新常态下皖北地区资源型城市转型发展研究

王艳秋，吴 昊

一、引言

资源型城市主要是指那些以本地区自然资源的开采、加工为主导产业的城市或地区。长期以来，资源型城市为我国社会经济的发展作出了巨大的贡献，尤其是在当地经济快速发展的过程中，资源型产业更是重要支撑。但是随着工业化进程的加快，我国资源型城市普遍面临着产业结构单一、产能过剩、有效供给不足、资源枯竭、发展空间狭小、生态环境恶化等问题，严重制约了产业转型和资源型城市的可持续发展［1］。根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》，资源型城市主要有成长型、成熟型、衰退型和再生型四类。安徽省共有11个资源型城市，主要是以煤炭、铁矿、铜矿为主，是全国重要的能源基地、有色金属重要基地。而皖北地区有5个资源型城市，以煤炭资源为主，工业结构单一，资源性工业增加值占比偏高，其中颍上县为成长型资源型城市，宿州市、亳州市、淮南市为成熟型资源型城市，淮北市为衰退型资源型城市。随着资源的过度开采，皖北地区面临着所有资源型城市的共性问题，同时又受到国内经济增速放缓的影响，发展相对比较滞后，也制约了安徽经济的全面协调发展，因此皖北地区资源型城市转型迫在眉睫。

当前，我国经济发展已进入新常态，要在经济结构对称态的基础之上寻求经济的稳定增长和可持续发展。在新的发展阶段里，我国经济增长速度由高速增长转为中高速增长，经济结构也在不断优化升级，要素驱动也逐渐转变为创新驱动，其中经济新常态的核心特征表现为创新驱动，这为资源型城市的转型发展指明了新的方向［2］。为了适应经济新常态发展理念的要求，皖北地区应首先意识到其经济结构单一和科技创新驱动力不足的现状，以及对环境和资源造成的压力，立足于经济结构的优化升级，实现优质高效发展，这不仅对于安徽地区乃至整个中国的经济发展都有很重要的战略意义［3］。

二、经济新常态的内涵

2014年10月，十八届四中全会提出了要适应经济发展的新常态，同年12月，习近平在中央工作会议上，首次全面系统阐述了经济新常态的内涵。所谓经济新常态，既指中国经济所处的具体状态，又包括适应经济新常态所采取的战略对策［4］。在旧常态下，中国经济快速发展的同时也带来了诸多社会矛盾，从而使我国经济出现了不稳定的状态。经济新常态有别于旧常态，一从增长速度来看，经济新常态是要从高速增长转向中高速增长；二从发展方式来看，经济新常态是要从规模速度型转向质量效率型；三从经济结构来看，经济新常态是要从产能增加转向以调整存量、做优增量为主；四从发展动力来看，经济新常态是要从要素驱动转向创新驱动。总的来说，经济新常态不再是单纯追求GDP总量的增加，而且是更加关注质量效能的提高和经济的可持续发展。

随着经济新常态概念的提出，我国经济越来越注重经济结构的优化升级、产业转型、可持续发展以及人与自然的和谐相处。这对资源型城市来说显得尤为重要。从皖北地区各资源型城市的发展历程来看，经济总量逐步增大，经济实力也不断增强，经济结构也逐渐得以优化，但是经济发展的主导力量始终以煤炭、电力、化工为主，这一格局贯穿经济发展的全过程，尽管经济结构也在不断的优化，但没有出现实质性的突破。因此，资源型城市在转型升级的过程中要适应经济新常态的要求，始终坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，夯实经济发展质量，提高经济效益，强化知识、科技创新驱动力，有效推动城市转型，从而实现资源型城市的可持续发展。

三、资源型城市转型发展的相关理论基础

（一）生命周期理论

1966年，哈弗大学雷蒙德·弗农教授提出了产品生命周期理论。70年代以后有学者将该理论应用在产业发展方面，认为产业的发展要经历四个阶段，即形成期、成长期、成熟期、衰退期（或转型期）。由于资源的不可再生性和资源储备的有限性，资源型城市的发展同样也要经历这一过程。传统的产业生命周期理论认为，资源型城市的衰退是不可逆的。但是随着经济的可持续发展，现代产业生命周期理论则认为，资源型城市在衰退期到来之前应实现转型升级，培育新兴产业或接替产业，寻求新的经济增长点，这样在经历了短暂的衰退之后会走向下一个经济的制高点，否则资源型城市或产业就会逐渐衰退甚至消失［5］。因此，皖北地区的资源型要成功转型，必须在衰退前后培育和发展新的主导产业和替代产业，实现产业升级。

