中国特色社会治理的发展之路

2020-04-13午言

实践·党的教育版 2020年3期

午言

从党的十四届三中全会提出“社会管理”的概念，到党的十八届三中全会首次提出“社会治理”，再到“构建全民共建共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，我们党在社会治理领域进行了不懈的探索，推动了“社会治理”理论不断向前推进和完善，并最终形成了中国特色社会主义社会治理的理论体系与实践创新。

党的十九届四中全会指出，社会治理是国家治理的重要方面。社会治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基础工程，社会治理的成效决定了政府治理、国家治理的成效。这次全会的召开，为我国的社会治理提供了行动纲领和方针指南，彰显了社会治理中国道路的独特优势。

一、“社会治理”理论的提出与深化

“社会治理”一词第一次出现在党的正式文件中，是2013年召开的党的十八届三中全会。全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出了“创新社会治理体制”“提高社会治理水平”的要求，这标志着中国共产党执政理念的重大变化。2015年，党的十八届五中全会提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的决策论断。

在党的十九大上，习近平总书记在报告中提出了新时代中国特色社会主义社会治理现代化的总体要求，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。至此，中国特色社会主义社会治理的理论表述达到了一个新高度。

党的十九届四中全会是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次重要会议，全会强调：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。这次会议对社会治理理论建设主要有以下几方面重要的创新：一是将社会治理置于国家治理体系这一重要地位;二是实现了由“社会治理体制”向“社会治理体系”的转变;三是增加了“民主协商”“科技支撑”作为社会治理体系的组成部分;四是强调重视制度权威，完善共建共治共享的治理制度;五是提出建设“社会治理共同体”的新概念;六是重视基层社会治理，构建基层社会治理新格局;七是将社会治理置于国家安全体系的一部分，提高了社会治理的政治地位。至此，中国特色社会治理理论进入到了一个新境界、新高度，实现了质的飞跃。

二、社会治理与国家治理、地方治理、基层治理的概念辨析

当前，学术界和实务界对国家治理、地方治理、基层治理、社会治理四个概念及其关系的认识还比较模糊，甚至误用，在一定程度上导致各治理主体不甚清楚自己的治理边界，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。从纵向看，国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看，国家治理体系包括国家治理和社会治理。

国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理，等同于治国理政。广义的国家治理同时涵盖了纵向、横向、时间、空间等四个维度。在纵向上，涵盖从中央到地方，再到基层以及组织、个体层面的治理;在横向上，涵盖政府、市场、社会等领域的治理。在空间范围上，涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理;在时间维度上，涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。

当国家治理与地方治理、基层治理同时出现时，国家治理主要指提供全国性公共产品和承担跨区域协调治理的职能。全国性公共产品包括国防、外交、国家安全、货币、法治环境、宏观调控政策、基本公共服务等，这类公共产品为公民人人均等享有，且不具有排他性和竞争性。同时，由于区域之间是平级关系，跨区域治理或区域协调发展往往需要高层级政府计划、指挥、协调、控制，这也是国家治理的应有之义。

当国家治理与社会治理同时出现时，这里的“国家”指“state”，即政治联盟或拥有公共权力的机构，而不是民族国家“nation”，后者是广义的国家，包含了社会。国家治理主要指政党治理、政府治理、政社关系等三个层面。国家与社会划界而治，同时国家在社会失灵时发挥元治理作用。

社会治理具有两层内涵，即社会治理体制和具体社会事务治理。当社会治理意指具体社会事务治理时，在大部分时候，社会治理与基层治理是重合的，即基层社会治理。党的十九大报告指出，“推动社会治理重心向基层下移”。推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。城乡、社区是社会的基础单元，是各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点，因此，具体社会事务治理主要指基层社会治理，社会治理概念约等于基层治理概念。

三、党建引领基层社会治理创新的时代要求

以党建引领基层社会治理创新，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。近年来，我国社会发生明显变化，流动性、多元化、个性化等特征日益突出;与此同时，单位制的管控职能日益缩小，基层社会治理需求不断提升，二者交汇对当前社会治理领域提出了一些新的挑战。

在基层社会治理中，党的领导不能缺失、不可替代，作为基层社会治理的核心力量，党的建设水平直接关系到基层社会治理的质量，而基层社会治理质量又反过来影响党领导根基的稳定与否。因此，将党建问题与基层社会治理问题结合起来，应该是新时代实现基层社会治理现代化的主要思路。对此，习近平总书记指出，“要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来”。因此，在基层社会治理的过程中，要充分发挥党建对基层社会治理的引领功能，提高基层社会治理水平。

党建对基层社会治理的引领功能应着重体现在方向性引领上。随着社会发展进程不断推进，基层社会治理体系日趋复杂，既有涉及基层社会治理关键的方向性問题，也有诸多具体事务性问题。在方向性问题决策上，党组织必须起到领导核心作用，把好方向、掌好舵，确保基层社会治理的正确方向、整体规划和统筹协调。在具体事务性问题上，要充分发挥社会治理各主体的智慧，区分政府、市场及社会的功能定位，协调基层党委和政府之间、不同职能部门之间、政府部门和企事业单位之间的治理举措。要注重在事务性问题上给予其他主体以充分的自治空间，引领社会治理其他主体主动参与，形成共建共治共享的社会治理格局，提高我国社会治理的专业化水平。

四、完善党建引领社会治理的推进路径

要明确引领内容，把握引领尺度。要将党的领导以观念嵌入的方式落实到具体实践工作中，提高党统揽全局和协调各方的能力，从而实现党的组织和工作全覆盖。党建引领，并非是对社会治理事务的大包大揽，而是要巧用辩证法，创新思维方式，探索工作方法，对方向性领域加以引领。对于事务性领域的工作，完善党建引领下的“三事分流”制度，合理区分大事、小事和私事，有效引领政府部门协同解决“大事”，辖区组织参与社区共治解决“小事”和基层群众自治解决“私事”，实现党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的良性互动。

要优化组织建设，提升引领能力。只有党组织自身坚强有力，才能有效领导社会治理。其一，加强基层党组织自身思想、组织、作风等建设，强化党员教育管理;提高党员干部的政治素养和能力素质，激发党员的主动性和创造性，探索新模式、开拓新方法。其二，不断推进以居民需求为导向的基层服务型党组织建设。在城市社区，以网格化党建为抓手，推进服务型党组织建设，使党建工作有效落地。其三，加强党组织标准化建设，以标准化建设助推党建工作规范化运行，提升党组织的组织力。此外，还要加大对弱化、虚化、边缘化的基层党组织的整顿，推进楼宇、商圈和各类园区等新兴领域党组织建设，实现基层党建的有效覆盖，以健全的组织网络推动社会治理能力提升。

要丰富服务载体，搭建引领平台。党建引领社会治理创新活动的开展离不开各类服务平台。其一，完善基层党建联动中心的设置，使其不仅能为辖区联动单位召开会议、开展活动、信息公开提供平台，而且能为进一步激励居民主体积极参与，培养公众的责任感提供有效媒介。其二，建好用好党群服务中心。党群服务中心为党建引领单位组织和居民群众参与社会治理提供了阵地，是加强党群联系的重要载体。

要夯实资源支撑，提供引领保障。街道和社区，是打通基层社会治理“最后一公里”的关键环节，基层党建引领社会治理既需要法治保障，还需要资源支撑。其一，加大经费支持力度，确保有钱办事。其二，推进社会治理创新，人才是关键。加大人才支持力度，确保有人办事，破解基层队伍不稳定、保障不确定、能力不适应等难题。

（本文根據公开发表内容综合整理）