预防原则下检察环境民事公益诉讼诉前程序的重新定位

董荣

摘 要：现阶段，生态环境风险预防、控制已成为新时代环境司法的新理念。修复治理受损生态环境是环境权益保护的最终目标，建立健全环境司法预防性机制是环境权益保护的有力支撑。最高法于2017年1月公布了《环境民事公益诉讼案件司法解释》，针对环境侵权或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼进行了规定，由此确定了对具有重大风险的环境侵权行为也可以提起诉讼，《民事诉讼法司法解释》《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等通过对原告需要提交被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料也可以初见端倪。我國尚没有规定生态环境损害预防机制，但可通过检察机关提起环境民事公益诉讼制度来预防生态环境污染对公共环境造成不可逆的损害，就是将环境损害预防理念建构在现有的司法救济模式内，通过对检察机关环境民事公益诉讼诉前程序功能的重新审视，将风险预防原则贯穿到诉前程序中，借助诉前程序功能的扩大化，实现对我国生态环境损害预防性救济。

关键词：诉前程序;预防原则;环境修复;检察机关

一、问题的提出

预防原则是尊重国家主权和不损害国外环境原则的延伸，是一项国际环境法的基本原则。其含义是在国际性、区域性或国内的环境管理中，对于那些可能有害环境的物质或行为，即使缺乏其有害的结论性证据，亦应采取各种预防性手段和措施，对这些物质或行为进行控制和管理，以防止环境损害发生。我国的环境公益诉讼制度主要围绕环境污染损害结果的损害赔偿请求展开，以《侵权责任法》为法律适用基础。但是，这种以损害结果为重心的模式，难以发挥环境公益诉讼的预防性司法救济功能。本文通过探索环境民事公益诉讼诉前程序实现预防性司法救济功能。

最高检察院2018年工作报告指出全年共立案办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件。其中，涉及生态环境和资源保护59 312件。提出把诉前实现维护公益目的作为最佳状态，共办理诉前程序案件102 975件。其中，公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1 721件;向行政机关发出检察建议101 254件，97.2%得到采纳，更多问题在诉前得以解决。民事公益诉讼仍然以刑事附带民事公益诉讼为主，且主要集中在生态环境资源保护领域。通过以上数据分析得出，检察机关民事公益诉讼诉前程序履行率相较于检察机关行政公益诉讼诉前程序比较低，较多的环境民事公益诉讼是由检察机关提起的。经过检索大量案例，从起诉主体看诉前程序应有的作用并没有发挥，起诉主体呈两极化趋势，要么是社会组织单独提起诉讼，要么是检察机关作为公益诉讼起诉人单独起诉，检察机关公告和督促社会组织提起的民事公益诉讼案件少之又少，诉前程序处于一个被虚置的状态。

现行司法制度及实践中检察机关履行环境民事公益诉讼诉前程序后，如果没有适格主体起诉，检察机关作为原告提起诉讼。环境公益诉讼初衷和根本目的是为生态环境损害的预防与赔偿建立诉讼渠道，环境民事公益诉讼被寄予厚望，可以直接对生态环境损害进行救济，在发生生态环境损害或具有发生生态环境损害的现实威胁时，社会组织可以针对损害生态环境的主体提起环境民事公益诉讼，包括预防性诉讼，检察机关也可在发布公告后仍无社会组织提起环境民事公益诉讼的情况下直接针对引发生态环境损害的主体提起。而环境行政公益诉讼因为其诉讼对象为行政机关而不具有预防的针对性，不能对生态环境损害进行直接救济，只能通过监督行政机关依法履行职责的方法来间接地对生态环境损害进行救济。如果将重大环境污染风险管控责任全部放置在行政机关的身上，要考虑生态利益保护中出现的行政失灵，不能忽视行政机关“理性经济人”的角色，也不能在生态损害救济的所有领域都由行政主体来发挥主导作用。所以我们应考虑如何在检察机关环境民事公益诉讼诉前程序中构建预防原则。这里还要对中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》进行说明，因为其是在“发生生态环境损害后”由政府作为赔偿权利人起诉，故不涉及对重大环境损害风险行为的预防。

二、预防原则下环境民事公益诉讼诉前程序的特有功能分析

（一）诉前程序——适格起诉主体诉权的衔接程序

最高人民法院和最高人民检察院发布的典型案例也都仅涉及社会组织和检察机关单独发现环境污染线索而径行直接起诉的案例。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定了检察机关公益诉讼的诉前程序有督促起诉、建议起诉，符合特定条件的也可支持起诉。

司法实践中，检察机关实施督促起诉与建议起诉均不产生相应的立法目的所要求的效果。检察机关作为支持起诉人有相关案例，比如湖南省湘潭市检察院支持起诉的湘潭生态环境保护协会诉湘潭市金鑫矿业有限公司环境污染责任纠纷一案;中华环保联合会、江西龙天勇有色金属有限公司环境污染责任纠纷一案;中山市环境科学学会与李日祥、苏洪新环境污染责任纠纷一案，都有各地的检察机关支持起诉，有的支持上诉。出现这种现象的原因与我国检察机关公益诉讼工作处于开拓探索阶段，检察机关对机构职能及工作重心转变有关，各机关比较重视检察机关提起公益诉讼工作，却忽视了检察机关与社会组织的衔接与“交流”及诉前程序的特有功能。

