新形势下中国油气勘探开发监管体系的构建

唐国强 徐 东 付 迪 刘 韬

1.中国石油大学（北京） 2.中国石油规划总院 3.天津大学 4.中国石油物资有限公司

0 引言

建国以来，我国油气勘探开发取得了长足的进步，油气储量发现连续取得突破，油气产量连年稳步上升，较好地支撑和保障了国民经济发展和改革开放工作。但是，油气勘探开发领域相关立法始终未能到位，监管法律框架缺失，尚未形成系统和全面的监管体系，制约了油气工业的健康、高效发展[1-2]。

党的十九大以来，党中央、国务院多次对石油天然气工业的发展做出指示，要求加快国内勘探开发工作力度，降低石油天然气对外依存度，保障油气资源安全。2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，要求建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制，实现国家利益、企业利益、社会利益的有机统一[3]。在油气资源发展的新时期、中国经济发展的新常态下，客观总结油气勘探开发领域监管体系现状和存在问题，开展国外油气行业监管的比较分析，科学设计符合我国国情的现代监管体系，提高监管能力，对于支撑我国油气勘探开发快速高效发展，具有较强的现实意义。

1 我国油气行业改革历程及监管现状

1.1 油气行业改革历程

建国以来，我国油气行业先后经历了政府统一管理时期（1949—1980年）、计划经济向市场经济转换时期（1981—1997年）、持续深化改革时期（1998年以来）3个阶段。改革开放以来，比较大的变革主要有2次，即1988年和1998年的油气管理体制改革。我国油气管理机构变迁表如表1所示。

1.2 油气行业管理现状

目前，我国油气行业已初步形成了管理职能较为健全的行业管理体系。石油天然气行业管理涵盖了资源保护、行业准入、价格和进出口管制、投资审批以及环境、安全等多方面内容，初步形成了较为完整的能源管理体系和工作协调机制。油气勘探开发领域涉及的政府管理部门包括国家能源委员会、国家发展和改革委员会、国家能源局、国务院国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、自然资源部、生态环境部等（图1），基本完成了向“微观运作靠市场、宏观调控靠政府”管理模式的转变。

改革开放以来，我国油气行业体制改革始终以社会主义市场经济为导向，方向明确、重点突出，有力地促进了我国石油行业的历史性转变与跨越。我国的油气管理体制逐步从高度集中的行政管理向综合性分散式管理转变，从直接干预管理向宏观调控转变，基本实现了政企分开，为油气行业的健康发展初步营造了竞争性的市场环境。但是，目前我国油气上游领域市场主体比较单一、油气市场体系发育和建设仍不够充分、国有大石油公司资本运营效率偏低、法律法规尚不健全、政府监管体系落后，油气体制改革任重而道远。

1.3 油气行业监管现状

我国油气行业实施“政监合一”的管理模式，油气监管职能分散在不同政府部门，甚至部分保留在国有企业。按照监管内容大致可划分为油气勘探开发、石油天然气管道、运输、成品油和天然气市场、安全环保及质量、财税等领域，涉及20多个监管事项（表2）。

具体到油气勘探开发领域，即从地质勘探到油气集输过程主要由自然资源部开展监管工作，包括准入监管、生产监管、信息监管等；过程中的安全监管由应急管理部负责；过程中的环保监管由生态环境部负责；过程中的财税监管由财政部和国家税务总局负责。根据自然资源部“三定”方案，履行自然资源资产所有者职责、负责自然资源调查监测评价、负责自然资源统一确权登记工作、负责自然资源资产有偿使用工作、负责自然资源的合理开发利用是其主要管理职责[4]，27家内设机构中与油气管理及监管有关的部门为矿业权管理司和矿产资源保护监督司，50家直属单位中与油气管理及监管有关的为油气中心，监管工作主要围绕油气矿权管理实施，并没有对矿权、储量、生产活动、安全、环保、地质资料档案、信息公开等实施全过程、全环节、全领域监管。油气勘探开发管理和监管的制度法规主要包括国家一级集中管理、矿产资源规划、探矿权采矿权管理、资源有偿使用及探矿权采矿权有偿取得、矿业权人的合法权益法律保护等五大管理制度和油气资源开发利用情况统计年报、油气田合理开采和资料汇交、油气资源开采督察工作、专业监管和综合监管相结合、卫星监测、合同化监管、油气开采年度检查与定期检查及抽查等七大监管制度。

