TOD模式在实际操作中存在的问题及建议

钟蕊

关键词：TOD模式 开发 轨道交通

当前中国城市人口集聚，交通资源稀缺，众多城市纷纷建设地铁，以缓解日趋严重的交通拥堵难题。一方面，各地政府多采用以财政资金作为项目资本金投入、利用银行贷款融资的建设模式，政府往往难以负担高昂的轨道交通建设成本;另一方面，由于政府及軌道公司对轨道交通建设的认知多停留在解决城市交通拥堵的层面，未能将轨道交通建设与城市建设发展充分结合，也使得轨道交通建设所带来的沿线空间增值收益又不能较好转化为政府相关收益，不能反哺城市轨道交通的建设，难以形成健康的可持续发展局面。对此，一些先行城市（如北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、西安等）开始探索和实践以TOD模式（Transit-Oriented  Development）进行轨道交通的规划、建设。

一、TOD 模式的优点

（一）能够加速区域成熟推进

利用TOD模式对地铁沿线站点、场段周边土地结合城市区域发展进行统一规划、一体开发。通过科学规划区域内各类房地产开发体量和业态配比，打造示范性社区，吸引大量房地产开发商，特别是具有前瞻性、有实力的优质开发商的关注，从而带来高品质的开发理念，加速区域推进，提升区域的知名度和影响力。

（二）能够涵养地铁客流

TOD模式能吸引城市人流向站点周边集聚，可快速提升站点周边地块的商业氛围和居住人口，尤其是换乘站及城市商业组团等人流量众多的地点，既能为线路运营涵养大量客流，获取较可观的运营收入，也可利用物业开发增加辐射范围内的居住及工作人口，缓解前期线路运营客流少的运营压力，减少轨道公司运营资源的浪费。

（三）能够加速产业发展和增加税收

TOD模式下，住宅、写字楼、商业、酒店等多种物业形态并存，合理配比，将逐步形成新社区中特有的产业聚集效应，从而进一步加速区域产业发展，进而增加政府税收收入。

（四）能够提高轨道公司收益

轨道公司在不违背国家相关法律法规的前提下，经政府授权批准，可通过参与地铁沿线站点、场段周边土地整理收储、建设开发销售等，获取土地一、二级开发利润，并将其投入到轨道交通建设中，从而降低资金压力，弥补运营亏损，反哺城市轨道交通建设，减少政府财政支出。

二、TOD 模式的政策支持

TOD 模式最早出现于美国，是用于解决美国小汽车导向下的郊区化问题，后由广州市地铁引入并用于轨道交通建设。国家在出台的相关政策文件中，也给予了鼓励和支持，如2007年发布实施的《物权法》明确规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”;《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号）也强调开发利用地上地下空间。这使地铁建设用地使用权分层出让具备了法律依据，也为轨道交通建设用地立体化利用、特别是地下空间、站点结合及上盖开发奠定了法律基础。2012年12月国务院出台《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发【2012】64号）明确，一是“鼓励城市控制性详细规划要与城市综合交通规划和公共交通规划相互衔接”;二是“对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发”;三是“公共交通用地综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损”，这也说明国家从政策方面支持轨道公司可持续发展，使得进一步实现城市轨道交通建设和城市经济产业的良性发展成为可能。

三、TOD模式在实际操作中存在的问题

（一）战略目标不明晰，对开发重要性认识不足

目前部分城市贯彻TOD发展理念不够，在线路规划时对沿线站点、场段商业和上盖开发带动区域经济发展，提升城市品质方面考虑不足，对综合开发的定位没有真正上升到壮大轨道交通经济、带动城市发展的高度，制定城市轨道线网规划、建设规划时主要考虑的是交通功能，而忽视了开发的重要性及其带来的巨大经济效益。部分城市的规划部门虽然列出大面积土地，但由于政府、轨道公司等相关部门单位的出发点不同，参与度不够，不能真正形成合力，使得在TOD工作实际开展过程中，往往出现难以获取土地、规划调整难度大、程序复杂等问题。