环境侵权的预防责任归于环境侵害问题的复杂性，潜伏期长，不可逆转，隐蔽性极强，一旦发生损害则难以修复。诉前程序设置目的考虑了检察机关的法律监督属性，防止检察机关诉权滥用，平衡环境民事公益诉讼主体格局。检察机关的职能属性决定其不宜过早地介入环境民事公益诉讼中，即使是在已经发生重大损害的情况下也是居于“后位者”，更别说具有损害环境利益的重大风险行为。如果依照现有诉前程序流于形式的现象，检察机关和社会组织之间对存在重大环境风险的问题无法形成对接机制。那么很难通过诉前程序将重大环境侵害的早期预防交给社会组织提起民事公益诉讼，因此，当前背景下，发挥检察民事公益诉讼诉前程序这个桥梁应有的作用，既可以早发现、早治疗生态环境损害问题，也可以实现环境问题的社会主体多元化共治局面。

（二）诉前程序——建构预防原则的可行性

经过检索相关环境民事公益诉讼案例，发现有不少案件争议焦点是围绕被告的环境侵权行为是否造成了损害社会公共利益的重大风险。被告一般辩称原告自己没有污染行为或者原告没有足够的证据证明。原告经过初步举证证明责任，法院经过审理，对具有损害社会公共环境利益的具有重大风险的环境侵权行为，多数法院支持原告的诉讼请求。

在山东省青岛市人民检察院与被告青岛平力金属制品厂水污染民事公益诉讼一案，针对被告排污行为是否造成环境污染和侵害社会公共利益问题，法院认为被告所排放金属酸洗废液已经由市政污水管网排入龙泉河内，市政污水管网系统系公共设施，承担收集、消化、处置区域内工业或者生活污水的职责，虽然污水处理企业对污水进行处理，但其承载处置能力有限，大量超标排放废液存在超出污水处理能力导致出水超标造成环境污染的风险，现实中因进水超标导致排出水超标情形也时有发生，并且涉案被告排放酸洗废液中含有的重金属不能被污水处理企业有效处置，外排至周边环境会造成污染，而废液酸性即使能被污水处理企业中和处置，也极大地增加了市政污水管网的负担，甚至造成管网系统公共设施被腐蚀损毁，使周边环境面临污染的重大风险。综上，本院认为，本案中被告排放金属酸洗废液的行为已经造成了环境污染，侵害了社会公共利益。

大量案例表明预防原则已经逐步成为我国法院审判环境侵权案件的一项重要原则。2015年，中共中央、国务院颁行的《关于加快推进生态文明建设的意见》再次强调了生态“保护优先”原则。“预防为主”原则、生态“保护优先”原则是生态损害的难以填补或无法填补性的必然要求，生态损害的难以填补或无法填补性决定了生态损害预防的前置性和先决性，只有在损害事实发生之前采取措施防范生态损害发生，才能真正维护好人类赖以生存的生态平台。当前环境问题的专业化程度越来越高，环境行政权不断扩张，预防原则在环境民事公益诉讼还没有全面确立，通过诉前程序缩短环境损害重大风险进入诉讼程序，既可以节约司法资源，使生态损害鉴定工作简易化，以环境修复为主要目标。环境公益诉讼的核心功能并不在于监督、惩戒排污企业的排污行为以及环境监管部门的不作为，而在于通过诉讼的手段促进多元主体在协商的基础上实现利益平衡与协作共治，诉前程序成了连接诉讼与协商的桥梁。

（三）诉前程序——生态环境损害风险的筛查程序

中央全面深化改革领导小组第十二次会议明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用。检察机关通过发现重大环境污染风险的线索，如果认为确有必要对环境风险进行遏制，防止其扩大造成不可修复的损害，可以通过诉前程序督促和建议适格主体对该线索进行审查并决定是否成为原告，这其中还可以进行诉前通知举报程序，通知环境污染侵害者和行政机关，让其进行自我纠正，既可以发挥非诉讼纠纷解决机制的重要作用，也是贯彻检察机关监督原则的体现。社会组织通过诉前程序决定是否起诉。与现存的事后救济类型的民事公益诉讼不同，社会组织不必要考虑高昂的生态损害鉴定费用，因为生态环境处于不稳定的风险状态中，只需要承担初步的证明责任，之后通过污染企业对环境损害风险的控制程度以及污染企业后续处置决定是否启动诉讼程序，既提高了检察机关通过公告督促社会组织提起诉讼的履行率，发挥诉前程序应有的程序价值，也提高了社会组织参与公益诉讼的积极性，培养了社会公众环境素养的提升，发挥了环境司法的教育惩戒和评价指引作用。