表1 我国油气管理机构变迁表

2 我国油气勘探开发领域存在的监管问题及国外监管启示

2.1 存在的监管问题

1）法律法规明显滞后：①缺少石油天然气专门法律，油气资源权益、综合利用效率、监管等方面存在空白；②缺少专门的油气区块退出管理办法，勘探开发区块退出工作难以规范操作；③缺乏石油天然气外商投资勘探开发条例，无法满足外方投资油气需求；④《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规已不适应当前改革政策和平等保护不同所有制经济精神的要求，亟待修订；⑤油气行业监管法律框架存在较大缺陷，缺少专门、完整的油气资源监管条例；⑥监管标准仍未健全，相关技术标准和规范亟待完善。

2）监管体系不健全。缺少专业独立的监管部门，监管角色模糊、职能分散。现行监管机构及管理体制存在权责交叉和真空地带，矿业权核准、方案审批、安全生产、生态环境保护等多部门参与且职责不清，难以实现高效协调。缺乏监管机构的监督体系，监管失灵时有发生。

图1 我国油气资源管理现状图

表2 我国油气监管部门及主要事项表

3）监管力量薄弱。监管能力严重不足，缺乏专业化队伍。自然资源部油气督察员均为兼职人员，没有能力对全国油气资源勘查开采实行实质性监管。国家能源局下设各派出机构已明确的油气监管职责为油气管网设施公平开放监管，负责电力市场和油气管网相关监管工作，目前并无油气勘探开发监管职能。

4）监管方式简单落后。缺乏有效的监管方式，手段简单，主要审核石油企业报表和开展少量抽查。监管工作不规范，突击检查经常代替常规性监管，形式多为座谈、现场督察、查看资料，难以适应市场化发展的要求。

5）监管内容相对局限。主要监管部门的自然资源部侧重于勘探开发工作量投入、矿业权方面的监管，对生态环境保护、安全生产等监管环节薄弱，无法实现全过程有效监管。

6）油气企业和行业协会定位不准确。在勘探资金投入、勘探开发工作量实施情况、资源利用和作业效率、经济效益等方面，企业承担大量的统计、上报和自我监管职能，市场机制作用远未发挥。油气行业协会作用发挥不佳，参与监管的途径有限，油气监管政策及标准制定和监管治理的专业化优势未能有效发挥。

2.2 国外油气勘探开发监管主要启示

通过调研成熟市场国家、新兴市场国家以及部分亚洲国家可以发现，符合市场经济和能够促进产业可持续发展的油气勘探开发监管体系一般有健全的法律法规、独立专业的监管机构、强大的监管力量，实现国家地方分级监管、企业和行业协会参与监管。笔者研究认为，从长远角度来看，“政监分离”将是我国油气勘探开发监管的发展方向。国外油气勘探开发监管启示主要包括以下几个方面。

1）监管法律法规体系相对比较完善。无论是成熟市场的美国、加拿大、欧盟，还是同属新兴市场的巴西、俄罗斯，还是亚洲邻国日本、韩国，都在油气勘探开发领域中涉及的市场准入、生产安全、环保、质量、价格等诸多方面制定和明确了相关法律法规，通过制订颁布或适时调整相关法规，实施法制化管理，规范油气勘探开发秩序，引导市场健康发展[5-7]。

