日本中小学课外补习教育的治理经验及启示

(哈尔滨商业大学,黑龙江哈尔滨 150028)

补习教育最初在东亚较流行。在日本，补习机构主要被称为“学习塾”,并被政府明确界定为教育服务产业，相关法律政策、监管措施逐步完善，加之全国学习塾协会协助管理，构成了一套较为完整的课外补习行业监管体系。

日本文部科学省在2016年做了一次全国性的关于学生一年的学习费用支出调查。调查结果显示，小学生利用学习塾的比例是53.5%，中学生是61.9%，高中学生是40.0%，其中私立学生参加补习的比例大于公立学生。如表1所示是受调查学生支出的学习辅助费用，可以看出学习塾费的支出构成最大，表明学生对课外补习活动费用有较高的心理承受能力和支付意愿。

据全国学习塾协会的统计，2007年日本学习塾数量有7 625所，听讲人数达1 066万余人。2016年度日本国内共有学习塾10 321所，大约每1 320名学生对应1 间学习塾。

表1 2016年度不同学年学习辅助费用（日元）

1 日本的学习塾治理经验简述

日本在1977年开始了“宽松教育”模式，目的为了减轻学生的学习压力。但是主流学校的轻松教育状况和激烈的竞争升学考试不对称导致更多学生投向“学习塾”。日本政府对课外补习的态度转变为积极治理。其经验总结起来主要包括政府明晰学习塾定位，从法律层面上给予行为指导和规范，并重视行业协会作用，政府和行业协会各司其职，互相促进。

1.1 政府完善相关法律，关注市场主体利益与需求

日本《教育基本法》规定，所有公民拥有权力在任何的场所学习，从而使学习塾的开办有法可依。《特定商交易法》把学习塾界定为特殊的服务性产业，由经济产业省负责管理，文部科学省协助监督。学习塾在开办及纳税等方面须遵守《公司法》《法人税法》等相关的法律。作为营利性法人，学习塾需要缴纳法人税、事业税、所得税、消费税等。个体经营者，需到所在地的税务部门进行登记备案,缴纳相关的税款。

文部科学省与厚生省联合出台了《放学后儿童综合计划》，完善了放学后服务政策，满足课后活动需求。在学校、公民馆、儿童馆等地点开展学习、体育、文化艺术等活动，确保在放学后给学生营造一个既可以学习又可以玩耍的安全活动场所。根本上降低了学生对学习塾的依赖。两省还发出了联合声明——《关于学生兼职的劳动条件保证》，向学习塾提出保障劳动者权益的要求，强调保障兼职教师的利益。还开展展学习塾讲师的资格认证工作，保证讲师教学的质量，维护消费者和学习塾的权益。

1.2 行业协会把关学习塾质量，规范行业行为

除上述政府规制之外，日本政府还通过全国学习塾协会，进行学习塾产业内部的规范和自治，主要职责：制定行业准则规范并对学习塾进行认证；负责学习塾教师的认证和培训；掌握学习塾的运营状况，对不合格的学习塾责令停改。第一，对学习塾进行资质认证。制定《学习塾业认证制度》，评估学习塾的办学条件、设施安全、广告宣传、保护消费者信息等基本内容。还对学习塾进行安心塾认证，为了维护就兼职人员的劳动权利，如工作时间、工资、健康、信息安全等。第二，学习塾协会制定《学习塾讲师检定制度》，作为教师培训工作的进行和资格认证的纲领。通过对学习塾教师资格认证制度，利于教师自身和学习塾的发展，减少课外补习的负面影响并得到社会认可。

除了以上，学习塾协会还严格规范学习塾的商业行为。在广告宣传方面，通过《学习塾事业活动正当化的自主基准》《学习塾伦理及行动基准》等制度进行约束，禁止虚假广告，使消费者能够获取更真实可靠的信息，以便做出理智选择。

2 启示

据统计，我国现在课外补习机构超过10万家，参加学生规模超过1.37亿人次，补习机构教师规模700万至850万人，87.0%的家长认为课外补习有必要。但是我国对课外补习的治理力度远远落后于快速发展的市场速度。通过研究日本的治理模式为我国政府在治理课外补习行业提供了有益参考。

2.1 政府在治理过程中应注重多方权益的平衡

根据目前的治理现状，建议政府在制定行动中，要广泛收集市场信息、充分考虑相关主体的利益，尽量平衡相关权益。首先，听取课外补习机构的意见，充分了解他们的现状，制定因地制宜监管方案。其次，理解学生的补习需求是由于教育制度的所催生的，盲目地减负或禁止参与补习并不能从根本上消减“补习热”，反而使一部分真的想“补差”的学生失去了自我提升的机会。再次，若想从根本上禁止在校教师从事课外补习，提高他们的教师工资是关键。大部分的一线在校教师工作者的工资是比较低的，对于课外补习的高收入诱惑拒绝，这方面可以借鉴日本的做法，教师属于公务员，法律明确规定教师工资不能低于其他公务员的工资。最后，关注在补习机构就业的从业人员利益，在要求取得资格许可、执证上岗的同时，督促机构履行其对员工的义务，特别是兼职人员的利益。

2.2 行业协会积极发挥辅助监督作用

借鉴日本的经验，我国的教育行业协会可以制定行业规范、监督行业主体行为活动、对机构进行质量认证以及对机构讲师进行培训以及资格认证。需要协调好机构、讲师以及消费者的利益关系。具体包括：第一，强化机构安全意识，包括机构的环境安全、人员的人身安全、消费者的信息安全保护等。第二，督促机构与专职、兼职讲师签订具有法律效力劳动合同，雇佣双方共同协约、履行合同条款。第三，行业协会牵头制定统一行业服务标准，明确服务内容、时间、收费标准等，促进行业规范发展。此外，我国的行业协会多属于“自上而下”型，致使行业协会在角色定位、履行职能时候多依附政府，缺乏独立性，也无实权从事行业事务管理。这就要求政府监管部门在微观事务上可授权协会处理，仅从宏观方面进行引导，才不致使相关部门在面对高速发展的校外补习行业因为资源不足而显得力不从心、治理效率低下。特别在校外补习的日常监管缺失的方面，包括补习机构的市场进出、质量监管、投诉以及政策咨询等协会可以从中协助。