《海洋环境保护法》中近海油气开发规制之完善

(中国石油大学（华东）文法学院，山东 青岛 266555）

作为地球生态系统的重要组成部分，海洋是孕育生命的摇篮，是地球气候的重要调节器，更是蕴含无尽资源的宝库。海洋环境保护的重要性不言而喻。然而随着人类活动对海洋干预的不断加深以及我国经济社会的快速发展，海洋环境正在受到前所未有的威胁,其中，尤以开发利用活动最为密集的近海为甚。2019年5 月29 日，生态环境部发布的《2018 中国海洋生态环境状况公报》（以下简称《公报》）显示，我国近岸海域水质总体虽稳中向好，但水质级别仍为一般，且局部海域污染依然十分严重。近海环境的污染来源，除了城乡生活污水、工业废水等陆源污染物之外，近海的工程建设项目也“榜上有名”。作为近海工程建设项目的重要组成部分，《公报》显示，2018 年全国海洋油气平台生产水排海量为17 149×104m3，生活污水的排海量为85×104m3，钻井泥浆的排海量为53 994 m3，钻属的排海量为64 605 m3。近年来，间或发生的石油泄漏事故，更是给我国近海环境造成了严重的后果。

规制近海油气开发，保护海洋生态环境，是转变海洋经济发展模式，促进海洋经济转型升级的要求；是深入贯彻落实科学发展观，实现中华民族伟大复兴的助力；是功在当代，利在千秋的伟大事业。[1]作为海洋环境保护方面的“龙头”法律，《海洋环境保护法》对近海石油开发过程的相关规制为近海石油开发架起了一条“安全红线”。然而，我国现行《海洋环境保护法》的相关规定多为原则性的要求，威慑力度不高，且较少涉及到近年来规模高速扩张的天然气开发领域。为进一步规制近海油气开发行为，切实保障海洋环境安全，亟需对现行《海洋环境保护法》予以完善。

一、我国近海油气开发相关立法现状

当前，我国规制近海油气开发的相关立法主要包括以下几部，如表1 所示。

表1 我国规制近海油气开发的主要法律法规文件

续表1

由表1 可知，当前我国在海洋石油和天然气开发领域的立法差异较大，在石油开发领域，形成了以《环境保护法》和《海洋环境保护法》为“龙头”，以《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》为基础，以《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》以及《海洋油气开发工程环境保护设施竣工验收管理办法》为补充实施的较为完备的立法体系。在天然气开发领域，则仅在《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》以及《海洋油气开发工程环境保护设施竣工验收管理办法》中有明确表述。

《海洋环境保护法》作为规制海洋污染，同时作为规制近海油气开发的核心法律，其完善程度直接关系到近海油气开发的最终法律规制效果。

二、《海洋环境保护法》近海油气开发规制存在的问题

作为核心法律，《海洋环境保护法》在规制近海油气开发的制度衔接、处罚机制以及保障措施方面，还存在一些问题，不利于海洋环境的保护。

（一）制度衔接不通畅

一方面，是油，还是油气？《海洋环境保护法》相关规制对象存疑。以表1 列举的法律法规文件为例，除基本法《环境保护法》以及专为石油勘探开发的立法外，《海洋环境保护法》中所提及的相关海洋开发工程，实为海洋石油开发，而在《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》以及《海洋油气开发工程环境保护设施竣工验收管理办法》中，却使用了海洋油气开发的表述。《海洋环境保护法》与其他相关法律法规文件针对规制对象的不同立法表述，使得法律适用遭遇障碍，不利于近海油气开发法律规制理想效果的实现。

另一方面，是应急预案，还是应急计划？《海洋环境保护法》与相关法律法规名称表述存异。我国近海油气开发的相关立法对于“应急预案”或者“应急计划”有着不同的选择，相关表述见表2。

表2 我国对于“应急预案”或者“应急计划”的相关立法表述

上述不同的立法表述，同样会使规制近海油气开发的相关法律适用陷入困境，不利于相关立法目的的实现。

（二）处罚机制不严格

一方面，当前《海洋环境保护法》中海洋环境监测机制的设计导致对近海油气开发违法行为进行处罚的确定性不高。[2]现行《海洋环境保护法》对海洋环境的监测的规定，多分工，而少协同。根据其第五条的规定，海洋行政主管部门负责全国防治海洋工程建设项目的环境保护工作；而根据其第十四条的规定，行使海洋环境监督管理权的部门一并负责其所辖水域的监测、监视工作。因此，监测近海油气开发的任务，便由国家海洋行政主管部门予以承担。而鉴于我国海洋面积之广，近海油气开发情况之复杂，对其进行监测实属困难。如此单一的设计，难免会使得监测有所不及，从而使得处罚的确定性降低，增加油气开发公司被漏罚的概率，导致法律的威慑性随之降低，不利于海洋环境的保护。[3]