2）国家能源管理模式的不同造就了油气勘探开发监管体系各异（表3）。第一种模式是以美国、加拿大等为代表的“北美模式”，实行的是政监分离。其油气行业的政策法令由政府部门（一般是能源部）制定，监管部门（一般是能源监督委员会）负责制定能源监管政策、协调和仲裁，土地管理局及公共事业管理委员会等负责勘探开发领域土地、环保、生态等监管事项的具体执行。第二种模式是以墨西哥、巴西、俄罗斯以及日韩为代表的“政监合一”甚至政企不分的管理模式，通过立法手段和能源市场化价格调整产业结构。新兴市场的墨西哥、巴西以及俄罗斯倾向于对油气资源实行高度控制，建立低级别集中管理，制订紧急与长期的能源政策与战略。而依赖进口的油气消费国如日本、韩国，由于能源生产的有限性以及经济发展的刚性需要，只能采取强力有效的制度设计、战略措施和系统化组织，建立起合理的能源体系，从而抵御外部环境的威胁[8]。需要引起注意的是，各国大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源综合管理制度，集中设置能源主管部门，综合制定能源管理战略，以避免过多的行政干预、减少政策冲突和降低执行过程中的协调难度[9]。

3）不同监管体系下的监管目标和职能与服务国家油气能源发展战略基本一致。尽管各国的国家体制、经营机制、油气资源禀赋特征和消费特点有所差异，油气勘探开发监管体系、范围和组织方式不尽相同。但各国的监管职能大体相同，即通过油气资源的监管体现国家对油气资源的所有权，通过相关数据监管体现信息服务、信息共享和统计监督，通过服务价格监管保护消费者权益，通过油气产业链各环节的技术监管保障安全、卫生、环境等公众利益。同时，这些职能与国家特定时期的能源发展战略基本吻合，能源管理、油气资源监管为国家能源发展目标和发展战略服务。

4）分级监管和多部门协作机制的建立是保证监管目标实现的基础。根据能源资源所有权的不同，美国和加拿大实行能源分级监管，国家能源委员会和各省的能源监管机构都享有独立的最终裁判权。据统计，美国和加拿大的65个辖区中只有1个无监管机构[10]。分级监管适应了能源监管面临的诸多复杂局面，最大限度地维护了国家、个人和公众利益不受侵害，并防止垄断和违背市场原则的事情发生。此外，为协调各级政府及产业部门、产销者与消费者的关系，许多国家建立了多层次、全方位的能源协调机制，科学确定了监管权力横向及纵向划分，合理分配了不同监管机构的权力，关注能源领域上下游监管、经济性监管与社会性监管之间的协调，通过合作协调机构和会议制度协调各方利益，利用一体化的综合管理运行机制对不同门类能源实行统一管理，从而有效提高了监管效率[11]。

表3 部分国家和经济体油气勘探开发监管体系特点一览表

5）良好地发挥了油气企业和行业协会的多元化监管作用。一般来说，油气勘探开发领域监管工作开展好的国家，重视正确处理政府、市场、社会之间的关系，充分发挥企业、协会在监管过程中的作用。首先，明晰油气企业的私人产权，积极探索合作监管形式，通过赋权、经济激励等方式充分发挥私人合作主体的作用，为油气企业提供监管议题，赋予油气企业制度化参与监管的权利。其次，油气协会可以规范政府购买油气监管保护公共服务的程序，参与油气监管治理机制，是重要的油气监管力量。油气协会对政府和企业实施监督，参与油气监管政策及标准的制定，监督油气监管政策的实施以及企业的经济行为。美国、加拿大等国家的油气行业协会与政府建立了常态沟通机制和合作监管机制，成为政府、企业、消费者之间的重要纽带，充分发挥了专业化优势，减轻了监管机构压力，营造了良好的油气监管局面。

6）监管程序和行为公开透明：①立法公开，立法过程中所有利益相关方均可平等发表意见，公众也能参与和监督立法过程；②执法过程与结果公开，通过监管令、公示制度、听证制度、程序性审批制度、公布仲裁调查和处理结果等方式开展监管，公开管理标准、程序及相关信息，制度上避免暗箱操作和信息歧视，最大程度保障公众的知情权；③公开促廉，加强公众在执法过程的参与和监督，确保执法机构的廉洁从业；④监管法制化，法庭可以随时审查监管机构的越权行为、未公平对待利益相关方以及信息考虑不充分导致的决策失当等行为。

