人口老龄化的经济社会后果——基于多层面与多维度视角的分析

杨菊华 刘轶锋 王苏苏

人口老龄化是21 世纪人类社会的共同命运,也是中国的基本国情。老龄化无疑是经济社会发展的重大成就,是社会文明进步的重要指征。然而,规模大、进程快、高龄化和慢病化等多重特征,给中国经济增长模式与社会管理体制带来严峻挑战。为此,21 世纪以来、尤其是十八大以降,党和政府高度重视老龄工作。2019 年政府工作报告中明确指出,坚持在发展中保障和改善民生,改革发展成果更多更公平惠及人民群众;让老年人拥有幸福的晚年,后来人就有可期的未来。对人口老龄化所带来的主要经济社会后果进行系统、科学和深入的梳理与分析,全面把握当下现状,对研判未来老龄化的发展态势、进而形成有效的应对策略与路径,实现积极应对人口老龄化的战略目标具有十分重要的意义。

人口老龄化的经济社会后果并非新鲜话题。早在新旧世纪之交,学者就已关注到人口老龄化对储蓄率、劳动生产率和收入分配等宏观经济的负面影响[1],认为老年人口数量的增多必然日渐加重国家的经济社会负担[2]。近年,随着人口老龄化进程的进一步加快,相关议题受到更大关注,研究视角和研究方法日渐丰富。

一是老龄化与宏观经济风险。学界普遍认为,人口数量的增长和结构的老化,将对经济增长带来不利影响。基于世代交叠模型或人力资本投资等理论视角[3],现有研究着重讨论了老龄化通过储蓄、劳动力供给和企业创新三个机制对经济增长的影响[4]。首先,储蓄与消费作为推动经济发展水平的一体两面,因人口结构的老化而增减[5],但内在机理尚有争议。一方面,个体在退休后进入负储蓄期,老年抚养比的上升将提升社会的平均消费倾向[6],从而降低总储蓄率[7];另一方面,个体会在工作期内会因收入增长而增加储蓄[8]。其次,劳动年龄人口数量的减少和员工队伍的老化提高了企业的用工成本[9],对生产率和产业转型升级形成巨大阻碍[10]。最后,虽然老龄化所致的用工成本攀升会“倒逼”企业加快技术更新换代的速率、实现产业升级[11],但在产业升级尚缺乏人口要素的足够支撑时,劳动生产率的降低,亦会对产业升级形成制约[12-13]。

二是老龄化与社会保险财务风险。人口老龄化将使得社会保险制度可持续性正在、也将在较长一段时间内经受较大考验。近年,中国城镇职工养老保险支出随老年抚养比的上升而逐渐增加[14],多地养老金已收不抵支。同时,基本养老保险的转轨成本并未解决,制度的隐性债务也将随老龄化的深入而逐年攀升[15]。医疗保险同样深受老龄化影响,随年岁的增长,老年人慢病管理和康复护理等需求越来越大,从而刺激医疗费用不断升高[16]。预测结果显示,未来中国医疗资源将有50%用于老年人口[17]。若维持现行制度,医疗保险基金将面临严重的支付风险[18]。

三是老龄化与家庭养老风险。生育率下降所致的少子化促使中国家庭模式发生了巨大变迁,空巢家庭和老年单人家庭等家庭形式越来越普遍[19]。家庭结构小型化极大地弱化了传统家庭的养老功能,给老年人的晚年生活带来了更大的不确定性[20];在家庭养老资源不断紧缩的背景下,社会养老保障体系的提质增效也迫在眉睫[21-22]。

尽管人口老龄化经济社会后果的研究已经取得了较为丰硕的成果,但还有较大的拓展空间:研究层次较为单一,多关注人口老龄化的宏观经济影响;中观社区层面较少关涉,但社区作为养老服务和公共政策的重要依托,所受到的老龄化冲击也十分突出;研究内容也呈现出明显的碎片化、零散化和隔离化等特征,人口老龄化的经济社会后果缺乏统筹考虑;研究视角多为单一现象、尤其是某类经济后果的呈现与诠释,弱于现象间的关联度分析。实际上,人口老龄化所引发的效应具有系统性、全程性、全局性和全方位性,也具有多维度和多层面性,各类效应之间彼此耦合与渗溢;以任一单一视域考察人口老龄化的经济社会后果,虽必不可少,但难免盲人摸象,无法形成对整体形势的综合判断。