另一方面，当前《海洋环境保护法》对近海油气开发违法行为的处罚力度较轻。罚款是当前我国应用较为普遍的处罚措施，根据《海洋环境保护法》的规定，违反其规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2 万元以上20 万元以下的罚款。最高上限20 万元的罚款，对于年营业额动辄上亿甚至上千亿的油气开发公司来讲，无异于是一种“挠痒痒”式的处罚。[4]与国外相比，此种处罚力度的轻微性表现更甚，[5]具体见表3。

表3 我国与国外相关处罚力度对比

时间相近，同样是因海洋石油开发导致的漏油事故，中美两国的罚款数额悬殊，可见我国《海洋环境保护法》针对近海油气开发违法行为处罚力度过于轻微。

（三）保障措施不健全

一方面，《海洋环境保护法》中海洋油气开发污染强制责任保险立法的缺失，导致近海油气开发事故收尾不畅。环境污染强制责任保险是指以从事环境高风险生产经营活动的企事业单位或其他生产经营者，因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制性保险。众所周知，鉴于海洋环境的复杂性，近海油气开发是一种极具风险性的作业，稍有不慎，就有可能发生泄漏等事故，情况严重的，还有可能导致海洋生态遭遇“灭顶之灾”，并随之造成巨额赔偿费用。在这种情况下，饶是年营业额动辄上亿甚至上千亿的油气开发公司，也会遭受重创甚至难以为继。而海洋油气开发污染责任保险的建立，不仅可以减轻油气开发公司的赔偿负担，还能保证受损权益能够得到及时、充分的弥补，并促进海洋生态的早日修复。[6]尽管《环境保护法》第52 条规定了环境污染责任保险的投保要求，但其“鼓励”字眼的使用，难免影响其法律效力的发挥。[7]而作为《环境保护法》的细化，同时作为规制近海油气开发的核心法律，《海洋环境保护法》虽曾提及污染保险制度，然其保险的客体为船舶油污，与海洋油气开发污染相去甚远。[8]

另一方面，《海洋环境保护法》中海洋油气开发污染损害赔偿基金立法的缺失，也会影响近海油气开发事故的妥善处理。如上文所述，海洋油气开发污染强制责任保险制度的设立，固然可以起到减轻油气开发公司赔偿负担，保障受损权益的作用；但保险的赔付受其固有特征的影响，必定会受到保险金额的限制。鉴于近海油气开发性质可能造成的巨额赔偿费用，仅靠强制责任保险恐有所不及。在此情形下，海洋油气开发污染损害赔偿基金的设置，未尝不是一个可行的补充方案。而现行的《海洋环境保护法》虽涉及损害赔偿基金，然其适用对象，同样也仅限于船舶油污。[9]

三、美国近海油气开发法律规制路径及经验

作为近海油气开发探索较早的国家，美国很早就认识到了近海油气开发污染的严重性及海洋环境保护的重要性。时至今日，美国业已形成了规制近海油气开发的较为成熟的法律制度，其中，不乏有符合我国国情的先进经验值得借鉴。

（一）美国近海油气开发法律规制路径

作为立法规制近海油气开发起步较早的国家，至今，美国已形成以《国家环境政策法案》为龙头，以《石油污染法案》为核心，以《清洁水法案》、《清洁空气法案》等为配套的较为完备的环境保护法律体系。