3 我国油气勘探开发监管体系完善建议

3.1 改革方向

3.1.1 总体思路

在完善油气行业和油气勘探开发领域法律法规的基础上，结合“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）改革方向，逐步理顺政府管理机构和职能，优化油气勘探开发监管方式，建立相对独立的专业化监管机构，构建权责明确和协调合作的分级监管体系，加强监管队伍建设，综合运用现代监管技术，对油气勘探开发实施全过程有效监管，提高行业运行效率和油气资源开发效率，维护市场公平，保护生态环境，保障油气安全，促进产业高质量发展。

3.1.2 基本原则

1）坚持油气勘探开发监管体系构建与政府职能改革协调推进，并符合国家能源管理和监管体系顶层设计统筹一致的原则。既要结合现状和可行性，也要在考虑一定前瞻性的前提下兼顾构建新型管理体制的既定目标，避免与政府行政体制改革发生冲突[12]。将分散在各部门的石油监管职能集中到独立于宏观调控部门的石油监管机构，实行政监分离的模式，并将行政审批制度改革作为近期改革重点。在国家能源统筹管理的整体框架下设计油气勘探开发监管体系，遵循“能源管理体制机制（油气资源管理体制机制）—能源监管体系—油气行业监管体系—油气勘探开发监管体系”的逻辑路线实施改革。

2）坚持油气勘探开发监管体系为油气产业发展和国家能源战略目标服务的原则。任何改革必须着眼于解放生产力，促进和加快石油天然气工业发展。脱离了本国油气资源发展目标下的监管体系既没有生存理由，也不具备存在基础。无论是成熟市场还是新兴市场，各国油气监管都与国家油气资源的发展战略和目标保持高度一致。随着我国油气资源逐步劣质化、老油田递减加快、投资效益不断下降，石油天然气对外依存度不断攀升。立足国内，确保油气生产供给能力的稳定增长和油气企业的可持续发展，是油气发展战略的重中之重。

3）坚持油气勘探开发监管为油气产业和油气企业深化改革目标实现服务的原则。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》明确了坚持国家油气能源安全保障的底线思维和坚持市场化改革方向的改革思维[13]，“监管有效”是构建石油天然气体制的重点之一。油气勘探开发监管体系改革要服从国家深化油气体制改革的总目标，致力于解决制约油气行业发展的体制机制问题，实现消除油气行业壁垒、建立现代油气市场体系、深化国有油气企业改革和转变政府管理方式的目的。

4）坚持油气勘探开发监管体系完善遵循油气产业勘探开发工作规律的原则。按照“自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离”的基本准则和“管住中间、放开两头”的改革思路，加大油气勘探开发环节改革力度，降低进入壁垒和准入门槛，引入竞争调节机制，鼓励有资质、有实力的市场主体进入油气勘探开发领域，实现提高勘探开发投资力度、增加油气产储量的目的。

5）坚持油气勘探开发监管完善法律法规先行的原则。成熟市场国家形成了包括立法机构制定的相关法律、政府主管部门制定的政策法规（通常以法案形式发布）、监管部门制定的具有法律效力的规章条例在内的完善的法律法规体系，并按照“立法先行、有法可依”的思路改革政府管理机构和能源监管机构。加快法律法规体系建设，建立专门完整的油气法律框架，依法明确规定主管部门和监管机构的职责与程序，坚持依法监管，引导油气行业健康发展[14]。

6）坚持油气勘探开发监管由相对独立的专业监管机构完成的原则。成立独立于政府管理部门和行业市场主体的专业化监管机构，参与制定国家油气发展战略、资源开发利用、基础设施、环境保护等政策方针，专门负责制定油气勘探开发监管的具体方针政策，对油气勘探开发市场准入、矿权管理、技术标准、安全生产、环境保护、资料信息等实施有效监管。

