美国近期环境动态与政策走向

2020-04-13李博葛天祺贺信

财经界·上旬刊 2020年4期

关键词：环保署塑料物种

李博葛天祺贺信

中美两国环境合作一直是中美战略经济对话框架下的重要议题，加强环境合作不仅对两国有益，也对全球可持续发展具有重要意义。在中美环境合作联委会机制合作框架内，过往十余年间，双方取得了一系列务实而富有成效的合作成果。

本文以应对气候变化、生物多样性保护和海洋垃圾管理这3个较为重要的环境保护领域为切入点，对近期美国有关环保政策变化情况进行梳理与研究，并对相关政策走向进行研判，分析潜在影响，为未来我国与美国在环保领域开展务实合作提供参考与借鉴。

一、美国环保新政及其政策影响

（一）应对气候变化领域

1、相关环保新政

2019年11月，美国正式退出《巴黎协定》。美国2019年国内颁发的诸项政策也表明，美国的气候政策将让位于经济增长。

（1）推行平价清洁能源计划

2019年6月19日，美国环境保护署（以下简称“环保署”）宣布将废除“清洁电力计划”，取而代之的是“平价清洁能源计划”。在新政下，各州可以制定各自减少二氧化碳和其他温室气体排放的目标，各州也可从环保署的选项清单中进行选择，以缓解现有燃煤发电厂为环保投入而增加的经济压力。这也意味着燃煤发电厂可以较容易地维持现有设施运行，而不是转向采用经济成本更高的清洁能源，也不必要取消使用化石燃料。根据美国能源管理局数据，近年来美国国内煤电生产量持续下降，不少煤电厂关停退市，此举将帮助煤电厂降低生产成本，提高煤电在市场中的竞争力，避免关停的危险。据此，美国的首要考虑仍是实现能源独立，并在此基础上减少碳排放。

（2）拟放宽石油和天然气行业的大气法规

2019年8月29日，美国环保署响应特朗普发布的促进能源独立和经济增长总统令，提议放宽对石油和天然气等化石能源行业的大气污染物排放监管，以实现帮助企业减轻负担的目的。其具体提议有两项：一是取消对石油和天然气行业中运输和储存环节的排放监管;二是取消石油和天然气行业中甲烷的排放限制。根据美国环保署分析与评估，该提议将为石油和天然气行业每年节省约1700万至1900万美元，从2019年到2025年总共节省约9700万至1.23亿美元。

（3）废除加州可以实行更加严格汽车排放标准的权力

2019年9月18日，美国环保署撤销加州颁布比联邦政府更严格的车辆效率规定的权力，旨在为消费者生产更便宜也更安全的汽车，提高汽车行业产量并创造更多的就业机会。

汽车尾气是美国温室气体排放的主要来源，自20世纪60年代末以来，加州就制定了空气污染规则。作为对洛杉矶光化学烟雾污染的回应，该州于1966年发布了美国第一部汽车空气污染法规。1970年“清洁空气法”通过后，该州获准要求豁免，以颁布比联邦政府更严格的标准。目前，环保署已经批准超过100项这类豁免，美国另外13个州和华盛顿特区也采用了加州的排放标准。

在奥巴马政府执政期间，环保署要求汽车制造商生产的汽车应在2025年前达到平均每加仑汽油行驶54.5英里。特朗普政府计划将2021年至2026年的汽车油耗标准降至37英里/加仑。汽油汽车产业的发展，无疑也将带动传统能源行业的同步增长，必将加大化石燃料的消耗量，进而增加温室气体的排放量。

2、政策影响

特朗普当选美国总统之后，便实行新的能源新政，以便充分发挥美国化石能源储藏丰富的优势，最大化利用国内资源，降低美国人的生活成本，减少对国外石油的依赖，为美国带来更多的就业和进一步繁荣。为此，特朗普政府采取了一系列措施，包括取消《气候行动计划》等限制政策，实施页岩油和页岩气革命，重振美国煤炭工业，放宽页岩油气行业限制等。而这些政策都无益于全球应对气候变化的努力。例如，2019年美国康奈尔大学专家通过“碳标记”追踪法发现，目前大气中的甲烷并不是主要来源于传统行业——包括畜牧业或煤炭行业等，而很可能来自于美国页岩油气开采中使用的非传统油气开采水力压裂活动。

美国环保署数据显示，美国空气污染天数在持续上升。2017年与2018年，空气污染天数比2013年至2016年的平均天數增加了15%。2018年，532个美国城市区域共有4134天空气质量指数超过100，这将进一步增加心肺疾病患者、老年人和婴幼儿等敏感人群的健康风险。研究显示，每年约有10万名美国人因为空气污染而过早死亡。平均而言，在2017年和2018年，美国城市空气污染指数近140次大于200，达到“非常不健康”和“危险”的级别。这一数据是2013年至2016年数据的两倍。

另外，近年来美国频繁遭受极端天气事件影响，极端天气事件发生频率变高、严重程度变大、持续时间变长，是气候变化影响美国的最直接体现。

（二）生物多样性保护领域

1、相关环保新政

（1）修改《濒危物种法》，直接放宽生物多样性保护要求

2019年8月12日，美国政府正式批准修改《濒危物种法》中的关键条文。在新规则下，原本受保护的动物，将更容易从《物种濒危物种名单》上被删除;而在决定一个物种是否需要保护时，监管机构将首次被允许进行相关的经济评估;另外，相关机构在决策时可以不考虑环境变化对野生生物的影响。

