促进培育新型农业经营主体的财税政策研究①——以江苏省为例

寇方超，季亚雯

一、研究背景

我国一直以来实行的以家庭联产承包责任制为主的基本经营制度，有效地调动了劳动人民的生产积极性，激发了农村生产活动发展的活力。 但随着改革的不断深入，我国农业经营方式正面临诸多新挑战，经营规模效益低、劳动力素质与结构不够优化是其突出表现。 通过科学有效的财税支持政策构建专业化、组织化相结合的具有集约规模特征的农业经营体系，促进专业大户、农业龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体的培育，发展多种形式的农业规模经营和社会化服务的举措，有利于深入化解农村矛盾，进而推进农业供给侧结构性改革的主线工作，保障我国农业健康发展。

在20 世纪初国外已经有专门的农业规模化经营，运作方式类似于我国新型农业经营主体的生产模式且发展较为成熟。 对于组织化集约化的农业经营，管理、土地、劳动力和资本是John G.Thompson(1921)认为的影响农业生产的四大因素。 Cook(2003)通过对比传统农业和现代农业、传统合作社与现代合作社之间的区别，深入探讨了现代农业与合作社制度的改变。

当前我国对新型农业经营主体的研究，主要集中在基本概念的界定、发展的现状与面临的难题以及财税等一系列扶持政策方式的讨论。 苑鹏和张瑞娟认为在农产品买方市场的硬约束和政策诱导创新的外部激励下，各类新型农业经营主体以市场为导向，以现代科技为支撑，以订单生产为保障，以适度规模经营为前提，开展集约化、组织化、社会化的生产经营活动。 构建农产品供应链，促进了产业融合发展和现代农业产业体系的建设步伐。 新型农业经营主体的发展所面临的问题，王国敏等指出近年来，我国支农惠农的力度虽然有一定加大，同时也制定了相应的农业补贴政策，但是新型农业经营主体缺乏专门的专项资金扶持政策和税收优惠，大部分惠农转款是用于农场基础设施建设和对传统农户支持方面。

对于用于补贴新型农业经营主体的资金，崔宁波认为政府应该加大对新型农业经营主体的财政补贴扶持力度。 通过对中外现代农业发展的研究，魏志甫指出对新型农业经营主体的培育要从两个方面来进行，分别是正向激励即常规地进行税收优惠与财政补贴和通过提高土地税等反向激励政策来抑制土地非粮化和非农化。 另外，汪发元还指出应将现有普惠制的财税补贴政策改为针对不同经营主体有一定条件的扶持政策，重点关注那些发展前景较好、辐射带动能力强的新型农业经营主体。

目前对于新型农业经营主体发展的财税政策补贴的改进，主要侧重于提高补贴的专门性和针对性，激励的方式也要不断创新，打破以往惯有的补贴激励，也可以通过提高税收来进行生产发展方向的引导。

二、新型经营主体的相关概念界定

(一)新型农业经营主体

对新型主体概念的界定需要区分两个重要的方面。 首先，与新型农业经营主体的概念相对应的是小规模农户家庭，它克服了其在生产要素利用效率和规模经济方面的缺陷。 其次，新型主体所要求的不仅是较高的经营管理水平和物质技术装备，更要做到规模经济、资源利用与产出效率并重，真正将农业经营从以往的“规模经营主体”变为“新型经营主体”。

(二)新型农业经营主体的特征

新型农业经营主体与传统生产经营方式相比其特征主要概括为以下四个方面：一是以集约化为标志。 和现代企业的高速发展不同，新型农业经营主体在生产要素利用方面具有有利优势，通过与现代企业经营方式接轨的管理意识和高水平的生产技术，来大幅度提高经营规模效益、产出效益。二是以市场化为导向。 对新型主体来说，市场需求发展商品化生产是其内生动力，并且与工业化城镇化的大生产背景相适应的，因而它们的商品化程度和经济规模效益都有大幅度的提高。 三是以专业化为手段。 随着生产力水平的提高和分工的专业化，新型主体都将自己的生产活动集中于农业生产经营的某一个领域，更加注重规模化的效益。 四是以规模化为基础。 新型主体利用不断改善的农业基础设施、技术装备水平和空闲的大量土地资源，不断扩大自身规模，追求较高的经济效益。

(三)新型农业经营主体的主要类型

现有关于新型农业经营主体的文献资料中，其普遍被分为：家庭农场、农业龙头企业、农民专业合作社和专业种养大户四种类型。 或者可以简单地分为三类：家庭农场、农业企业、农业合作社(图1)。 其中家庭农场是不断推进市场化、现代化建设下的产物，是农业生产逐步迈向规模化的有力代表；专业种养大户生产经营规模一般要高于初级的家庭农场的生产，虽然涵盖不同地区、不同行业的专业大户所设置的标准相差很大，但它最终归属的范畴仍属于家庭经营；农民专业合作社是一种互助性生产经营组织，它是在家庭联产承包责任制基础上，按照自愿联合和民主管理原则组织起来的。