7）坚持油气勘探开发监管充分发挥市场配置资源作用的原则。油气监管体制改革与石油工业市场化改革进程息息相关，油气监管体制改革力度决定了油气市场化改革的成效。坚持发挥市场配置资源的决定性作用，激发油气勘探开发领域投资者热情和信心，实现资源有效利用，形成多元化广泛参与、共同竞争的市场格局。不断加快油气监管体制改革，引导、监督石油工业市场化改革，确保石油工业市场化改革在有效监管中稳步推进。

8）坚持油气勘探开发监管体系完善与国家简政放权要求相一致的原则。结合国家行政体制改革进展以及简化行政审批和放管服的具体工作要求，按照有利于油气产业发展和油气增储上产、有利于促进油气勘探开发工作开展和提高办事效率的准则完善油气勘探开发监管体系，避免增加对油气行业管理的束缚和对油气企业的额外负担。

9）坚持油气勘探开发监管体系完善以形成对监管机构的多元监督体系为重要保障的原则。政府监管本身的目的是解决行业信息不对称以及外部性等导致的市场失灵问题。国内外实践已经证明，缺乏对监管机构的有效监管，监管机构可能会实施偏离社会公共利益、为自己和少数利益集团服务的监管行为，从而导致监管失灵。鉴于油气产业关系到国民经济的健康发展、业务环节和监管事项以及涉及的利益相关者较多，社会影响大，需要构建涵盖立法、行政、司法、社会监督在内的多元化监督体系，解决监督缺位和监管失灵问题，实现有效监管[15]。

10）坚持维护油气企业权益与明确强制退出机制统筹一致的原则。一方面，石油天然气勘探开发具有自身的规律，应在遵循油气规律的基础上充分维护油气企业的正当权益，合理确定勘查开采时限，延长探矿权有效期及延续、保留期限，适当延长试采期限，探索研究油气探采一体化。另一方面，逐步完善区块退出条件，严格区块退出，探矿权申请延续时按规定扣减相应勘查面积。应将维护油气企业权益与明确强制区块退出机制统一起来，建立合理合法的退出机制，维护规则范围内企业的合法权益，对需要退出的企业和区块严格执行退出机制。

3.1.3 监管目标

构建“依法依规、权责明确、高效透明、公开公正、多方参与”的现代监管体系。依法依规是指，依据国家和行业的法律法规及规章制度开展监管工作。权责明确是指，监管机构部门、人员、职能设置科学，权限责任划分合理。高效透明是指，监管机构利用大数据、云计算、5G等新一代信息技术，创新监管方式，公平、快捷、有效地执行监管任务，大幅提高监管能力和水平。公开公正是指，监管机构运行机制公开，相关信息披露及时，确保平等和无歧视监管。多方参与是指，形成行业协会、油气企业和社会公众多元化参与监管的常态良性机制。

具体而言，就是构建符合国家能源发展战略和油气资源发展方向的、以市场导向的、与深化油气改革相适应的油气勘探开发现代监管体系。油气勘探开发监管同时肩负着实现保护公共利益、维护国家油气资源所有者权益和矿业权人合法权益的双重目标，政府在油气监管中的两种角色是辩证统一的。保护公共利益是指，督促矿业权人履行法定义务、维护勘探开发市场秩序、促进资源保护和合理利用、保障经济社会发展对矿产资源的需要、保护矿区地质环境、保障矿区及周边生产生活安全，履行政府公共管理职责。维护国家油气资源所有者权益和矿业权人合法权益是指，依法监督勘查投入、促进勘查和资源发现、掌握油气资源情况、保护矿业权不受侵犯，保障国家所有者权益和矿业权人合法权益。

3.1.4 监管任务

油气勘探开发监管应结合我国油气禀赋特点和自身规律，按照改革思路和既定目标，以维护公平竞争的市场环境和矫正市场失灵情况下经济主体的不当经济活动为目的，主要开展以下监管任务。