关于近海油气开发的监督管理机构，一方面，总体上美国业已形成了中央和地方分权，内政部海洋能源管理局（主要负责近海油气资源的勘查开发管理）、安全和环境执法局（主要负责监管海洋油气作业的安全和环境问题）、自然资源税收办公室（主要负责对海上油气的开采进行征税）、环境保护署（主要负责确保海洋水域能够得到有效的管理、保护和恢复）、国土安全部美国海岸警备队（主要负责海上安全、海上执法、海上协助、保护海洋自然资源以及保护国防）以及商务部美国海洋与大气管理局（主要负责预测、监测、分析海洋环境的变化，预防、评价和应对溢油等造成的危害以及保护生物多样性等）协同共治的综合监督管理网。[10]另一方面，美国实行区域主管负责制，将海域进行划分，由内政部安全和环境执法局官员担任区域主管，有针对性地对本海域的油气开发进行监督管理。此外，在对近海油气开发进行监督管理的过程中，执法部门主动性较高，能够主动地发现违法行为，从而能够有效减少漏罚概率。

针对近海油气开发违法行为的处罚，美国形成了以行政处罚为主，民事和刑事处罚为辅的处罚机制。行政处罚的作出主要基于三项要素的考虑：首先是威慑，在此项下，主要根据违法行为的严重性以及非法收入的数额予以认定；其次，是公平和公正，在此项下，主要考虑肇事公司的诚信状况以及支付能力等；最后，是及时补救，在此项下，则主要考量肇事公司被执行前的积极补救以及违法行为持续的时间等。[11]此外，随着经济社会的发展，受重大近海油气开发事故等的推动，美国针对近海油气开发违法行为业已形成了力度巨大的处罚体系。根据其《石油污染法案》的规定，违反本法规定，或者否认或滞留根据该法发布的命令的，应当支付每天不超过25 000 美元的处罚，累计最高不超过7 500 万美元；但是，如果存在故意、重大过失或者欺诈，则该最高限额将被取消，罚款上不封顶。[12]其《清洁水法案》规定，石油泄漏的罚款，按桶进行计算，具体而言，以每桶1 100 美元的金额进行计算；但是，如果泄漏是由于重大疏漏而导致的，则增加至每桶4 300 美元进行计算。[12]

为了减轻油气开发公司的赔偿负担，并切实保障受损权益得到弥补，美国针对近海油气开发建立了完善的后续保障体系。在国家层面，美国通过1990 年的《石油污染法案》，建立了油污责任信托基金。基金的资金来源以石油环境税为主，并广泛吸收肇事责任方的清污费、罚款以及政府的借款、拨款等作为补充。除此之外，该法律还要求美国同时成立国家油污基金中心，并设立不少于10 亿美元的油污责任信托资金。

（二）美国近海油气开发法律规制经验

首先，美国中央和地方分权、多部门合作的综合性监管体系以及区域主管负责制的结合，既有统筹性，又有针对性，切实保障了近海油气开发违法行为的及时发现与处理。

其次，严厉的处罚机制的构建，使开发公司基于“成本—收益”的衡量，能够主动约束自己的行为，切实依法办事，加强自我监督，避免事故发生。而主观过错、及时补救措施等方面的考量，又增加了处罚机制的灵活性，促进开发公司发挥主观能动性，积极止损。

最后，基于减轻开发公司的赔偿压力及保障受损主体利益恢复的双重考量，完善的保障体系的构建，能够有力地促进近海油气开发事故的妥善处理，助力海洋环境的早日恢复。

四、《海洋环境保护法》近海油气开发规制的完善路径

我国近海油气开发起步较晚，环境保护的意识形成也较晚，而作为我国规制近海油气开发的核心法律——《海洋环境保护法》，在制度设计上还存在诸多问题。梳理较为先进的美国的相关制度设计的路径并从中总结经验，我们可以探索相应的完善路径。

（一）畅通制度衔接

一方面，关于相关规制对象的立法表述应是油，还是油气的问题。《海洋环境保护法》之所以只提及石油开发，可能部分是基于我国近海天然气开发起步较晚，规模较小的原因。然而，随着近年来我国天然气资源需求的增加以及近海天然气开发规模的高速扩张，相关规制对象的增加是应然的选择。此外，关于天然气开发污染的问题。虽然天然气的成分相对安全，但这并不代表整个开发过程是绝对零污染的。其开发过程中可能产生的水污染、大气污染以及对生物资源的破坏等，同样不容忽视。因此，《海洋环境保护法》中的相关规制对象的立法表述应由“石油”变为“油气”。

