推进生态环境治理体系和治理能力现代化

彭芳芳 张敏

摘要：党的十九届四中全会提出进一步健全生态文明制度体系，为推进生态环境治理、建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供了坚实的制度保障。贯彻落实十九届四中全会精神，推进生态环境治理效能，需要我们在面对各种矛盾困难考验中保持坚定的战略定力。

关键词：十九届四中全会;生态文明制度體系;生态环境治理

中图分类号：D630;F205

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.003

党的十九届四中全会突出强调了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位，充分体现了中国共产党坚持以人民为中心的核心价值理念，为推进生态环境治理、建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供了坚实的制度保障。

一、生态文明建设从理念到实践的制度化治理之路

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。自然界是一个由地球上所有生命和无机体组成的庞大复杂稳定的生态系统，人类只是这个系统的组成部分之一，如果我们只考虑人类的需求而对这一生态系统进行无节制地开发，那么最后也会危害人类自身的生存。恩格斯曾经说：“我们不要过分陶醉于我们对于自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”[1]（P313）纵观人类社会发展历史，人与自然的关系经历了由原始文明时期的“敬畏自然”到工业文明时期的“征服自然”再到生态文明时期的“尊重自然”的理念转变。“尊重自然”要求人们尊重自然界的存在及自我创造，而绝不能凌驾于自然之上;要求人类的社会实践要遵循大自然的规律，将自己的行为控制在一定范围内，减少对大自然的干扰和破坏。这就要求人类的实践要承认自然具有自我调节功能并在最大程度上减少对自然的干扰和损害。正如习近平总书记指出，生态环境是人类生存最为基础的条件，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。人与自然是辩证统一的关系，二者相互联系、相互作用，我们对自然的行为态度最终会反诸于我们自身。所以我们对于自然界不能毫无节制地开发索取，而应该在尊重自然的基础上进行积极地保护与有计划地开发利用，构建和谐的人与自然关系也是构建其他一切和谐关系的基础。

进入新世纪以来，随着我国工业化迅猛发展，人与自然的矛盾越来越突出，生态文明建设逐步被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。党的十七大明确提出要使“生态文明在全社会牢固树立”。而被称为“全球最绿的施政报告”——党的十八大报告对生态文明建设进行了集中论述，按照“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念提出了建设“美丽中国”的伟大构想。党的十八大之后，在新发展理念统领下，我国生态文明建设通过战略规划、法治保障、政策红线、创新示范引领等系列举措得到整体有力推进，取得了巨大成效，确立了生态文明建设基本方针和系列重要制度。党的十八大明确提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。习近平总书记多次强调要“像保护眼睛一样保护生态环境”“对破环生态环境的行为，不能手软，不能下不为例”“绝不走‘先污染后治理的路子”等等。党的十八届三中全会要求加快建立系统完整的生态文明制度体系，推进用制度保护生态环境的科学制度机制设计。党的十八届四中全会进一步提出用最严格的法律制度保护生态环境。党的十八届五中全会将“绿色发展”理念纳入“五大发展理念”。与此同时，2015年9月21日中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，为我国生态文明建设领域的相关改革作出顶层设计。2016年11月24日国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》，开始统筹部署并全面推进全国生态环境保护工作。此后，2016年12月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，通过评价考核的“指挥棒”作用推动地方党委政府及其主要领导落实生态文明建设责任。2016年12月25日《中华人民共和国环境保护税法》的通过，进一步建立健全环境保护关键性法规制度。党的十九大则郑重提出加快生态文明体制改革、建设美丽中国的新时代生态文明建设行动纲领。

二、坚持和完善生态文明制度体系，推进新时代生态环境治理体系和治理能力现代化

党的十八大以来，我国生态文明建设虽然取得巨大成绩，但资源约束、环境污染、生态系统退化等问题矛盾还没有彻底解决，生态文明建设取得的成果还缺乏巩固的基础。对此，我们需要有清醒的判断认识并进行长期努力。党的十九届四中全会提出进一步健全生态文明制度体系，为新时代推进生态环境治理体系和治理能力现代化指明了方向目标、提供了根本制度遵循。