1）安全与生产监管：①安全环保及质量监管，包括油气生产作业区勘查、开采、施工、生产、运输、废物处理、储存等过程中安全、环保、健康、质量等相关内容监管；②油气勘探监管，主要包括勘探资金投入、勘探工作量实施情况（勘查方案实施和变更、二维地震、三维地震、风险探井、预探井、评价井等）、储量评估和作价、合同执行情况等；③油气开发监管，主要包括开发投入、开发工作量实施情况（开采方案实施和变更、滚动勘探井、开发井、二次采油、三次采油、剩余油分布等）、资源利用和作业效率、开采工艺实施与技术改进、开发生产情况监控、开发经济效益等。

2）市场监管：①矿业权出让监管；②矿业权转让、交易和流转监管；③矿业权退出监管；④勘探开发地质资料汇交监管；⑤财税及价格监管；⑥信息及统计监管。

3）行业监管：①规划落实情况监管；②政策实施情况监管；③项目执行情况监管。

3.1.5 监管机构

根据国外油气勘探开发监管组织机构设置和运行经验，油气行业监管机构设置主要可以采用3种方式，即政监合一、独立监管机构以及大部制下设独立监管机构。结合我国油气沿革特点和自身发展规律，由于同时要保证监管机构的独立性、满足其他能源行业监管经验可借鉴、有利于与其他政府部门协调合作，笔者认为，采用大部制下设独立监管机构比较适合我国国情和能源行业发展的需要。

考虑我国体制改革的有序稳步推进，在操作时间和具体实施上可以采取分步推进的方式。

1）“十三五”时期。按照“补短板、强职能”的基本思路，逐步改变油气勘探开发监管内容缺失、监管职能缺位的现状，除行业准入、勘探资金投入及工作量外，重点开展安全环保及质量、地质资料汇交、矿业权出让、矿业权退出、勘探及开发工作量实施情况、开发资金投入、储量评估和作价、合同执行情况、财税、价格等监管工作。强化政府主管部门关于勘探开发方案实施、安全生产、环境保护等事中和事后监管的相关职能，加强常规规律性监管和专业化监管工作，营造良好的油气监管局面，为后续监管体制改革打下坚实基础。

2）“十四五”前期。按照“建机制、促分离”的基本思路，加快推进油气行业及勘探开发监管立法工作，进一步完善监管内容，在“十三五”的基础上进一步开展矿业权交易和流转、资源利用和作业效率、开采工艺实施与技术改进、开发生产情况监控、开发经济效益、信息统计、规划落实、政策实施、项目执行等相关监管工作；进一步落实现有机构的监管职能和监管任务，逐步分离社会性监管及经济性监管职能，自然资源部、生态环境部、应急管理部、国家市场监督管理总局等相关管理部门保留一定的社会性监管职能，逐步将经济性监管职能集中到国家发展和改革委员会或国家能源局的油气监管专门部门，承担以后可能成立的独立监管机构的日常工作，在政监合一的基础上初步探索内部相对分离的模式。

3）“十四五”后期。按照“大部制、分级管”的基本思路，可以与政府改革统筹考虑分别设立综合性的能源管理机构（如能源部）和独立、高层次、专业的能源监管机构（如能源监管委员会），形成分工明确、权责清晰的管理架构[16]；各大区和各省可下设相应的监管机构，作为上级监管机构的派出机构，中央对地方监管机构实行垂直管理[17]。能源监管委员会可以考虑按法定机构的模式组建国家油气监督管理局或国家油气监管分委会，根据油气市场监管工作的实际需要在区域和部分省设立相应的派出机构和分支机构。

能源监管委员会接受政府主管部门的授权，依据国家相关法律法规对电力、油气和煤炭等能源开展监管，负责监管政策制定、规范市场秩序以及监管企业。油气监管分委会主要负责监管市场准入、油气交易及买卖合同、管网等基础设施公平开放、基础设施的安全运营、油气市场交易秩序、节能减排、普遍服务、垄断性油气企业的成本与价格以及基础设施投资等，油气勘探开发监管是其职能和机构的重要组成部分。国家级监管机构负责制定国家监管政策、管理大区监管工作以及协调跨区监管事项；大区监管机构负责管理区域监管工作以及协调区内跨省监管事项；省级监管机构负责省内监管工作。