三、江苏省新型农业经营主体财税支持政策的实施现状

(一)近年来江苏财税支持新型农业经营主体发展的实践

1.调整财税政策，增强农业新型经营主体的吸引带动能力

增值税方面。 农民合作社自产自销以及分类、加工包装等初加工所获得的收入免征增值税；农民专业合作社销售的农副产品和销售给合作社内部的农用产品、大型机械免征增值税。 龙头企业外购农产品再加工的成品仍属于农产品使用低税率，销售自产农产品所得收入免征增值税。

所得税方面。 一是针对龙头企业的企业所得税，采取公司和农户合作的模式从事与种植或养殖业相关的行业，可以免征或减征企业所得税；二是针对合作社成员的个人所得税，如果属于其从合作社内部获得的自产自销的产品，对相关人员免征个人所得税。

2.设立专项资金，支持新型经营主体发展

针对新型农业经营主体的发展，省财政先后设立了农业产业化、农业专业合作、家庭农场等支持其发展的专项资金。一是家庭农场，江苏省财政新增专项扶持示范家庭农场发展资金1000 万元。 二是农民专业合作社，省财政自2006年起已经设立了农民合作社专项扶持资金。 三是农业产业化龙头企业，自2002年起开始设立专项资金扶持农业产业化发展，每年的投入也是逐年增加，极大地推动了农业产业化、社会化的步伐。

(二)江苏省新型农业经营主体的发展现状

随着社会市场化的不断深入，江苏省的农业经营活动及组织的发展也经历了不同的阶段：农户主体的确立、农户主体的分化和新型农业经营主体。

农业经营主体的队伍逐渐扩大。 目前，江苏省全省的新型农业经营主体的数量中，专业大户占据首位，有23.5 万，随后依次是农民专业合作社6.9 万、农业龙头企业3.7 万、家庭农场3.4 万。 江苏省13 个市的耕地面积和省级以上的龙头企业数量情况大致如图2 与图3 所示。

图2 各市耕地面积

注：数据来源于《江苏统计年鉴2016》。

图3 各市省级以上农业龙头企业个数

注：数据来源于《2015年省级示范家庭农场名录》。

四、绩效评价体系

根据江苏省发展的实际，加强对新型农业经营主体发展的全面统计指标体系及其评价指标体系的建立，采用IMD 综合评价方法与面统计和抽样调查方法来开展研究，避免出现对新型主体农业经营规模与生产运营效益了解不够深入的问题。

1.研究方法：根据政策支持环境、农业科技应用、农业经营效益、组织化水平、生产能力五个方面建立指标评价体系。具体做法是以新型农业经营主体资料为准，把当年的各项统计数据作为实现值，目标值是参加测评对象指标的平均值，目标值的基本得分是60 分，超过此标准按权重加分。

其中Ai为一级指标实际总得分，Ai为一级指标实际得分，Wi是一级指标所占总分比重；Bi为二级指标按权重实际得分，Sji为二级指标所占总分权重，Wji为二级指标实现值与目标值的比值；T是针对某地区新型农业经营主体综合评价的最终实际得分。

2.通过理清江苏省现行新型农业经营主体的财税支持政策以及利用实地调研数据，把握新型主体财税政策的实际需求。 绩效评价指标内容包括规模指标、投入产出指标、运营状况指标和满意度指标的四个一级指标及其下设的一系列二级指标；指标权重设定采取德尔菲法；具体的绩效评价分析方法是采用其他行业通用的层次分析法，逐步细化评价指标。

五、新型农业经营主体财税支持政策的优化建议

(一)增加财政扶持和税收优惠力度

地方政府要利用财政收入建立合理有效的长期投入机制，保证在支持新型农业经营主体发展方面有充足的资金。积极构建以政府财政资金投入为主、社会资本投入为辅的多元化专项基金来支持其发展。 增加财政支农补贴项目和扶持力度，扩大各类税收涉农的优惠范围，特别是增加对保险机构涉农保险业务的税收优惠，以降低农业保险机构的市场风险。

(二)完善支持农业发展的基础设施配套建设

支农财税政策必须补充健全相关的基础配套设施。 保证土地规模化较集中的优势区域得到农业基础设施建设项目更为集中的支持。 完善与农业生产经营密切相关的农田水利等基础设施，进一步改进农业生产活动的条件，增强农业生产抵御自然灾害风险的能力。 在农产品交通运输、农业生产设施用电等方面，财税政策也要积极落实针对新型农业经营主体的专门优惠政策。

(三)优化现有的财税政策扶持方式

首先，逐步将对农产品传统的价格直接补贴、救灾补贴和农业机械设备购置补贴改为农业保险补贴，这是对现有的财政扶持农业的结构的优化。 其次，针对不同类型的主体采取不同的项目扶持方式。 采取公开、公平与公正的方式，重点扶持有发展潜力的规模化社会化的新型农业经营主体。最后，要取代部分过去传统的补贴方式，采取奖励的方式来鼓励高效能的农业经营主体，以此激励一些发展滞后不注重生产效益的农业企业。