（二）资源诅咒理论

20世纪90年代，经济学家奥剔提出了“资源诅咒”理论。他认为自然资源可以给一个国家或城市带来经济的增长，但同时也会制约该国家或城市进一步的增长。之所以会产生这样的现象，主要原因就是其发展过分依赖于当地丰富的自然资源。首先，由于资源的过度开采，导致产业结构过于单一，使其他工业部门萎缩，从而产生挤出效应和资源转移效应［6］；其次，资源的过度开采也导致了资源配置的低效率，容易滋生贪污、腐败现象，从而抑制产业转型及经济发展的整体效果；第三，资源型产业的快速扩展使该国家或城市极易忽视对制度建设、人力资本、技术创新的投入，导致创新驱动力不足，从而使得产业转型和经济发展变得举步不前。因此，皖北地区应不断进行人力资本的投入和技术创新，大力发展新兴产业，政府也应给予相关的政策支持，改变对当地资源的过度依赖，从而实现资源型城市顺利转型。

（三）循环经济理论

20世纪60年代，波丁尔提出了循环经济的概念。他认为自然、经济、社会、生态环境是一个系统工程，发展经济要立足于生态，要把生态环境也看作一项重要的生产要素，必须重视生态资本的投入产出效益。我国于上个世纪90年代中期开始了对循环经济的研究，目前理论界普遍认为循环经济本质上就是一种生态经济，要正确处理好自然资源与生态容量之间的关系，坚持科学发展观，以人为本，低开采、高利用、低排放，实现“资源——产品——再生资源”的反复循环流动过程，可见循环经济是实现可持续发展的重要途径之一。因此，在煤炭产业持续衰退的情况下，皖北地区资源型城市在产业转型升级的过程中，发展循环经济可以有效避免向非资源型产业过渡阶段中出现的产业发展断层，在一定程度上能够推动产业结构的调整，促进产业结构升级，从而实现经济的可持续发展。

综上，从产业生命周期理论、资源诅咒理论和循环经济理论来看，一方面资源型城市拥有丰厚的自然资源，具有现代工业崛起的物质基础和先决条件，另一方面由于经济结构单一和粗放的经济增长方式，又严重制约了资源型城市的转型和可持续发展。因此，对于资源型城市，机遇与挑战并存。在旧的常态下，虽然我国经济高速增长，但也带来了巨大的环境压力和社会矛盾，从而使我国的经济出现了不稳定的状态。经济新常态理念的提出，给资源型城市转型发展指明了新的方向。它要求资源型城市要始终坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，不断实现科技创新驱动，优化经济结构调整，实现转型升级的新常态。

四、皖北地区资源型城市转型发展现状

皖北地区主要是指淮河以北地区，有着丰富的历史文化底蕴，地理位置优越，交通便利，位于长三角城市群，也是安徽省唯一的一个“一带一路”经过的地区。2017年1月，国家发改委发布了《中原城市群发展规划》，亳州、宿州、阜阳、淮北、蚌埠被纳入“中原城市群”，这给皖北地区带来了更大的发展空间。但是由于发展起点低，基础比较薄弱，农业生产比重大，工业发展相对比较滞后，严重制约了皖北地区的经济发展，也影响了安徽崛起的大局。近年来，省委省政府也作出了一些振兴皖北的重大决策，有力地促进了皖北地区的发展，但是综合相关经济指标来看（如表1所示），除了蚌埠市的人均GDP略高于安徽省平均水平（根据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020）》，蚌埠不属于资源型城市），其他五市远落后于省内其他城市，这说明皖北地区的整体发展水平在安徽及至全国都处于较低层次。