新规则的公布，将使得濒危物种名单中删除物种变得更容易。自1973年尼克松总统签署该法律以来，已经有1650个物种被列为“受威胁”或“濒危”物种，而只有47个物种因野外个体数量反弹而被除名。根据修改前的法规，某物种在美国一旦被列入《受威胁物种清单》，那它就将自动享受保护措施。新法下，在官方指定的研究机构对某物种进行特别研究之前，该物种即使数量再稀少，也不会受到任何特别保护。修改后的《濒危物种法》还删除了原法中的一句话：“审核保护野生动物的决定时不应衡量经济效益”。这意味着在受保护物种的居住地区修公路、造输油管线、开矿以及建设其它工业项目的可能性会增加。新法也会使监管机构更难考虑气候变化等问题对野生动物的影响，因为法律不再要求监管机构将环境变化作为考虑内容之一。

（2）政策与措施间接威胁生物多样性

2019年，特朗普政府出台了多项政策与措施政策，它们虽不是直接与生物多样性保护工作相关，但由于这些政策及措施的落实，美国境内的生物多样性保护工作遭受到了威胁。

2019年9月12日，美国环保署决定取消对数百万英亩湿地、泉水、池塘和其他水道的保护。特朗普总统的行政命令13778敦促环保署只保护那些与传统通航水域（如主要河流）“有相对持久的表面连接”的水域。这项规定为更多的污染和有毒废物倾倒到水系打开了大门，而没有对濒危野生动物的影响进行任何研究。美国生物多样性中心的分析估计，该提案将削减《清洁水法》对美国西部3000多个流域的保护，并加速包括虹鳟和加州虎蝾螈在内的75个濒危物种的灭绝。

2019年12月12日，特朗普政府通过法案，将加州中部100万亩的土地对石油行业公开拍卖，进行石油开采工作。这也是2013年来首次有新的公共土地被拿来拍卖进行石油开采。此举将导致加州地区的野生生物，森林系统及居民暴露在污染之下，大量野生生物生存区域将被霸占。

2、政策影响

美国生物多样性保护政策和应对气候变化政策一样，在特朗普就任之后，为经济发展和社会发展做出了一系列让步。美国的各州政府及非政府组织也在发挥各自的力量进行生物多样性保护工作。2019年5月6日，在法国东北部梅斯召开的七国集团（G7）环境部长会议通过关于保护生物多样性的“梅斯宪章”。该宪章提出將加快采取旨在阻止生物多样性受损的措施，帮助制定和实施2020年以后的保护目标。美国也在通过上述宪章的行列之中。根据该宪章的有关要求，美国应当继续参与到国际生物多样性保护之中。

（三）海洋垃圾管理领域

1、相关环保新政

近年来，发展中国家对塑料垃圾进口的限制日益严格，美国不得不面对来自国内外各方的压力，采取措施应对塑料垃圾和海洋垃圾污染问题。2018年10月，美国政府通过了“拯救我们的海洋”法案。该法案授权美国国家海洋和大气管理局（NOAA）实施新一轮为期五年的海洋垃圾项目，应对海洋垃圾污染。根据该法案，美国联邦政府每年将列支约一千万美元的预算开展相关工作。法律的颁布从财政资金上确保了项目执行的稳定性，也促使美国国务院能够更充分地参与相关国际议程，同海洋塑料来源国家开展对话和合作，积极应对海洋垃圾这一全球性问题。

2019年3月，美国政府通过美国国际开发署授予6个印度尼西亚民间社会组织总额约2.5亿美元的赠款（含技术援助），用于改善印尼城市的固体废物管理和废物回收体系。自2016年以来，美国国际开发署的城市垃圾回收项目便开始向印度尼西亚、菲律宾、越南和斯里兰卡的非政府组织提供赠款和技术援助，以减少海洋塑料污染。

2、政策影响

解决塑料垃圾污染必须从源头入手，但作为联邦制国家，美国难以实现全国范围内统一的禁塑令，甚至一个州内部也难以协调各方利益，出台统一法规。相较欧洲发达国家，美国在塑料废物的回收比率方面也明显落后。根据美国环保署援引美国化学品理事会和国家联合会的最新数据，2017年美国的塑料回收率仅为8.4%，而欧盟在2016年的塑料回收率已经达到31.1%。

从国际合作的角度看，美国虽然反对在塑料废物管理上达成多边协议，但是并未停止同其他发展中国家开展双边领域合作。美国国际开发署通过向非政府组织和投资公司注资，试图影响东南亚国家废物回收利用和处置方面的基础设施和管理体系建设。事实上，美国声称其反对《巴塞尔公约》修正案将塑料垃圾纳入管控范围的理由是“采取自愿的方式去控制塑料垃圾污染，会比通过法律手段强制更有效”，且“在发展中国家建设更好的基础设施，让当地更有效地处理塑料垃圾，才是解决问题的办法”。

二、未来美国政策走向趋势研判

由上述美国2019年的环保政策可以看出，特朗普政府的政策制定者奉行以下几个原则：一是环保政策从属于经济政策，出于经济利益考虑，环保政策可以做出适当放宽和削减;二是国家整体利益优先于环境国际合作;三是尽管频频退出国际公约和组织，美国仍积极地参与国际公约规则制定，试图通过影响和改变有关政策以求从中受益。