本文利用全国人口普查、多类统计年鉴和2016 年中国老年社会追踪调查(CLASS)等宏微观数据,对人口老龄化多层面、多维度的经济社会后果进行系统梳理、分析与呈现。限于篇幅,本文难以对人口老龄化经济社会后果的所有方面都进行叙述,而只是梳理最直接、最主要的方面。具体将从宏观、中观和微观三个层面展开,并基于此对未来可能的挑战进行总结与凝练,提出未来的应对思路。本文的主要边际贡献在于,秉持客观立场,不仅关照经济领域的变化,而且同时兼顾文化和政治效应;不仅关注宏观后果,而且同时关照中观和微观效应;不仅考虑老年人本身,而且关照利益相关群体。这将更有利于清晰和全面地认识中国人口老龄化问题,进而为积极、成功应对人口老龄化提供更有针对性的举措。

一、宏观效应

人口是经济社会发展的基础和核心禀赋,其数量与结构的双重老化必然给宏观经济社会发展及政治文化带来长期且深远的影响。本文将从以下方面进行简要梳理。

(一)劳动力总量减少和结构老化并存,老年抚养比快速上升

劳动力是经济社会持续发展不可或缺的生产要素,其深受人口老龄化的影响。一是劳动年龄人口增长趋势发生逆转。如图1 所示,受队列更替的影响,15～64 岁劳动年龄人口总量在2010 年大幅增长后趋于平缓;在2013 达到顶峰,超过10 亿人;后略有降低,2017 年降至99 829 万人,年均减少约188 万人;在总人口中的比重自2010 年后便开始持续降低,由2010 年的74.53%降至2017年的71.82%。

二是劳动力年龄结构老化。劳动力老化是人口老龄化的派生现象。中国的人口老龄化同时面临底部和顶部老龄化两种模式:底部老龄化是劳动力老化的前置环节,而劳动力老化又是顶部老龄化的主要促因。由图2 可见,1996 年,中国劳动力年龄人口的金字塔图近似橄榄型,以中青年劳动人口为主,此年龄结构下的劳动力队伍人力资本丰富,生产效率高;2016 年劳动年龄人口金字塔与20 年前相比,刚达到劳动年龄的人口明显减少,高龄劳动人口占比明显上升。

图1 劳动力年龄人口变动情况

图2 1996 年和2016 年劳动年龄人口金字塔

图3 总抚养比和老年抚养比变动情况

三是老年抚养比的上升成为推动总抚养比攀升的主要原因。2008 年以来中国的总抚养比呈U 型的变动模式(见图3),由高及低、再由低及高;前由少儿抚养比降速快于老年抚养比增速所致,后在生育水平持续保持低位的情形下,老年抚养比的不断上升对总抚养比的贡献越来越大。2010年前,生育政策的严苛执行及经济社会的飞速发展,极快地降低了总和生育率,也降低了少儿人口在总人口中的占比,而老年抚养比的上升不足以填补少儿抚养比的下降,从而使得总抚养比持续走低。但2010 年后,生育水平趋于稳定,老年人口迅猛增长,由此带动总抚养比持续上升,由2010 年的34.3 升至2017 年的39.2。随着在新中国成立后第二波出生人口高峰中出生之人逐渐步入老年阶段,该比例将持续增长,由此将给经济社会的良性发展带来严峻挑战。

(二)养老金抚养比逐年递减,部分地区养老金收支已然失衡

老年抚养比的上升使基本养老保险的收支平衡压力逐渐增大。如图4 所示,自2008 年始,中国养老保险缴费人数开始大幅上升,2012 年后增速逐渐放缓,10 年间由1.7 亿人增至6.5 亿人,年均增长人数达4 800 万人。养老保险享受待遇人数的变动模式与此类似,由2008 年的0.6 亿人增至2017 年的2.7 亿人。在2009—2012 年间,城乡居民基本养老保险依次建立,推动了缴费和待遇领取人数的大幅上升。但在制度扩面基本完成后,参保人数的增加均趋于平稳。养老金抚养比(即基本养老保险缴费人数与待遇领取人数之比)自2008 年开始就逐年下降,10 年间由3.1 降至2.4。养老金抚养比的降低使基本养老保险的收支平衡愈加困难。

图4 基本养老保险缴费、享受待遇人数及抚养比变动情况

人口老龄化发展的地区差异是养老保险基金结构失衡的重要诱因。这既源于当地人口结构自身的老化,亦被人口流动所强化。发达地区吸引了大量的青壮年劳动力,养老保险基金缴费基础大、供养群体规模小,基金有着大量结余。相反,中西部和东北地区,青壮年劳动力大量外流,缴费基础小、供养群体规模大,基金面临收支失衡的困境。

