“数字中国”布局下我国城建档案馆数字化转型之思考
2020-04-17车婷婷
车婷婷
摘要:“数字中国”布局下,城建档案馆将为智慧城市规划与建设提供可靠的档案数据支持。城建档案馆行政执法过程中面临缺少上位法、缺少行政许可、与上级行政主管部门职能交叉等问题,亟待解决。在数字化城建档案馆建设的进程中,受“放管服”行政指引,城建档案馆应通过削减前置审批、强制归档、智能+创新服务三个方面构建数字化管理新机制,实现智慧化活态城建档案馆的整体目标。通过完善依法行政、对接征信体系、技术迭代推进数字化进程,将智能化行政与智慧化服务并行,最终接入国家政务服务平台,实现全国“一网通办”的政务目标。
关键词:城建档案馆;数字化;数字中国;放管服分类号:G275
Thoughts on the Digital Transformation of Urban Construction Archives under the Layout of "Digital China"
Che Tingting
(Beijing Normal University Zhuhai Campus, Zhuhai, Guangdong, 519070)
Abstract:Under the layout of "digital China", urban construction archives will provide reliable archival data support for smart city planning and construction. In the process of administrative law enforcement, urban construction archives are faced with problems such as the lack of superior law, the lack of administrative license, and the overlapping of functions with superior administrative departments. In the process of the construction of digital urban construction archives, under the administrative guidance of "decentralization and service improving", which means to streamline administration, delegate powers, strengthen regulation and improve services, the urban construction archives should construct a new digital management mechanism by cutting pre-approval, mandatory archiving, and intelligent + innovative services, so as to realize the overall goal of smart and active urban construction archives. Through the improvement of law-based administration, the docking of the credit investigation system and the iterative advancement of technology, the digitalization process will be advanced, the intelligent administration and intelligent service will be parallel, and finally connected to the national government service platform, to achieve the national government goal of " one network of offices ".