（二）土地获取方式单一，开发收益无法得到有效保障

TOD模式在实际操作中的关键在于土地使用权如何获取，目前部分城市虽然明确了可通过协议出让方式获取土地，即由政府以会议纪要或协议的形式将拟开发用地的使用权出让给轨道公司。但我国《节约集约利用土地规定》规定“国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用”，“经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格”，由此可见，轨道交通的综合开发地块采用协议出让的方式还有待进一步商榷，但如果采用“招拍挂”出让方式，轨道公司往往因资质、人员、能力等原因无法独立开发，在实际操作中，多由轨道交通公司与房地产企业联合或由房地产企业单独开发，但这也面临着几个问题：一是由于房地产企业提前介入，规划设计方案往往具有很大的指向性，而后期如果该房地产企业不参与土地“招拍挂”，将导致项目面临长期搁置的局面;二是采用土地“招拍挂”方式，会导致开发主体不明确，开发收益无法得到有效保障。

（三）轨道交通建设与开发衔接难度大，缺少系统程序

轨道交通主体建设与物业开发因建筑类型、建设时间等方面存在差异，存在衔接上的难点。一是轨道交通设施为工业建筑，物业开发属于民用建筑，二者存在明显的管理界限，各部分的交通组织等需区别考虑;二是轨道交通设计、建设与物业开发往往不能同步进行，这就需要轨道交通在设计阶段充分考虑物业开发需求，为物业开发做好结构、荷载及风水电等相关设计条件的预留。而物业开发在通过“招拍挂”方式获取土地后方可建设，物业开发严重滞后地铁建设，一旦地铁面临通车运营的时间压力，势必会对物业开发造成较大影响;而如果采用包容性预留，则将会大大增加物业开发的成本，进而影响物业开发收益;三是由于物业开发与轨道交通建设关系紧密，使得工程整体周期延长，工程难度加大，安全保护措施设计和施工要求高，技术需要考虑的内容和环节多，影响物业开发收益。

四、相关建议

（一）提升TOD认知水平，明确TOD战略目标。

在轨道交通建设过程中，政府及轨道公司还需进一步提升对TOD模式的认知水平，树立“通过发展轨道交通带动、促进城市发展”的理念，不但要将轨道交通建设与城市发展统筹规划，更要明确利用沿线站点、场段开发收益弥补轨道交通建设和运营资金缺口的目的，并制定科学、合理的资金目标。在实际操作时，也需进一步建立健全城市层面的指挥协调机制;明确各区（县）、开发区和市级部门的工作任务;建立完善土地资源专项管理控制机制;明确轨道公司在轨道交通土地综合开发利用规划方面的主导地位，牵头组织开展沿线土地储备及开发规划;明确轨道公司在轨道交通实施阶段的主体责任，制定切实可行的轨道交通沿线物业开发收益目标，从而通过TOD规划整合研究将站点周边土地资源的增值效益最大化。

（二）探索“土地预申请”制度，降低项目开发风险

根据2006年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度”，“单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格”，“提出用地预申请的单位、个人，应当参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。”通过探索实施“土地预申请”制度，一是有利于在规划设计阶段对有意参与开发的房地产企业的筛选;二是有利于项目开发收益最大化;三是可避免出现因房地产企业自身原因退出后，而造成的项目长期搁置的局面，有效降低项目开发风险。

（三）完善体系程序，按阶段分重点推进

轨道交通TOD模式牵涉面广、规划设计难度大、技术要求高、实施周期长，需要政府、轨道公司、线路设计、建设单位及项目开发经营单位等多方利益协调平衡，这就需要各参与部门、单位齐心协力、统筹考虑，共同协商解决在轨道交通规划、设计及建设阶段面临的种种矛盾与问题，不断调整、优化规划设计，以达到最优效果。轨道公司作为TOD模式的实施主体，更应主動承担城市经济发展责任，以城市发展的全局眼光，将轨道交通建设与城市发展紧密结合，从提高土地综合利用率、城市价值提升和公众利益等角度出发，充分发挥自身的专业技术素养及资源整合能力，加强业务流程优化，积极探索商业新模式，努力拓展产业链，从而为城市服务及区域经济发展方面提供更加优质的产品和服务，助力城市和区域的发展。

参考文献

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[2]谭敏，魏曦.TOD 模式下城市轨道交通站点地区规划设计实践探索[J].建筑学报，2010，（08）.

[3]郑明远.轨道交通时代的城市开发[M].北京：中国铁道出版社，2006.

[4]朱晓兵. 轨道交通TOD模式落地的难点与推进路径[J].铁路技术创新， 2017（05）：15-18.