（一）产业结构单一，转型成效低

从2010年至2018年以来皖北地区各资源型城市三次产业比例构成（如表2所示）来看，皖北地区产业结构在不断地调整和优化，但是产业结构始终以第二产业为主导，第三产业的发展相对滞后。这种“一业独大”的局面严重制约了其他产业的发展，从而导致转型效果差，转型期限较长。首先，传统产业根基深厚，且多为粗放型经营，技术水平低，技术基础薄弱，深加工、高附加值的产品少，加大了转型的阻碍。其次，随着矿产资源的枯竭，资源型城市的转型发展主要转向接替产业。而皖北地区资源型城市所属的煤炭行业早已属于产能过剩行业，近几年的发展不容乐观，因此急需发展接替产业。但是由于创新能力不足，投入也十分有限，后续产业发展乏力，给产业转型带来了巨大的压力。根据产业生命周期理论，资源型城市应在衰退期（或转型期）到来之前发展接替产业，培育新兴产业，完成产业转型升级，那么资源型城市在经历了衰退后会再次获得新生，否则转型成效将会很难体现出来。

（二）煤炭行业产能过剩，就业矛盾突出

随着供给侧结构性改革的深化，我国经济已步入新常态，煤炭行业产能过剩问题日趋严峻。一般来说，产能利用率在79%∼83%为合理区间，低于75%为严重过剩。而2015年我国工业企业的产能利用率不到67%，这意味着产能严重过剩，于是煤炭行业从2016年开始了去产能的工作，比如淮南市在2016年顺利完成了李嘴孜矿、谢一矿、新集三矿3对矿井的关闭任务，退出产能达495万吨。随着去产能工作的推进，随之而来就是煤矿职工的分流安置问题。这些职工人员众多、年龄偏大、文化程度偏低、工作技能单一，而资源型城市的第三产业发展又相对不足，劳动力的就业空间有限，再加上资源型城市产业转型升级过程中的接替产业多为高新技术产业和知识密集型、资本密集型产业，于是便产生了就业市场的结构性矛盾，严重制约了资源型城市的产业转型。

表1 2017年皖北地区人均GDP与安徽省、全国的对比

表2 皖北地区资源型城市2010-2018年三次产业比例

（三）生态平衡破坏，环境问题突出

皖北地区资源型城市在煤炭产业发展的过程中，片面地追求高产能、高效益，对资源进行大规模的开采，导致高排放、高污染。一方面，由于长期过度开采资源，不但使得原煤产量下降，同时还产生了大量的废水、废气、废渣，严重污染了环境，引发了诸如水土流失、土地塌陷等生态问题。根据有关资料统计结果显示，皖北地区因采煤形成的塌陷区面积累计达328平方公里，受损的自然村庄414个，有将近25万人口需要安置。另一方面，由于长期以来受“先污染后治理”理念的影响，过度重视支持重工业的发展，不但资源破坏严重，后期环境治理压力也较大，再加上治理投入不足，从而使其产业转型缺乏一个健康良好的生态环境。根据国际经验，当生态环境问题的治理投入占GDP比重达1∼1.5%时，可以使环境恶化的态势得以控制；当这一比例达到2∼3%时，则环境污染问题可以得到有效改善。比如2017年人均GDP在皖北地区最高的淮北市，该年度的节能环保支出为5.1亿元，仅占全市财政支出的3.32%，占当年GDP的0.55%，这说明环境污染治理的投入严重不足，从而使资源型城市的转型发展面临着巨大的环境压力。

（四）基础设施建设落后，城市综合功能较弱

“先矿区后城市”的发展历程使得皖北地区将更多的精力用于支持重工业的发展，对城市建设缺乏合理规划和系统布局，区域内基础设施和生活设施建设混乱，重复建设问题也相当严重，社会服务功能弱，导致城市发展空间有限，从而使转型动力不足。一是交通等基础设施建设薄弱，这是制约皖北地区进一步发展的最大瓶颈。由于交通不便，投资环境差，很难吸引外部资金和人才的流入。资本、人才等要素供给不足，也成为制约皖北地区资源型城市转型发展瓶颈因素［7］。二是长期以来由于教育经费投入不足，缺乏高质量的教育资源，养老保险参与度不高，精准扶贫落实不到位，文化体育投入水平过低，导致教育、养老等社会公共服务事业发展相对滞后，这些都成为了制约皖北地区资源型城市转型发展的短板。

五、推动皖北地区城市转型发展的对策

从当前转型的效果来看，皖北地区的资源型城市转型颇具成效，在转型的过程中也积累了一定的实践经验，比如淮南市的“江淮云”，亳州市重点打造的“互联网+创业示范园”，阜阳市的“清华—新方尊循环经济科技基地”，淮北市的“铝基新材料产业集聚基地”等，不断进行产业创新，激发了资源型城市转型的新动能。因此，皖北地区的资源型城市要实现可持续发展，必须结合自身的资源优势和区位特点，大力推进科技创新，促进新产业、新业态高速发展，优化经济结构，改善居民就业，提升城市服务水平，具体对策如下所述。

