多元治理视角下的洱海流域水污染治理研究

王发莹

摘 要：水污染治理是生态文明建设的重要内容，是实现可持续发展的前提条件。在具体的治理过程中，由于多方面的因素，使水污染治理一直面临巨大的困境。本文基于多中心治理理论，提出在流域水污染治理中要突破政府为主体的单一治理的模式，形成以政府为主导，企业和公众参与的多元治理模式，实现流域水污染的“善治”。

关键词：洱海流域;水污染;多元治理

一、洱海流域水污染治理现状

（一）洱海流域水污染主要来源

1.农业和高原养殖业带来的污染

环湖周围的土地种植条件优越，农业用地比重高。在农业发展的过程中，使用的农药和化肥较多，有机肥料使用比较少。化肥和农药使用之后，有相当的一部分会通过农田径流进入洱海造成水体污染。洱海流域的乳制品产业发展比较发达，该地区有奶牛养殖有传统优势，一直以来给当地的人民带来了较好的经济收入。由于长期以来形成分散的农户个体养殖模式造成了废弃物的难以管理，雨季随雨水进入洱海导致水体污染。

2.旅游污染

大理是远近闻名的旅游胜地，每年的游客量都很大，给当地人带来了很多的经济收入。以洱海流域为中心的环湖旅游资源不断被开发，游客数量不断增长，旅游业的蓬勃发展给地区的经济发展插上了翅膀的同时，也给洱海增加了新的污染源。

3.企业污水排放

洱海流域同时也是大理地区的经济中心，有许多企业在该地区。大理州各类企业在逐步发展与壮大，使人民的生活得到了很大的改善。2018年大理州工业增加值298.25亿元，同比增长11.7%，其中，规模以上工业增加值增长12.3%。然而，企业的发展与壮大也对洱海流域水污染防治也造成了影响。企业在生产经营过程中所产生的污水在没有达到排放标准的前提下，直接排入洱海流域的河流，造成了污染。

（二）洱海流域水污染治理现状

洱海流域的发展历程中，政府为保护好洱海流域的水环境，通过立法制定了很多保护洱海流域環境的法律、法规和规范性文件。并在立法的基础上，采取了一些具体的治理措施，积累了很多经验，也取得了一定的效果。

治理洱海水污染首先要制定法律法规。1984年2月，大理州政府制订《洱海管理暂行规定》，1988年通过了《大理白族自治州洱海管理条例》，后续1998、2004、2014年又分别对条例进行了修订，2016年通过了《云南省大理白族自治州水资源保护管理条例》，通过立法，使得洱海的防治得到一个法律的保障。

大理州在2012年开始启动洱海治理计划以来，形成了一个以政府为主体的比较系统的洱海保护治理体系。第一，从法律的层面进行保障，形成一个体系。第二，用科学的方法来管理和恢复生态。禁止在洱海人工养鱼和机动渔船的捕捞;在退塘还湖、退耕还林、退房还湿地方面做了很多工作;从生态修复、截污、流域河道整治、污水处理、水土保持、环境教育等方面都开展了很多专项工作;通过水源、能源、田园、家园的清洁工程以及流域内乡村水污染的治理。第三，打破层级和地域障碍，理顺管理机制。将洱海管理局和洱海源头的两个乡镇划归大理市管辖，方便大理市开展好洱海保护治理工作。同时，以洱海研究为重点建立专业的团队为今后的科学决策提供智力支持。第四，努力拓宽渠道，为洱海保护治理争取更多资金。第五，广泛宣传，发动全民参与。将洱海保护的宣传教育加大，创建一个保护洱海的好的大环境。

二、洱海流域水污染治理中的困难

（一）水污染治理以政府为主

从洱海流域水污染治理现状来看，许多治理的行动主要依靠政府来完成，带有典型的行政色彩。可见，政府在洱海流域水污染中发挥着重要作用，也反映出洱海流域水污染治理的多元力量的不足。从立法到一些政策再到具体的治理行动，治理的模式显示出来的一直都是政府在履行着主体的地位，社会力量的参与并不高。

（二）企业主体社会责任感弱

因为政府对企业的监督力度不足，或由于企业的所有者对环保的理解不正确，所产生的一些后果也不同。上述的原因在影响着企业的同时，更重要的是企业的本质。企业的目的是要有更多的利润。那么，在企业生产经营的过程中，能节省的成本越多，利润就越高，就产生了一系列的影响。一个不重视环境污染的企业的成本肯定远远低于一个重视环境污染并严格的按照规定去处理的企业的成本，那么前一个企业就会取得优势，产生的利润也会高于后一个企业。重点排污企业在处理生产废水的时候，会有两种情况：第一是集中所产生的污水，进行技术上的处理，达到有关标准再进行排放;第二种是直接排放或者处理过了但是未达标就进行排放。第一种需要投入大量的人力、财力、物力才能实现，而这种投入随着企业所产生的污染源不断增加，就会产生更多的成本。如果是第二种，那么就是在没有付出污水处理的成本或者减少成本。

