科研事业单位内部控制问题研究

[摘 要]近年来，行政事业单位不断被要求加强内部控制建设，科研事业单位在此方面也在不断努力提高业务水平，但效果甚微。文章以H省A科研院为例，在描述内部控制现状的基础上，结合该单位实际情况剖析了问题产生的原因，并就如何解决这些问题提出了加强对一把手培训、成立内部控制小组、完善信息化系统的对策，同时也呼吁上级领导部门应针对不同类型的单位设置不同的考核标准。

[关键词]科研事业单位;内部控制; 信息化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.105

1 引言

習近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”李克强总理在国务院廉洁工作会议上指出：“加强制度建设，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒。真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。”在此背景下，2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。到2016年，财政部发布关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知，国家进一步推动行政事业单位内部控制的改革。

在此背景下，所有行政事业单位逐步开始加强了内部控制制度方面的建设，各个单位不仅被要求制定和完善相关制度，并且需要将所有涉及内控的文件、流程、资料全部上传至指定的系统，由专门的部门对其作出评判。各个省市政府目前虽然没有对评判结果做出相应的奖惩，但后期一定会要求不合格的单位做出整改。就现阶段而言，还是有部分行政事业单位并不能完全领悟国家政策，对内部控制制度的建立持消极态度，从而导致对内控的基础性评价结果不够理想。当然问题的出现必然也是由各种原因产生的，以科研院所为例，它们属于事业单位，科研是其第一要务，许多领导也是由技术骨干慢慢成长起来的，有的领导就对管理的认识不够充分，经验也不丰富，在意识上没有将内控管理列入重要范畴，导致这类单位内部控制建设较为薄弱。本文主要以H省A科学研究院为例，试图通过分析该科研事业单位内部控制现状及原因，找出改进这类事业单位内部控制建设的根本方法。

2 H省A科研院内部控制现状

H省A科研院属于科研事业单位，其主要业务都是围绕各种科研而展开的，在正常经费运转以外，主要资金就是用于研发投入。其内部控制现状可以总结为以下六点。

第一，没有设立专门的内部控制部门或者组建工作小组。对于上级要求的内部控制建设工作，主要由财务部门牵头落实，其他部门对此事知之不多，参与其中的就更少。

第二，有部分内部控制制度，但不全面。该单位在多年的管理进程中逐步形成了相关制度，如差率费报销制度、车辆管理制度、档案管理制度、科研经费管理制度、“三重一大”集体决策管理办法、针对部分资产的管理制度等。但这些制度大部分集中在财务部门的管理上，没有系统的资产管理、预算管理、采购与招标制度和合同管理制度等。而且有些制度也偏于简化，没有详细的流程管理。

第三，岗位设置简单，有不相容岗位兼职情况。该单位由于事业编制紧张，各部门的人员配置比较精简，导致有些工作内容存在申请、操作或审批皆由一人担任，当然这样的工作并不多，资金使用量也不大，历史中没有出现过问题。

第四，没有轮岗制度。内部控制管理中有很重要的一条要求是设置轮岗制度，主要是为了防止腐败，但该单位并没有对此有相应的规定。

第五，预算准确度不高。近两年的预算准确度基本只能达到60%～70%。

第六，信息化进展缓慢，目前只有财务部门使用了部分信息化软件，如账务处理系统、资产管理系统等，全院的信息化工作还没有开始推进。面临的问题是：一是科研院所项目来源较多，项目不同，其管理要求也是不同的，各级项目主管部门会要求上报各种角度的报表数据，而目前财务系统无法实现各种数据自动采集，数据的统计、筛选、汇总功能不能满足使用要求，财务人员往往只能通过手工筛选汇总的方式完成各项数据报表统计工作，工作准确性较差，效率较低;二是部门间信息沟通不畅，无法做到部门间信息共享，不利于及时发现和监控管理风险。

总的说来，该单位内部控制制度方面还存在许多问题急需解决，因此也导致该单位在系统中填报内控基础信息时，被评价的结果不够理想。该单位目前也在寻求外部力量来帮助他们完善相关制度。但是在解决这些问题之前，笔者认为还需要先弄清产生这些现状的原因是什么才能更好地对症下药。

3 H省A科研院内部控制不足的原因分析

3.1 领导不重视

几乎所有内部控制建设不够完善的单位都存在这个通病，学者们在做这方面的研究时，也总是提到这个现象。领导们对待内部控制建设的态度与单位的大小也相关，比较大的单位涉及管理层次多，项目多，人员多，自然就要考虑周全一些，这样的单位领导重视程度就高一些，但是像A科研院这样的事业单位，本身单位规模不大，资金使用主要集中在科研经费上，而科研经费的使用是有严格规定的，可以贪污和腐败的概率比较小，所以领导对内部控制管理的重视程度也就不高了。当然现实中这些领导还存在以下四点意识误区。