三、诉前程序中构建预防原则的路径

（一）明确检察机关启动民事公益诉讼诉前程序所要达到的证明标准

检察机关的工作流程是发现线索→立案→调查、审查→诉前程序。目前，检察机关办理公益诉讼案件的基本依据有《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，但是具体的工作程序还是不够详细。最高检察院2018年3月12日制定了《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》这一内部办案规则，是最具系统性的规范，除高检院下发内部办案文件外，还有13个省级检察院出台了办理公益诉讼案件的“意见”“方案”“规定”等指导性文件对检察机关办案规程进行详细规定。通过以上文件分析，检察机关办理环境民事公益诉讼的案件范围主要包括因侵权人实施的污染环境、破坏资源等行为造成的生态遭受损害或者其他社会公共利益遭受損害或者有重大损害危险行为的案件。

诉前程序应在调查程序的基础上展开，发现案件线索后，调查有无侵害公益的违法事实，违法事实包括两个方面内容：一是要立案追究的，必须是依照民事、经济或行政等法律规定构成实体违法且侵害公益的行为;二是要有必要的事实材料证明侵害公益的违法事实确已发生，包括违法行为已经实施、正在实施或者预备实施等。也就是说，对有重大损害危险行为的案件，检察机关承担初步证明责任后，就可以履行诉前程序，这就为社会组织参与预防性环境损害责任提供了条件，如果社会组织同意起诉，则检察机关就可以将案卷材料移交给社会组织或者给社会组织提供咨询或者建议服务，具备条件的也可支持起诉。

（二）开拓诉前程序功能的扩大化

最高法最近提出在加强环境资源审判工作的同时，充分发挥行政调解、人民调解、仲裁等非诉讼纠纷解决机制的作用，使诉讼和非诉讼纠纷解决机制相互衔接、相互配合、优势互补，为环境资源纠纷的解决提供多元化选择。笔者认为，检察机关诉前程序不仅包括督促和建议法定的机关和社会组织起诉，而且包括准备起诉前的诉前协商和诉前调解。因为诉前调解发生在提起诉讼之前，诉前调解的启动应在案件当事人到法院立案之时。检察机关履行诉前程序后，社会组织如果起诉，那么可以针对预防性环境责任与污染企业进行调解或者和解。污染问题的复杂性、技术性决定了由污染企业来修复受损的环境损害是一种好的解决办法，不至于让环境问题因为诉讼的漫长而遭受持续性的扩大。

在实践中，还是有不少在诉前经磋商或者调解，最后和解达成协议的例子，如：2019年5月21日，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所诉现代汽车（中国）投资有限公司环境民事公益诉讼一案在北京四中院经调解结案，最高检发布的典型案例江苏省无锡市红宝特种染料油墨有限公司非法处置危险废物民事公益诉讼诉前和解案，本案无锡市检察院根据《无锡市人民检察院关于规范公益诉讼案件线索管理的若干意见》第二十四条“提起民事公益诉讼前，侵权行为人向检察机关提出和解请求，检察机关可以与侵权行为人进行和解，但应当组织听证”的规定，开启了和解的探索实践。

对于检察公益诉讼的诉前调解，和解如何进行法律法规并没有明确规定，但是，尽管是诉前调解、和解，仍然要履行民事公益诉讼诉前程序，否则就会出现检察机关与义务人正在调解或者和解，而社会组织提起了诉讼的尴尬局面。具体来说，就是在督促起诉程序中，检察机关可在检察建议中建议适格主体与民事主体达成和解，经过督促后，有适格主体愿意与侵权者和解结案的，应当及时回复检察机关，并由检察机关对和解、调解过程进行监督。将和解和调解扩展到诉前阶段，将生态修复理念融入诉前、诉中、诉后，形成多层修复、立体保护的修复性生态司法机制。尽管是针对潜在的具有损害环境公共利益的风险行为为对象的程序设计，诉前和解和调解也要基于一定的客观标准，即要基于专业的生态损害鉴定评估报告，又要在第三方见证的基础上公开检验和解或者调解的结果，这也是维护公益不擅自处分所必需具備的条件。

四、结语

在检察机关和环境保护组织提起公益诉讼前设置通知和举报程序，督促污染者用自身科学技术整改并予以反馈，督促行政机关依法履职，科学分流案件，帮助证据收集、节约诉讼资源，坚持源头预防，充分发挥行政机关对预防重大环境污染的作用，支持环境行政监管部门针对未评先建、无证排放等严重环境违法行为采取按日连续处罚等行政处罚措施，对造成污染物排放的设施、设备实施查封扣押等行政强制措施，防止存在重大生态环境风险的项目开工建设，把环境污染和生态破坏消灭在源头或者控制在合理范围内。因为行政机关对预防环境风险的发生负有行政责任，如果行政机关进行了行政处罚，履行了行政监管责任，且处罚已经顶格，就不应该提起行政公益诉讼，而用民事公益诉讼来解决这一问题，积极推动构建环境资源保护多元共治机制。

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