（三）公众力量参与度不够

洱海环保治理无论从参与内容还是形式在很大程度上是取决于相关主管行政部门的态度而决定，公众很难表达自己的所思所想，更谈不上对公共政策执行效果的有效监督。其次，很多人的意识里就是认为保护环境主要是由政府来承担，始终缺乏环保的社会责任感和参与意识，参与的自觉性不足。所以，近年来，随着洱海保护宣传教育力度的不断加大，越来越多的人认识到水污染的严峻性，但大部分民众仍只停留在“口头”上，付诸实践，真正参与的并不多。其次，参与主动性不够。无论是城镇人口还是农民，只要是生活居住在洱海流域的，都对洱海保护是赞同和支持的，但是这种认同感并没化为热情和动力，导致参与过程缺乏主动性。大理市的城乡居民几乎都参加过洱海保护的活动，行政单位的人员多是通过政府安排任务的形式参加，强制性要求参加的方式往往是被动性地接受，这样反而使一些人出现了思想上的反感和情绪上的麻木。再者，参与的层次不高。目前在洱海流域水污染治理方面，公众参与主要集中在影响评价上，对于公共决策则少之又少，信息公开少，更谈不上公众参与。公众参与的形式更多体现在违法检举、诉讼之类的，还没能从立法、决策、行政过程中真正发挥作用。

三、完善洱海流域水污染治理的途径

（一）政府在水污染治理中的主导作用

相对于其他参与水污染治理的主体，政府有着其他主体没有的性质——权威性，它决定了政府在水污染治理中的主导地位。在中央政府层面，水环境污染防治所追求的是实现生态文明建设。中央政府是水污染治理的组织者、决策者和法律和法规的制定者。所采取的模式更多的是战略规划以及指示性的行政命令，具体政策的执行由部门层面引导和监督。地方政府是具体政策的执行着。根据中央水污染防治理念的指导，制定出具体的治理计划并进行实施。通过统筹地区的诸多因素，实现治理的目的。

基于洱海流域的水污染治理来看，政府应当转变治理模式，建立多元治理的机制。把直接用于治理水污染的大部分精力，转变为对治理模式的改革，形成以政府为主导，多元力量参与的治理机制。政府应该是是一个体系运转的管理着，而不是凡事都要具体参与的生产着，拿出更多的资源，进行流域保护总体规划、污染源头控制，重要环境点比如饮用水源地的保护上，使自己在整个多元治理系统中做好引导、监督的职责。

（二）企业在水污染治理中发挥主体的作用

企业作为一个是以追求盈利为目的的市场主体，为了得到更多的利益，其中往往会出现一些企业在利益驱使下成为水污染的直接来源。然而，在面对污染治理的时候，企业首先考虑的是政府怎么办而不是自己怎么办，把环境保护当成了政府单独的责任来看待，让政府为企业买单，用来推脱其责任。面对这样的行为，政府一直都在出台相关的政策，我们都有这样的理念“谁污染，谁治理”，但是，这在很大程度上都是一个理念上的认识。

在水污染治理的具體行动中，政府一般都会建设污水处理厂来解决日益严重的水污染，但是由于没有市场的参与，只是把污水处理作为一项纯公益事业来做，污水处理的费用基本都是依靠政府来解决，这对地方财政造成了巨大的负担，不利于地区发展，同时也对处理设施的正常运转带来了隐患。在这样的模式下，政府就相当于一个保姆。面对这样的形势，应当改变目前的模式，引入市场机制。政府向排污的企业收取排污费，并且面向社会招标，把污水处理厂交给通过招标的公司来运营并支付费用，并成立专门的监督机构。污水处理企业在保证污水达标排放的前提下，运营商可以用自己的方式来解决它的经济效益问题，这就能够使这方面的污染得到有效的解决。并且制定和逐渐完善这方面的机制，使污水处理实现多元化。

（三）公众参与应成为水污染治理的重要组成部分

公众对政策的认可永远是一个政府在地方执行政策的基石，一个政策的执行离不开公众，只有公众接受并能贯彻执行的政策才会有生命力。所以，对于水污染的治理应该是有公众积极参与的、并能够真心实意的去坚持完成的一个体系。所以引导公众的参与是非常关键的。

加强对清洁的水资源的价值宣传，让公众对干净的水资源有一个直观的认识，并能够意思到其珍贵，才能够引发公众对其强烈的保护意思和对其他人行为进行自发的监督。并进一步提高公众的参与能力，要让公众有能力去做这些事。政府应举办一些学习活动，让公众了解相关的法律法规，同时建立完整的机制来保障公众的参与的途径。建立一个可靠的信息公开与交流系统，让公众及时了解情况并能够反应一些实际情况，决策者也能及时了解到公众的具体意见与建议，从而制定更加科学的计划，形成一个高效的系统。随着公民参与意识不断的提高，公众参与治理将是水污染治理中的一个重要组成部分。

参考文献：

[1]王金南，陆新元.中国排污收费制度的总体改革框架[C].中国排污收费制度改革国际研讨会文集.北京：中国环境科学出版社，1998.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]陈振明.西方“新公共管理”的理论与实践[C].公共管理前沿，福州：福建人民出版社，2002.

[4]刘明可.可持续发展与公共政策[M].浙江：浙江人民出版社，2003.

[5]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海：上海三联书店，2004.

[6]孔繁斌.多中心治理诠释：基于承认政治的视角[J].南京大学学报，2007.

[7]胡若隐.探索参与共治的流域水污染治理新模式[N].中国环境报，2011.

[8]胡若隐.从地方分治到参与共治——中国流域水污染治理研究[M].北京：北京大学出版社，2012.

[9]李士林.水资源危机：政府治理模式研究[M].北京：中国地质大学出版社，2012.

[10]大理白族自治州2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http：//www.dali.gov.cn/dlrmzf/c100640/201906/52860b625dcb41939982910e2c4d29f8.shtml