDC的特殊地位在国内没有得到足够重视。”这是2月27日钟南山院士在新冠肺炎疫情防控新闻发布会上发表的意见。

“在美国等很多国家，CDC是直通的，不需要层层申报，甚至在特殊情况下，它可以直接向社会公布，但我们不是。”钟南山表示，国内专家组在新闻媒体上也说了，疫情在去年12月下旬就已发现，且有医护人员感染，但向地方政府报告以后，地方政府如何决定，得由地方政府来定夺，CDC没有权力再做什么东西，所以CDC地位要提高，要有一定的行政权。

广州医科大学副校长刘金保在接受《小康》记者采访时也建议，给予疾控中心更高的定位，“可以让卫健委领导同时兼任疾控中心主任，让医疗和防控同时能够掌控。并且让疾控中心不只是研究机构的职能，增加其执法权。当碰上疫情的时候，疾控中心可以及时到发生疫情的地点对疾病病毒进行提取。”

统计表明，我国疾控人员数、疾控人员占医疗卫生人员比重、每万人疾控人员数等均处于持续下滑状态。

3月16日，天津市政府决定顾清任天津市卫生健康委员会副主任。这意味着，今年2月起，天津市疾控中心党委副书记、主任顾清已同时担任市卫健委副主任。

另外，对疾控部门所需要的实验平台要加大投入，例如建立P3实验室（即生物安全防护三级实验室）。刘金保说，p3实验室处于负压状态，从而使实验室内部的气体不会泄漏到外面而造成污染，对于病理学研究非常重要。但是，现在许多地方的P3实验室是远远不够的。

除了疾控中心需要更多的改进，疾控体系其他方面也亟需改善。梁晓峰建议，应加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，建议研究制定公共卫生母法的立法问题，明确公共卫生在我国的国民经济和社会事业发展中的法律地位，确定各级政府在健康中国建设和贯彻预防为主方针的法定责任。

“其实，让全民树立‘预防为主的理念非常重要。老百姓没有正确地认识慢性病、传染病等相关知识。就算宣传健康知识——例如不要抽烟、喝酒，少吃肥肉，多加锻炼等，大家也不在乎。數据表明，我国居民健康素养水平不到20%。健康素养是指个人获取和理解健康信息，并运用这些信息维护和促进自身健康的能力。通俗来说，就是说有80%的人不懂怎么吃、怎么喝、怎么看病、怎么吃药等健康知识。所以一旦发生突发健康事件，又容易发生恐慌，不懂科学面对。因此下一步，国家应该重视培养人们的基本健康素养，做好‘预防为主。”

专家组则建议，建立符合国情的体制机制，将现有行政部门的疾控管理部门与同级疾控机构合并，建立疾病预防控制局。建立国家公共卫生突发事件应对和重大疫情防控的相对独立的应急体系。疾病预防控制局应急工作直接对国家应急部负责，日常工作由疾病预防控制局承担。包括制定预案、培训、演练、应急队伍管理、疫情监测、报告分析、预警预测等。一旦发现疫情，及时预警、评估、报告，迅速根据相关法律法规，按程序和能级启动应急响应。职能管理部门依据法律授权，指挥处置各项工作，包括调动跨区域医疗卫生资源，紧急征用社会资源等。

加快建设现代化的信息系统也非常重要。专家组建议，依托国家全民健康信息平台，以电子病历、健康档案以及全员人口数据库为基础，健全和完善覆盖全国的疫情报告监测预警及其公共卫生突发事件信息网络体系。构建公共卫生云平台及疾病控制业务应用系统，实现疾病动态监测预警处置、儿童接种疫苗的全流程管理、健康危害因素监测与评价、职业健康、妇幼保健、综合监督服务等一系列基于平台开展的业务应用。通过公共卫生云平台，建立面向公众的公共卫生信息服务，让老百姓真正体会到信息化带来的便利，从而提升公共卫生服务的及时性、便捷性和公平性，提高群众的满意度。

编辑/余弘阳