另一方面，关于“应急预案”还是“应急计划”的选择问题。作为我国环境保护立法方面的龙头法律，《环境保护法》中的相关规定具有指导性、纲领性，《海洋环境保护法》的立法表述应与《环境保护法》有效衔接，以实现法律适用的统一。因此，其“应急计划”的表述应当统一修改为《环境保护法》所规定的“应急预案”。同时，从定义来看，“计划”更侧重于对今后工作的系统安排，而“预案”则更偏向于对潜在事故发生及损害扩大的预防，因而在《海洋环境保护法》中采用“应急预案”的表述更符合其预防治理海洋污染损害的立法目的。

（二）严格处罚机制

一方面，《海洋环境保护法》应完善海洋环境监测机制的设计，以增强处罚的确定性。当前，由于我国相关管理部门之间虽有分工，但缺乏足够的联动和协作，难以构建立体式的海洋环境监测体系，不利于违法行为的及时发现。[13]鉴于近海油气开发事故危害大，影响广，《海洋环境保护法》可尝试构建专门的监测委员会。具体而言，可构建由国家海洋局牵头，海警司、海洋生态环境司以及生态环境监测司参与，地方报告的立体监测体系。当然，更为具体的职权、事权划分，可以通过出台配套的法规来阐述。此外，《海洋环境保护法》尚可借鉴美国区域主管负责制的经验以及我国“河长制”的推行实践，建立相应的主管责任制和处罚机制，促使其积极履行职责，从而构建起宏观与微观相结合的综合性监测机制。

另一方面，《海洋环境保护法》应加强对近海油气开发违法行为的处罚力度。鉴于我国环境污染入刑的被动性、模糊性，强化行政处罚的力度是当前的首选。[14]当前最高20 万的罚款数额，不仅不能对开发公司起到应有的震慑作用，反而会使其在“成本—收益”的考量下，实施违法行为，赚取非法收益，严重威胁海洋环境的安全。对此，《海洋环境保护法》应当提高该罚款数额，具体数额的认定不应拘泥于确定的区间，可借鉴美国的经验，以污染物的排放量为标准进行征收，并设置一个最高额的限制。但具体规定可有所变通，不单纯以污染物的排放量为标准，可以加入污染物的浓度标准共同进行考量，从而使罚款的征收更具公平性。此外，为了发挥开发公司的主观能动性，罚款的设置还应当借鉴美国的先进经验，加入对其主观过错以及及时补救措施的考量，规定如果是由于故意或者重大过失造成的，上不封顶；如果在污染发生后及时采取补救措施的，可以依据采取补救措施的及时性与采取补救措施的效果对其减轻处罚。总之，《海洋环境保护法》对近海油气开发违法行为的处罚力度应当加重，但也应做到张弛有度。

（三）健全保障措施

一方面，鉴于近海油气开发污染与船舶油污具有同样的极高风险性（受技术及设施等方面的限制，油气开发中污染的风险性甚至更高），《海洋环境保护法》中应设置海洋油气开发污染强制责任保险。在2018 年5 月7 日经审议并原则上通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》中，将从事石油和天然气开采的活动明确写入投保范围。因此，在《海洋环境保护法》中明确设置海洋油气开发污染强制责任保险，不仅是减轻开发公司负担，保障受损主体权益的需要，还是畅通制度衔接的要求。

另一方面，鉴于近海油气开发污染的风险性及破坏性，为切实减轻开发公司负担，并保障受损者权益，《海洋环境保护法》中应规定设置油气开发污染损害赔偿基金。基金的设置，应当分国家和私人两个层面。国家层面的构建，可借鉴美国的经验，建立国家油污基金中心，基金的来源可广泛吸收环境保护税、肇事公司罚款、政府拨款以及社会资本等。而私人层面的构建，则可借鉴原有船舶油污损害赔偿基金的设计经验，规定油气开发公司应设置海洋油气开发污染损害赔偿基金，积极承担环境保护责任。

日益扩张的近海油气开发给近海环境保护带来了不小的挑战。作为规制海洋环境的核心法律，现行《海洋环境保护法》对近海油气开发的规制还不甚合理，在制度衔接、处罚机制以及保障措施方面还存在不少问题。而近海油气开发探索较早、环境保护意识较为强烈的美国，业已形成了较为完备的相关法律制度。其既有分工又有协作的监管体系的构建、严格却灵活的处罚机制的设计以及国家和私人两个层面保障机制的建立，值得我们学习借鉴。立足我国，《海洋环境保护法》可以通过畅通制度衔接、严格处罚机制以及健全保障措施加以完善。