第一，领导们主持单位的业务工作本身就很繁忙，每天考虑的重点也是放在如何提高科研成果上，毕竟科研成果才是被大众认同，被上级领导认同的成绩，至于内控管理，只要不出问题，没有人关心。

第二，内部控制制度的核心是为了防止腐败和舞弊，很多单位的领导都认为自身并没有腐败和舞弊的意图，也就推导出既然本人不打算贪污，也就不用花那么多精力去整治制度了。

第三，本单位业务简单，每天的工作都是常规工作，多年来已经形成惯例，并没有产生任何差错，不需要再特别制定一些额外的制度，新的制度一制定，反而会引起降低效率的现象。

第四，现在事业单位编制紧张，如果按照上级规定将所有的制度完善，可能需要追加人员编制，但是就目前的状况，上级也不可能给我们人员指标，那就达不到预期的效果，那就先放一放吧，等有指标时再去做这件事。

领导干部如果不重视，势必各职能部门很难起到全面贯彻实施内部控制制度的作用。

3.2 财务活动复杂

科研院所财务活动除了日常收支管理，还包括经费预算管理、项目费用管理、政府采购、公务卡管理等，一般根据上年收支、业务特点核定预算，但由于科研的周期通常都比较长，不确定因素比较多，因此立项初期很难全盘考虑周全，年中调整预算、追加预算的情况比较普遍。一方面，预算的准确度也跟上级财政的拨款进度和一些特别事件有关，A科研院财务人员提到很多项目经费都是当年下达当年要求完成，预算时无法预估;另一方面，即使知道下一年度的财政资金项目，但财政经费的“二下”预算控制数里不包含该项资金，导致无法列入预算;还有的时候项目资金往往在三、四季度到账，而该院的项目多在一季度开始进行，从而造成财政项目资金支付与实际不同步，既影响了项目的进展，也导致了预算执行的准确度。

3.3 部门间信息不对称

由于财务部门和科研业务部门、监督部门之间专业性差异较大，客观上相互之间信息传递有一点难度。科研人员普遍对预算报表、资金效益等专业词汇不够了解，而财务人员、监督人员对于具体科研领域的认知也是有限的。基于这种情况，导致财务部门、监督部门很难及时了解科研课题的进展情况，一定程度上增加了内控难度。同时也导致除财务以外的部门对于加强内部控制管理没有参与意识。

3.4 受预算资金的限制

由于管理全面信息化是需要较大资金支出的，而现有的省市财政力量暂时还无法为科研院所解决这么大量的资金支出，尤其是2019年十九大的召开以后，政府提出大规模对企业减税降费，进一步压缩财政性一般支出，更是增加了资金来源的困难。

3.5 单位管理能力和管理水平还达不到内部控制的要求

我国行政事业单位开始建立和推行内部控制管理年限不长，且这项工作对管理人员的综合素质提出了较高的要求，管理人员需要综合运用人事、财务管理、资产管理、内部审计以及信息技术等方面的知识，但是目前的现状是，相当一部分管理人员的知识面、能力和水平还不能满足内控的要求。

H省A科研院的内控建设情况是我国科研事业单位的一个缩影，其存在的问题代表着这类单位的通病，如何解决这些问题，需要其自身的努力及外部力量的积极推动才能达到目标。

4 改进科研事业单位内部控制建设的对策

第一，增加对单位负责人，即“一把手”的培训，灌输内控理念，让各单位一把手切实领悟加强内部控制的重要性。内部控制的概念最初是由美国推行萨班斯—奥克斯利法案时提出，上市公司最开始实行，后来才逐步推广到行政事业单位，所经历的时间并不长，没有产生广泛的社会认同，也就是说外部环境上没有形成浓厚的氛围让大家都有认识。其最初的设计是针对企业财务会计的，在理论和实务的不断完善中，现在已经发展成一套完整的框架体系。非专业人士难以短期内掌握其复杂的要求和程序。领导干部们只有不断接受关于内部控制管理的培训，才会提高对该问题的认识。

培训的重点有两条，一是厘清业务管理与内控管理之间的关系，需要明白，业务管理很重要，没有业绩不会得到大众和上级部门的肯定，内部控制也很重要，不出事还好，一出事可能就是大事。两种管理之间的关系，可以形容为，内部控制管理是基础，就像房子的地基一样，地基不打好，一切都是白干，业务管理是外观，房子设计是否美观实用就看业务水平高低。二是要理解内部控制管理的核心是什么，内部控制其实重点是要防腐败，所以其工作实质也就是流程设计，流程设计的核心就是牵制制度，体现为不相容岗位相分离，轮岗制度等。一旦制度完善了，领导们其实工作起来应该更踏实，将这两条道理明白以后，相信各单位领导应该会重视内部控制建设的问题了。