当前,中国部分地区养老保险基金已入不敷出。2017 年,全国城镇职工养老保险收入为4.3万亿,支出为3.8 万亿,当期结余为5 258.1 亿元;但在内陆省份中,六省已然遭遇了收不抵支的困境。如图5 所示,2017 年,部分经济社会发展水平较高和流入人口规模较大的省区,城镇职工养老保险基金当期结余相对较高(如:广东、北京、浙江和江苏等),广东的结余甚至已达1 559 亿元。反观基金收不抵支的省份,多为经济发展水平较落后之地。辽宁和黑龙江赤字总额分列第一和第二位,分别为343.8 亿元和293.7 亿元;吉林也有2.9 亿元的赤字规模,东北三省养老保险运营形势已十分严峻。

除当期结余外,养老保险基金累积结余也是反映运营状况的重要指标。2018 年《中国统计年鉴》数据显示,城镇职工基本养老保险的累积结余和可支付月数情况存在明显的省际差异(见图6)。2017 年,东部沿海和发达地区的累积结余较多,资金可持续性较强。广东省养老金的可支付月数长达58.5 个月,而东三省及大部分中西部经济欠发达地区的累积结余较低,甚至出现负结余:黑龙江养老保险金累积结余资金赤字达486.2 亿元;欠发达地区养老保险基金运营可持续性也较差,累积结余可支付月数多不及12 个月。

(三)人均医疗费用上升,医疗保险支出庞大

随着年龄的增长,慢性病和失能是多数老年人口必然遭遇的困厄,老年人有着更高的医疗服务需求。数据显示,中国居民两周就诊率在老年期显著增长,65 岁及以上老年人两周就诊率高达26.4%[23]。

图5 2017 年各地区城镇职工养老保险当期结余

这无疑会刺激医疗费用的增长。尽管缺乏老年人医疗费用的直接数据,但城乡居民人均医疗保健费用在一定程度上也可反映人口结构老化所带来的影响。如图7 所示,城镇居民人均年医疗保健支出由2007 年的近700 元增至2016 年的1 630.8 元,10 年间增长了一倍多;而农村居民的则由210.2 元增至929.2 元,增长了四倍多,增速明显高于城镇居民。就医疗费用支出占总消费的比重而言,城镇居民占比经历了先降后升的过程,2013 年最低,后逐年上升,达到2016 年的7.1%;农村居民人均医疗费用占比于2009 年超过城镇居民,且两者之间差距逐渐拉大,反映出农村居民面临着沉重的医疗费用负担。医疗费用的增长固然是多种因素综合作用的结果,如健康意识提高、医疗服务成本上升等,但老龄化亦是不可忽视的因素。

不断增长的医疗费用也冲击了中国现行的医疗保险制度:老年期,尤其是生命的最后阶段,产生的医疗费用占个体一生医疗费用的绝大部分[24]。自2005 年始,中国逐渐建立了以城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险为主体,大病医疗救助为兜底,商业医疗保险为补充的医疗保险体系,为“病有所医”提供了制度基石。但是,老龄化进程的加深,使得医疗保险制度体系面临巨大压力。如图8 所示,城镇医疗保险支出(包含城镇职工和城镇居民医疗保险)由2007 年的2 222.4 亿元增至2016 年的12 754.1 亿元,占GDP 的比重也从0.92%增至1.72%;新农合的形势同样严峻:基金支出占GDP 的比重虽在2015 年后有所降低,但支出规模仍不断扩大,由2007 年的343.6 亿元增至2016 年的2 933.4 亿元。

(四)消费需求和结构改变,对储蓄的影响性质尚不明确

消费和储蓄是经济运行的重要基础。消费是商品流通的最终目的,个体最终将通过消费实现需求的满足;消费能力的提升和消费潜力的释放也有助于促进有效供给,是经济稳定运行的压舱石。储蓄是投资和资本积累的重要资金来源,储蓄率的提高有利于投资的稳定和经济的稳步增长。两者皆受到人口老龄化的直接影响。