Keywords:Urban Construction Archives; Digitization; Digital China; Decentralization and Ser? vice Improving
2019年5月9日,在第二屆数字中国建设峰会电子政务分论坛上,国家档案局副局长付华强调了档案管理从“双套制”向“单套制”过渡的理念和重要意义,揭示了我国档案事业正开启向数字档案资源建设发展的新篇章。档案行政管理机构应以此为目标,主动推进数字档案资源建设的标准化进程。作为档案管理行政主体,同时作为城市建设档案的保管单位,城市建设档案馆存储了大量工程建设档案、图纸档案、影像档案,这正是我国未来智慧城市建设的重要参考依据,城建档案的数字资源建设及智慧化服务功能的实现,也是未来我国政府职能转变和“放管服”改革的重要组成。
城建档案馆的利益相关方众多,相互之间利益牵扯繁杂,职能环节紧紧相扣,查找利用图纸档案时往往出现频繁奔忙于设计单位、施工单位、建设单位之间的现象,为了一张图纸“跑断腿”的问题依然存在。究其原因,一部分源自城建档案归口不统一的遗留问题,一部分源自城建档案归档整理及时性及图纸档案利用的排他性原因,即图纸原图在利用完毕后是否及时归档、整理,以便再次利用。研究城建档案馆的数字化转型,有利于辨析城建档案馆现存问题的属性,充分借助信息技术变革,推动城建档案资源的共建共享,克服传统档案归档整理及利用中的排他性问题。
1梳理我国城建档案数字化转型期现存困难
开展数字化转型研究,首先要盘点现存困难,区分哪些困难需靠制度的完善来解决、哪些困难需靠技术发展来解决,分类处理,对症治理。数字化技术的发展像一把双刃剑,既能解决过去无法克服的现实障碍,如多人同时利用问题、跨时间地域利用问题、提升利用效果和品质问题、“一网通办”的电子政务问题,同时也向传统城建档案管理体系提出了新的挑战。完整地收集、系统地整理、便捷地提供服务利用,是城建档案工作的核心任务,直接关系到城市建设规划的科学性、合理性,为高效地实现智慧城市建设提供重要建设依据,直接关系到我国电子政务“一网通办”的实现效果。在现行规章制度下,本文将城建档案管理中呈现出的一些共性矛盾与难点进行归纳。
1.1行政法规方面
(1)权责易混,交叉重叠
根据我国住房和城乡建设部2001年修正发布的《城市建设档案管理规定》第三条规定,“城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员,负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作”。作为城建档案馆的上级行政主管部门,对全市城建档案承擔管理责任,负责管理全市城建档案,而同时作为市级城建档案馆同样对全市城建档案承担管理责任,责任重复、管理职能易造成混淆,更有可能造成多套重复保管的资源浪费问题,与“单套制”管理理念相悖。由于城建档案保管责任的重叠,导致有些工程档案由规划局保管、有些由国土资源局保管、有些则在建设单位手中,造成了设计单位在使用图纸档案时到处找寻的“跑断腿”现象。只有城建档案的集中统一保管才能最大程度地优化服务、提高行政效率。
(2)缺少上位法保障
我国住房城乡建设部在2018年9月28日发布关于修改《建筑工程施工许可管理办法》的决定,指出“发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后,对于符合条件的,应当自收到申请之日起七日内颁发施工许可证”[1]。决定既明确了建设单位需向上级规划部门报送施工许可的文件证明材料的责任与义务,同时强调了提高建设单位报批报建行政效率的决定。这项决定无疑提高了规划部门及建设单位双向积极性,大大缩短了行政审批周期。相比而言,1997年原建设部颁布的《城市建设档案管理规定》虽然系统规定了城建档案管理工作的各项职能活动,但没能设立具体对城建档案管理工作的行政许可,故而致使城建档案的收集工作屡遇阻碍,难以高效完成。
(3)评估标准单一
目前我国对城建档案馆的评估标准更侧重于馆藏数量,近些年来大力推进数字馆藏的建设,形成了地方城建档案馆的“粗放”收集,致使部分利用价值较低的文件被归档进馆。对于城建档案馆工作的考核应是多方面的,不仅包括馆藏数量、数字化档案件数,还应包括项目工程档案完整性、利用率、移交及时性、培训指导档案资料员工作情况,未来更应包括BIM、GIS文件管理规范情况、利用效能情况等多方面评估。“单套制”理念下,实现BIM模型档案、GIS文件档案数字化单套管理,将是未来城建档案馆的重要研究内容,有利于助推“数字中国”工程全面建设进程。