第二，设立内部控制工作小组制。大部分科研事业单位人员编制都比较紧张，很难专门成立一个部门来负责单位内部控制管理，目前很多单位都是由财务部门来牵头负责这个管理工作，有些制度是必须由财务部门牵头完成的，比如预算管理制度和收支管理制度等，但是在开展其他制度设计的时候常常陷入尴尬的状态，比如建设项目内控制度、采购与招标内控制度等，财务部门由于并不懂专业，编制的制度也是依葫芦画瓢，并不能真正落到实处。而这样的制度应该由相应的主管部门设计，财务部门配合完成比较合适。因此由单位一把手牵头，各部门主管成立内控工作小组来负责完成这个工作就更加科学和有效率。在工作小组设立以后，首先应统一各个成员的认识，按照要求按单位层面的内部控制，如本单位的风险识别和评估、内部控制的评价制度等。然后再对业务层面的制度设计做出工作分工，预算管理制度和收支管理制度由财务部门牵头，其他部门提出相应的意见和建议，政府采购和合同管理制度由办公室或某职能部门牵头设计，其他部门配合完成，资产管理制度和建设项目管理制度由基建部门或后勤部门牵头设计，其他部门配合完成。每个制度的设计都不是一个部门拍脑袋完成，而是一个小组共同完成，这样做的好处是每个制度都是各个部门负责人参与了的，自然也就非常清楚制度中要求本部门完成哪些工作，审计哪些事项，监督什么工作，单位负责人也会非常清楚每件事应该经过什么样的工作流程，出了问题就直接按流程查找问题的根源和对应的负责人员;还解决了部门间信息不对称的问题。当然制度还需要不断修订和完善，工作小组应定期召开会议讨论新的方案。

第三，逐步完善信息化系统。目前各科研事业单位的预算主要用于日常开支及科研项目，基本没有多余的资金可以用来大规模地建设信息系统，但是信息系统的建立至关重要，部门间的信息共享以及数据可以更有效率地实现沟通和监督功能。主要体现：一是有助于增加各项业务操作的透明度;二是有助于及时发现、监控管理风险。为了解决信息化方面的資金问题，建议两个渠道来完成，一是呼吁上级财政部门拨出专门的经费，通过政府集中采购，降低成本的方式来对各个科研事业单位量身定做信息系统;二是在资金有限的情况下，各个单位制定完善信息系统长期计划，即每年完善一部分，按步骤进行，这样不会出现大额资金的预算，上级财政也不会因此背负过大的压力。因为是有长期计划的，所以在跟专业网络技术人员或公司沟通时，可以在每个系统间留出端口，从而避免出现各个系统间无法对接的状况。

第四，建议上级部门按不同类型的单位设置不同的评价标准。目前来看，财政部门要求行政事业单位上传的材料都是一样的，然后评价标准也是一样，自然就出现了单位规模大的内控评价成绩好些，单位规模小的内控评价成绩差些。当然不是说单位规模小的没有问题，只是这样一刀切的评价做法并不科学。单位规模小，人员编制少，岗位设置也会相对简单，要想所有的制度都能做到那么完美基本不可能。而且做到完美状态也会导致人员开支成本高，国家并不是希望各单位为了内部控制而去专门做内部控制，其目的是希望杜绝贪污，防范腐败，设计出相应的牵制制度，能够保证各岗位人员无法贪污，一切都有监督机制就达到了目的。因此对应不同规模的行政事业单位评价标准有区别是有必要的。在实务中，科研型事业单位就是这种情况，他们的制度相对于大型事业单位而言，并不完善，但是在政策的引导下，也在逐步修订和完善中。一旦他们发现自己的评价结果不够理想时，就会采取“大跃进”式的做法，马上学习和模仿其他单位的相关制度，不管是否适合本单位情况。这样的结果应该也不是上级部门希望看到的，与其一刀切让各单位激进地修改制度，不如让不同类型单位透彻理解政策要点，根据自身实际情况来逐步完善。

参考文献：

[1]蔡晓惠.基层行政事业单位内部控制体系建设研究[J].会计之友，2018（13）：108-112.

[2]刘婷.事业单位内部控制存在的问题及对策研究[J].中国市场，2019（25）.

[3]廖丽辉.内部控制在事业单位实行中的问题与对策[J].中国市场，2019（27）.

[作者简介]何静，江汉大学商学院会计系主任，副教授。