首先，建立健全中国特色自然资源资产产权制度是推进生态环境治理的一项重要基础性制度。党的十八大以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，但仍然存在自然资源归属鉴定不清、所有权人权益不落实、产权虚置或弱化、资源管理不到位等问题，迫切需要进一步健全自然资源资产产权制度。国务院《生态文明体制改革总体方案》要求建立统一的确权登记系统，建立权责明确的自然资源产权体系，健全国家自然资源资产管理体制，探索建立分级行使所有权的体制。党的十九届四中全会进一步明确提出相关制度建设要求，为深化国家自然资源资产管理体制改革、健全和完善自然资源产权制度体系、落实产权主体责任和促进自然资源集约开发利用提供了重要制度基础。

其次，实施严格的国土空间开发保护制度是加强生态环境保护、促进生态文明建设的一项系统的主体性制度。《生态文明体制改革总体方案》首次提出要建立国土空间开发保护制度、建立空间规划体系。2017年2月国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，这一生态文明建设的基础性规划对于国土空间开发、保护等各类活动具有整体性的科学指导作用，其中最重要的就是全国主体功能区规划。按照这一规划设计，对国土空间进行开发利用时，应该首先考虑到我们追求的不仅仅是经济效益，还必须将社会效益和生态效益包括在内，科学合理控制开发强度。党的十九届四中全会进一步明确这一制度建设要求，为我国经济社会发展贯彻绿色发展理念、整体推进自然资源科学合理开发和保护、实现可持续发展提供了生态文明建设的主体性制度支撑。

再次，建立与我国国情相适应的自然资源有偿使用制度是推进生态环境治理的一项重要的补偿性制度。这一制度设计主要是明确国家作为自然资源所有者和管理者的職责定位，按照有利于实现所有者权益、有利于保障自然资源的可持续利用、统筹考量自然资源使用成本等方面进行科学的制度设计，改变一直以来认为自然资源是“取之不尽、用之不竭的免费资源”的观念。当前我国资源产品的价格总体上偏低，使用费少得可怜，市场机制的调节作用效果不明显。因此，在社会主义市场经济的条件下，需要进一步完善国有土地、水、矿产、森林、草原等自然资源的有偿使用制度，探索建立多元化补偿机制，加大统筹协调和组织实施的改革力度，逐步增加对生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，统筹推进法治建设，协同开展资产清查核算，强化组织实施，确保各具体领域改革任务落到实处。

最后，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度是加强生态环境治理的一项重要的关键性制度。政府在推动生态文明建设中要发挥主导作用，生态文明建设的关键在于建设生态型政府。生态型政府的重要特征之一就是领导干部要重视环保，在发展经济的同时保护我们的生态环境，为此必须完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。中国共产党顺应历史潮流和人民共同的愿望，在多部法律法规中强化了党政领导干部的生态环境和资源保护职责。党的十八届三中全会提出建立生态环境损害责任终身追究制。党的十八届四中全会进一步提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。而2015年4月的《关于加快推进生态文明建设的意见》对于责任追究制度更是进行了详细阐述。一系列法规意见的出台使得生态文明损害责任追究有法可依，为生态文明建设提供了强有力的制度保障。

贯彻落实十九届四中全会提出的生态文明制度建设规划和重大战略部署，推进生态环境治理效能，需要我们在面对各种矛盾困难考验中坚定战略定力，要有打好攻坚战和进行持久战的准备，要在推进制度执行中展现生态环境治理效能，不断推动我国生态文明建设迈上新台阶。

基金项目

吉林大学本科教改项目《“以政治性和学理性相统一”引导新时代中国特色社会主义思想融入<马克思主义基本原理概论>课程的教学探索》（2019XYB068）的阶段性成果;吉林大学—新疆医科大学“一带一路民心相通国际智库”联合课题《环境正义视角下“一带一路”沿线后发展国家生态问题研究》的阶段性成果。

参考文献

[1]恩格斯. 自然辩证法[M]. 北京： 人民出版社，2015.

作者简介

彭芳芳，女，吉林大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：环境伦理学;

张敏，女，吉林大学马克思主义学院硕士生导师，哲学博士，副教授，研究方向：环境伦理学。

责任编辑 张忠义