1.2各利益相关方面
(1)利益相关方管理掣肘
自1999年国家取消了城建档案保证金制度后,各地通过建设工程档案预登记制度、建设工程竣工备案查验制度及建设工程档案认可文件制度的方式,来为城建档案收集工作提供基本保障。而实际工作中,建设单位在项目竣工后,为了应付工程档案的移交工作而草草编制工程档案数据,难免造成数据遗漏和数据失真等问题。施工单位向建设单位移交的工程档案较为完整,但管理不够系统、科学,缺乏文件的有序归类与整理,容易造成重复、占用空间的问题。同时,监理单位的部分文件如监理日志,由于记录了工程建设过程中的各类细节问题,对智慧城市建设中的大数据收集有着重要意义,也符合活态城建档案馆倡导的“保存一切建筑相关的真实还原细节”要求,因此未来也应考虑纳入归档范围。
(2)档案资料员群体身份认同度低
施工单位的档案资料员负责整理工程图纸等档案资料,以备及时向建设单位汇总报送,但施工单位负责档案资料整理的工作人员往往并不具备专业的档案管理知识和足够的专业档案意识,在收集与整理的过程中,一些开工初期的档案文件由于时间较久,加之档案资料员不重视及时收集工作的重要性,难免造成遗漏、不齐等问题,而为了最终完成整体移交,不得不人为“编制”档案,给日后城市规划与建设中工程档案的利用埋下隐患。档案管理员的工作是严谨的、专业的,施工单位的档案资料管理岗位应以专业档案管理工作标准严格规范,提升档案资料员的专业身份认同,加强专业技能业务培训,强化档案原始记录意识。
我国档案管理由“双套制”向“单套制”转变,须克服城建档案馆中权责交叉、重复归档的问题,利用数字化档案,简政放权,提升线上政务效率,才能有效提升城建档案依法行政、公正评估效率;优化服务,才能实现各利益相关方的主动归档积极性,同时大力督促档案资料员提升身份认同感和使命感。
2转型保障:完善城建档案馆“放管服”新机制
当前城建档案馆的档案来源主要依赖建设单位的移交,收集对象以建设工程档案为主。未来随着智慧城市的建设与发展,政府大数据的运用机制越来越成熟完善,将服务于城市运营与城市民生的方方面面。作为智慧城市建设的参与方,城建档案馆应做好交通档案、水利档案、管线档案等各类城市建设档案的物理管理与数据关联工作。推进智慧城市建设进程,离不开高效率、高质量、优化服务的政务行政管理,顺应时代发展的需求,城建档案事业也应顺势转型,主动改革,完善“放管服”新机制。
2.1削减前置审批,智慧化放权
档案工作的根本目的是提供利用,城建档案的主要职能是收集整理城建档案,以便城市规划与建设中的查找利用。收集整理是管理手段,不是目的,正如前文所述,施工许可证的核发应在七日内完成,削减前置审批周期,对建设单位起到极大激励作用。城建档案馆需积极响应,精简建设工程档案预登记操作流程,开发APP等移动访问客户端提供登记指南,完善线上登记平台,简化操作流程,设置人性化提醒功能,按时提示建设单位移交清单及时间表。城建档案馆通过制定权责清单,明确项目跟踪的负责人制度,建立城建档案工程档案专项负责人与建设单位档案资料员的线上对接窗口,优化、简化交流渠道,及时指导。
2.2放管结合,强制归档,联动响应
简政放权,同时创新监管,实施权责登记制度,明确责任主体、责任具体事项、追责具体情形以及公布监督电话,鼓励城建档案馆、建设单位、施工单位、设计单位、监理单位、社会等多方共同参与监管,增强社会监督力量。
构建城建档案移交单位信用约束机制,与联动响应机制有效结合。城建档案的移交工作一直以来无法取得建设单位的足够重视,致使重要的图纸等城建档案无法及时入馆,甚至散落分布在各建设单位档案室,对抢险救灾等重大事件的利用服务极为不利。城建档案馆一方面肩负提升社会公众档案意识的责任,另一方面要及时强制归档,刻不容缓。
2015年6月,由国家发改委、中国人民银行指导,国家信息中心主办的“信用中国”(Credit China)网站[2]上线,归集发布失信行为主体并予以公示。城建档案馆向故意拖延移交档案资料的建设单位发出行政警告,情节严重者应列入信用失信名单,结合行政许可和行政处罚双公示机制,接入失信联合惩戒工作,共享失信信息,扩大监管覆盖面。设立行政处罚信用修復机制,根据《城市建设档案管理规定》责令补充档案资料,按时补齐并承诺守信的建设单位可申请信用修复。