为保证监管机构的权威性和独立性，油气监管机构的负责人及主要领导成员由政府主管部门任命和管理，其他人员由行政管理、油气、法律、财务、经济等各专业人员组成，由监管机构自行管理，向社会公开招聘。现阶段油气监管机构的经费来源以财政拨款为主、收费为辅。结合成熟市场国家经验，从长远趋势来看，以向被监管的油气企业征收规费为主的方式可以更好地增强监管机构的独立性，提高办事效率。

3.1.6 监管程序

在健全油气勘探开发监管机构和队伍的基础上，完善监管方式，实现监管程序制度化、监管工作常态化、监管作业规范化、监管结果公开化。定期开展过程监管，加强企业和公众的参与和监督。制定系统的油气资源勘查开采监管工作规程和操作指南，形成以作业标准规范为监管依据、以工作规程为监管指南的局面，提高油气资源监管的标准化和专业化程度。

3.1.7 队伍建设

加强各级油气监管机构建设，整合建立专门的油气勘查开采监管机构，加强重点地区、市县监管力量，配备专业人员。为了保证监管机构的专业化以及对监管政策的有效执行，监管机构人员应充分考虑专业性和多元化特点，由行政管理、油气、法律、财务、经济等构成。以现有油气督察员办公室职能为重点，建立和依托相对独立的油气监管机构，加强专兼职相结合的油气督察员队伍建设，整合扩大油气监管队伍，努力实现监管机构的专业化与监督队伍的职业化。加强培训交流，有针对性地培养管理、监管、研究等专业化队伍，有力支撑油气监管工作的高效开展。

3.1.8 平台建设

以满足油气战略研究、规划、管理、监督保护和与合理利用为导向，通过油气资源、地质资料、管理信息的集成整合处理，构建国家级油气资源数据库体系，形成集油气监管预警、油气督察工作管理、油气监管信息分析功能的全方位一体化的全国油气监管信息平台。相关油气信息由有关部门向各油气作业单位强制性采集，并建立追惩机制。根据监管办法定期公开监管信息，并可按照有偿使用相关数据资料的方式偿付信息平台的运行费用。

3.2 保障措施

3.2.1 组织保障

鉴于油气资源是国家重要能源和主要化工材料，对国民经济发展具有重要作用，为了保障我国油气监管体系改革的稳步推进，建议中央层面成立专项改革领导小组和工作小组。领导小组由党中央、国务院能源和油气资源管理部门的有关领导组成，负责开展油气监管体系改革的顶层设计和总体方案审查。工作小组由国务院职能部门及国有石油公司的领导和专业人员组成，负责按照领导小组设计方案推动实施和组织运行。

3.2.2 法律保障

建立符合油气勘探开发规律的法律法规和规章规范体系，修订不合时宜的规定，依法监管：①以《物权法》《行政许可法》为依据，对《矿产资源法》进行修订，修改《矿产资源法》中不符合平等保护不同所有制经济及不适应当前改革趋势的条款，重新构建矿业权管理、勘查开采行政许可和监督管理的法律法规体系；②修订《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》中与有关政策和法律不协调的条款以及关于油气专营与矿业权出让方式的条款；③建议制定《石油天然气法》或单独制定《石油法》《天然气法》，重点明确油气勘探开发规划、勘查开采登记审批、矿业权流转、对外合作、监督检查、法律责任等内容；④建议制定《油气勘查区块退出管理办法》，对油气勘查区块的矿业权人主动缩减区块及鼓励措施、违反出让合同或不完全履行法定义务而被责令退出区块及惩戒措施、地质资料汇交、退出区块的后续管理及再行出让论证、退出程序等重大问题予以规范；⑤根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》[18]以及《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》[19]调整《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》[20]和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》[21]等法律法规中关于外商投资油气的相关规定，或制定“石油天然气外商投资勘探开发条例”，重点关注外商投资资质条件、油气资源权益金制度、审批条件及流程、权利和义务、作业人员及数据、风险预警与处理、违约及相关责任、争议及解决方式等内容；⑥建议完善油气资源监管法规制度，制定专门的“油气资源勘查开采监管条例”，主要内容应包括监管目标任务、监管主体及职责、监管内容、方式、手段措施、保障条件等，明确监管部门和人员履职尽责的边界，同时建议制定“油气资源勘查开采监督管理实施细则”并以部门规章形式发布实施，侧重如何监管和具体操作。