（一）以高质量发展为中心，优化调整产业结构，促进产业转型升级

一是改造传统产业。始终坚持以工业理念提升农业，以新型经营方式推进农业，以现代机械设备武装农业，大力发展现代农业，使农产品加工业转向精深加工，不断提高农产品的附加值。二是延伸煤炭产业链。对于皖北地区的资源型城市来说，其主导产业是煤炭行业，因此在产业转型的过程中应充分利用这一资源优势，大力发展新型煤化工，对煤炭及其衍生品进行深加工，提高煤炭工业的附加值，延长煤炭产业链，逐步实现转型升级［8］。三是结合当地优势资源，大力发展服务业，不断进行科技创新，培育接替产业和新兴产业。比如可以充分利用皖北地区煤炭资源型城市的特点，在已关停或者废弃的矿区开展工业旅游，再综合当地的文化资源，将皖北地区打造成综合性的旅游城市。另外，可以充分利用“互联网+”和大数据技术，加快传统服务业转型升级，大力发展现代电子商务、金融、健康养老等新兴服务业。

（二）加大政府的支持力度，缓解就业矛盾

资源型城市的顺利转型离不开政府政策的引导和支持，尤其是在当前供给侧结构性改革的背景下，在转型中积极响应政府的要求，坚持做到“三去一降一补”，淘汰落后产能，逐步缓解资源型产业供需结构矛盾。另外，政府要通过政策支持，合理引导和培育高新技术产业、新兴产业、大数据产业，要充分利用信息技术和互联网平台，促进传统产业和新兴产业的高度融合，吸纳更多的劳动力。对于分流职工和失业矿工，政府可通过减税、财政补贴等方式鼓励企业合理安置分流职工，积极开展分流职工的技能培训，完善就业结构，提高分流职工的再就业能力；对那些长期失业的矿工及其家属提供失业性最低生活补贴；对采煤深陷区的居民提供住房安置。

（三）完善基础设施建设，提高城市服务水平

一要逐步完善皖北地区区域内交通网络，加快城市公共交通、铁路、水路等基础设施建设，保证信息沟通及时，使交通运输更加便利。二要利用云计算、大数据等新一代信息技术，进一步推动智能化的基础设施建设，打造智慧城市，提高城市服务水平。三要完善公共服务体系，提升公共服务水平。从皖北地区目前的情况来看，公共服务水平相对比较落后，因此要统筹配置公共服务资源，比如学校、医疗卫生、文化设施、健身、养老等，提高城市安全保障的能力，为产业转型提供一个良好的环境和更加便利的条件。

（四）加大环境治理力度，推动生态文明建设

在环境治理问题上，要始终坚持绿色生态发展的理念，依法治理，创建环境友好型城市。一是加大水污染治理的投入，设立专项治理基金，改善城乡污水收集和处理设施，加强河系整治力度，改善水系环境。二是对于采煤造成的沉陷问题，一方面要落实企业的责任，加大对企业违规开采的惩治力度，促使企业采用科学合理的方法进行开采，防止塌陷区的形成；另一方面对于已经形成的沉陷区，要因势利导，变害为利，利用沉陷区发展农业种植、水产养殖、生态经济林、生态景观等产业。三是严格禁止发展高消耗、高污染的产业，全面推进煤炭的绿色开采，推进煤炭产业向绿色、循环、低碳化、集群化的方向发展，打造绿色产业体系［9］。

党的十八大以来，我国经济步入新常态，对资源型城市的转型发展也提出了新要求。资源型城市的转型是一个复杂的、漫长的过程，问题多、难度大，要结合各城市的资源优势和产业优势，始终坚持以高质量发展为中心，才能找到真正适合的转型之路。本文立足于经济新常态的视角，从资源型城市转型发展的理论基础出发，对皖北地区资源型城市的转型现状进行了分析，并从进一步优化产业结构、加强政府支持、完善基础设施建设、加大环境治理力度等方面提出了具体的建设对策，以推动皖北地区加速崛起的进程。