同时,针对守信建设单位,列入守信联合激励名单,提供信用评级、评价工作的依据,鼓励建设单位主动守信,按时按要求移交完整的工程档案,为完善我国城市建设档案数据库做出贡献,也为下一步智慧城市的建设提供全面的城市规划档案数据。
2.3“智能+创新”的服务双刃剑
互联网技术的高速发展,为档案利用工作提供了便捷的服务平台,但便捷的另一面是安全威胁。从技术伦理学的视角来看,技术是把双刃剑,既能为人类社会提供高质量的服务,也能为人类文明的进步带来阻碍。通过互联网技术,能够实现智能查询档案资料、线上移交、智能化多样式借阅服务,但同时,互联网技术也能使得数字档案被轻易盗取或篡改,尤其城建档案馆中的数字化图纸,不仅涉及城市规划与建设的重大工程事项,也涉及国土安全问题,需谨慎接入互联网。因此,在提供城建档案的智能化创新服务的过程中,应坚持“线上+线下有机结合”的基本原则,建立“发起—响应—反馈”的高速行政响应机制,有条件地纳入国家政务服务平台[3]“一网通办”服务体系。
(1)“线上+线下有机结合”的基本原则
档案管理工作不同于其他行政管理工作,涉及国家秘密、人民利益,不可随意公开,即使公开也要充分保证不被篡改、不被销毁、不被随意传阅。基于上述要求,应重点开放城建档案馆的线上行政管理职能以及全面开放城建档案目录,提高行政效率,满足公众政府信息知情权;结合完备的加密技术、线上身份认证与用户权限管理,有限地开放城建档案文件内容;馆内借阅是主流,但借阅方式逐渐趋于智能化,借助全息影像技术、BIM技术实现数字化图纸借阅,提升服务立体式体验感。
(2)“发起—响应—反馈”高速行政响应机制
“互联网+”技术为行政管理部门与利用单位之间建立了畅通的沟通平台,随着人工智能技术的发展,将实现24小时行政响应职能。当前,在“放管服”理念下,城建档案馆也应顺应技术发展潮流,建立24小时响应机制,强化快速智能响应的行政管理效率,针对机械性程度高的行政管理问题,设置人工智能响应程序,缩减行政管理人工资源支出,缩短行政响应周期,克服24小时在岗障碍。
(3)纳入中国政务服务平台“一网通办”服务体系
“数字中国”布局下,我国电子政务事业发展加速前进。2019年8月20日,“中国政务服务平台”正式上线,加速实现全国统一政务服务“一网通办”的进程。各级城建档案馆作为城建档案行政管理部门,应尽快纳入全国政务服务统一平台,融入上级行政主管部门行政管理体系,无缝对接上下级单位的行政管理办事流程,推进我国“一网通办”项目整体进程。
3转型目标:智慧化活态城建档案馆
3.1理念概述
活态城建档案馆的理念,来源于欧美国家地区提出的“Living Archives”的概念,瑞典美狄亚·马尔默大学在2012年发起了Living Archives研究项目,旨在改变传统档案的“休眠”状态,“开放档案的留存过程,让它和开放数据、社交网络、移动媒体、讲故事、玩游戏和看演出一样,成为人们当代生活的一部分”[4],使其成为重要的社会资源,发挥公共服务的社会作用。活态城建档案馆的“活态”,主要体现于档案数据“全面、多元、线上”的动态生命周期特征,包括项目自申报立项开始至验收结束后的全部建筑档案数据的完整归集过程,强调数据收集工作的动态性、完整性、实时性、具体性、原始性。“智慧化”的理念主要强调向用户提供动态交互功能的管理服务体系。结合智慧城市的建设需要,未来城建档案馆的新定位是信息化、智慧化、智能化的活态城建档案馆,旨在突出城建档案的全流程文件生命周期属性,以及流程化、多元化、智能化、全息影像化、动态互动的服务特征。
城建档案馆的“活态”属性,还将体现在服务功能的灵活性、数据挖掘的智能化、主动服务用户的交互服务等方面。信息技术革命背景下,语音识别技术、人脸识别技术、虚拟成像技术将大大提升档案阅读的感官体验和利用服务品质,利用新技术盘活传统档案数据资源,赋能档案数据新的服务方式、服务渠道和用户体验。
在“数字中国”建设布局下,城建档案馆将发挥更广泛、黏合度更高、更深入的公共服务作用。城建档案馆的数字化转型意义深远,纵向上,将城建档案馆的数字化建设与智慧城市建设紧密贴合,横向上,将各地城建档案大数据关联,促成国家行政管理部门对大城建数据的集中统一管理,为实现全国城建档案数据统一管理、联网服务提供前期数据搭建基础。