3.2.3 机制保障

在监管体系改革初期，尤其是“政监合一”时期，由于多个部门涉及油气勘探开发监管职能和任务，需要综合协调各级政府部门、产业部门、产销者、消费者之间的关系。①科学划分横向和纵向监管权限，在不同监管部门和监管机构之间合理分配监管权责；②加强监管机构之间的协调合作，关注油气不同产业链、社会性与经济性监管的协调，保证监管成效；③建立多层次、全方位的合作协调机制，如通过建立合作协调机构及采用会议制度等来协调各方利益和解决冲突；④通过综合管理机制对不同种类能源开展统一管理，降低监管成本；⑤构建科学的监管绩效评估体系，合理确定监管绩效的评价主体、对象、指标和施行等关键内容，多元化评价主体参与评价，利用结果强化监管机构公共受托责任。

3.2.4 体系保障

厘清政府、市场、企业和社会的关系，充分发挥油气企业、行业协会的监管作用。与企业积极探索常态的合作监管机制，通过赋权、经济激励等方式充分发挥企业作用，通过座谈会、听证会等方式共同在油气安全标准制定、规划论证等方面进行监管决策，建立贯穿于油气监管全过程、开放的和双向的油气沟通机制，让油气企业制度化参与监管并承担相应法律责任。充分发挥行业协会作用，通过参与标准制定充分发挥专业优势，通过参与油气监管政策制定监督油气监管政策的实施以及企业经济行为，通过协会的国际学术交流、人才培训、专题研究等引入国外先进技术和管理经验，让协会成为政府、企业、消费者之间的桥梁和纽带，减轻监管机构压力，营造良好的油气监管局面。

4 结论

1）我国石油天然气行业改革是一项非常复杂和艰巨的工程。2017年国务院发布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了石油天然气行业体制改革的主要任务，油气勘查开采体制改革是改革重点之一，而8个方面的改革任务中都涉及油气行业监管。市场经济体制中，政府监管是政府职能的核心，加强油气行业监管是油气体制改革的应有之意。油气勘探开发监管体系是改革难点，决定了改革的走势和成败，必须着眼系统、整体谋划，既要敢于突破，又要稳步推进，应该考虑先易后难、分类分步实施推进[22]。

2）提出对我国油气勘探开发监管体系的完善建议：①应逐步理顺政府管理机构和职能，优化油气勘探开发监管方式，建立相对独立的专业化监管机构，构建权责明确和协调合作的分级监管体系，加强监管队伍建设，综合运用现代监管技术，对油气勘探开发实施全过程有效监管；②油气勘探开发监管体系构建应坚持与政府职能改革协调推进、为产业发展和能源战略目标服务、形成多元监督体系等10项基本原则；③应构建“依法依规、权责明确、高效透明、公开公正、多方参与”的现代监管体系，重点开展安全与生产监管、市场监管、行业监管三方面监管工作；④ “十三五”时期、“十四五”前期、“十四五”后期建议分别按照“补短板、强职能”“建机制、促分离”“大部制、分级管”的基本思路开展监管机构体制机制建设；⑤建议成立专项改革领导小组和工作小组，健全法律法规体系，综合协调各级政府与产业部门、产销者及消费者关系，充分发挥油气企业及行业协会的监管作用。

3）随着国家持续推进深化油气行业市场化改革，有序放开油气勘查开采准入限制，积极吸引社会资本进入上游领域，只有不断完善监管立法，健全监管体系，科学设计监管路径，提高监管能力，才能确保油气增储上产，保障国家能源安全，实现产业可持续发展[23-24]。