3.2功能增量
除了行使档案行政管理职能与服务利用业务职能以外,大数据技术、语音识别技术、虚拟成像技术还将赋能城建档案馆新的知识管理功能、文化功能、城市活力中心、城市新名片等增量城市公共服务功能。
(1)数字档案行政管理与服务功能
随着国家对建设单位提出的BIM出图率的要求越来越高,建设单位对数字化图纸、数字化模型的使用率和依赖度越来越高,城建档案馆接收的数字化档案比率越来越高,从而对城建档案保管条件提出更高的要求,需要研究出台新的关于数字化图纸档案或模型档案的保存格式规范、保存介质标准、保管期限鉴定标准、转存期限标准、保管环境标准、利用服务审批程序等。在提供利用方面,数字化档案资源的利用介质要求更高,技术条件要求也更高,为了更好地实现动态互动服务体验效果,需引入语音识别技术、全息影像技术、人工智能技术。
(2)知识管理功能
工程档案包含了大量知识信息,大数据时代,信息捕获更快捷方便,通过档案信息著录标引工作,将工程档案信息进行知识汇总管理,为各项编研工作提供可靠的城市数据支持。与此同时,在大数据时代,用户既是信息的使用者,又是信息的加载者。利用单位的每一次借阅利用,都反映了城市建设的活动痕迹,通过统计利用信息,可获取城市规划的热点问题并侧面监测社情民意,为进一步制定城市规划方案提供前期调研数据。
(3)文化聚合与文化体验功能
城市建设档案中不乏历史文化古迹的建设或维护档案,这些珍贵的档案资料可能关联人物传记档案、历史专题档案、建筑文化档案等各类文化档案,是编研工作中不可缺少的文化资源。未来的活态城建档案馆不仅行使行政管理職能,还应发挥文化功能,聚合史料信息,提升城市文化内涵,增强文化体验。
(4)城市活力中心功能
活态城建档案馆是全面的,不仅解决利用单位的借阅需求,还满足市民的知识学习、文化体验、文娱教育的功能;活态城建档案馆也是动态互动的,用户可实现自助服务体验,以及无障碍人机交互服务体验。这既能体现城建档案馆的多元功能性,也能向外界充分展现城市活力。
(5)城市新名片功能
活态城建档案馆是高科技的、蕴含丰富文化内涵的新城市名片,将与博物馆一齐向社会公众展示城市底蕴、历史文化,设定特定的城市文化体验区,向市民、游客展示城市建设的历程与演变,塑造城市风貌、城市形象。
4结语
随着“数字中国”工程的持续推进,国家政务服务体系不断完善,科技兴国的战略引领各行各业的信息化建设不断迈进新的发展阶段。城建档案馆的数字化转型,将为我国智慧城市建设以及数字中国建设提供可靠的数据依据,为城市公共服务的开展提供历史文化信息、建筑文化信息、地理地貌信息、光缆建设信息等一系列知识数据,拓宽市民的知识学习维度,提升城市政务服务的信息化水平。
*本文系珠海市2019-2020年度哲学社会科学规划课题“‘数字中国布局下档案馆服务新形态研究”(项目编号:2019ZC205)与2019年度北京师范大学珠海分校科研能力促进计划项目“大数据背景下档案服务新形态研究”(项目编号:Y201901)阶段性研究成果。
注释与参考文献
[1]住房和城乡建设部关于修改《建筑工程施工许可管理办法》的决定(2018)[EB/OL].[2020-02-01].http://www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201810/t20181010_237863. html.
[2]信用中国,由国家发展和改革委、中国人民银行指导,国家信息中心主办,是政府褒扬诚信、惩戒失信的总窗口,2015年6月1日正式上线,2017年10月15日“信用中国2.0版”正式上线,网址:https://www.creditchina.gov.cn/。
[3]国家政务服务平台,2019年8月20日正式上线,由国务院办公厅主办,主要为企业和群众提供统一政务服务门户、统一政务服务事项管理、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照、统一数据共享共“七个统一”电子政务服务,发挥全国政务“一网通办”服务功能,网址:http://www.gjzwfw.gov.cn/。
[4]刘磊,安小米,钟文睿.数字档案资源整合与服务的启示[J].浙江档案,2014(8):5-8.