消费环节,人口老龄化将导致消费总量减少和消费结构变化。总量上,中国老年人的消费观念仍较保守,消费意愿普遍偏低;而相对收入不足和来源不稳也抑制了他们的消费能力,故总体消费水平将随人口老龄化程度的加深而逐渐降低[25]。微观层面的消费意愿与行为,必然聚类成宏观层次的消费结构。结构上,与低龄群体相比,老年人患慢性病和发生失能的风险更高,养老机构与设施、老年护理服务业、康养产业、辅具器械行业等方面的消费都将随人口老龄化的进程而增长。同时,老年人的消费特征具有动态性:尽管当前老年人文化娱乐的消费需求还较有限,但随老年人口的队列更替,其消费需求也将更具有多样性。

储蓄环节,人口老龄化对其影响尚不明确。根据莫迪利安尼的生命周期假说,个体在老年期消费超过收入,将耗费工作时期的储蓄以保障晚年生活。老年人的增多将降低社会整体的储蓄率,产生投资约束,不利于经济的稳定增长。但自改革开放以来,中国储蓄率并未因人口老龄化的发展出现明显下降,而是始终处于高位状态。如图9 所示,2005—2014 年间,城乡居民年末存款余额逐年上涨,2014 年城乡居民储蓄存款余额超过48 万亿元。

图6 2017 年各地区城镇职工养老保险累积结余和可支付月数

该现象被许多学者称为“中国高储蓄之谜”[26],这也引发了诸多学者的研究兴趣和解释,认为老龄化对储蓄有着长寿效应和结构效应两个方向的影响。前者是指当劳动者预期到未来寿命的增长时,通过增加工作期的储蓄化解长寿带来的养老风险,从而提升社会总储蓄率[27-28];后者指当个体步入老年阶段时,收入来源不足导致收入低于消费,进入负储蓄阶段,故当一个社会中的老年人越来愈多时,储蓄率便会下降[29]。尽管人口老龄化与储蓄之间的作用模式取决于长寿效应和结构效应之间的强度[30],但随着劳动力数量的下降和老年抚养比的升高,最终会使人口老龄化的结构效应超过长寿效应,社会整体储蓄率将降低[31]。

(五)老年人的话语权提升,文化各层次发生变迁

图7 人均年医疗费用支出变动趋势

图8 城乡医疗保险基金支出变动趋势

图9 2005—2014 年年末城乡居民储蓄存款余额变动情况

人口老龄化的经济社会后果是全局性的,除经济领域外,还会促发社会文化的变迁。文化是人类在长期的历史进程中实践的产物,由人所创造,也是人生活状态的反映;既以客观物质实体为载体,也包含意识和思维活动的主观面向。文化体系中存在若干文化亚种,如青年文化、老年文化、城市文化等,亚文化群体内有着一致的价值观和行为方式,但当群体的人口结构有较大变动时,社会中的亚文化也会随之发生变化。在老龄社会中,社会主流文化或总体文化也将迈向老龄化,受老年文化主导。

文化的结构由浅及深,可剥离出物质文化、制度文化和精神文化三部分,人口老龄化对各层次的社会文化都施加着深远的影响。一是物态文化。物态文化是人们物质生产生活方式的总和,具有客观实体性,是文化结构的表层。老年人的吃、穿、住、行具有典型的群体特征,如注重物品的实用性,审美风格也相对保守。因此,随着社会中老年人比例的上升,社会整体的物态文化的倾向也将发生改变。二是制度文化。制度文化处于文化结构的中层,是人们在实践生活中产生的,用于调节人与人关系的准则,受外部环境所形塑[32]。政府的执政理念是制度价值的反映,会因人口老龄化而发生转向,并作用于政策的制定过程推动制度内容的变迁。宏观社会经济制度、社会管理体制都是制度的重要组成部分,由于人口老龄化和宏观社会制度的关系在前文已做详述,此处不再赘言。三是精神文化。精神文化是文化结构的深层内核,受人口老龄化的影响也最为深远。由于老年人根深蒂固的生活方式,较为保守的价值取向,以及相较于低龄人口较低的学习能力和学习动力,故对新事物的接受程度较低,难以适应社会的快速变迁。因此,一个社会的老年人口越多,社会的活力就会越低,社会风气也可能趋于保守,由此阻碍社会的创新。但是,若社会能够正确看待老年价值,社会的精神文化也将引领社会的进步。

(六)老年人政策制定参与度提高,代际和谐议题重要性凸显

人口结构的变化意味着利益团体力量的增强或减弱,公共政策的制定模式和资源的分配格局因之发生改变。西方社会和学界从政治体制视角出发,已经关注到人口老龄化的政治影响;其理论研究和实践经验表明,老龄化的政治效应在公共政策“老龄化”和代际资源平衡等方面得以体现。

一是公共政策的“老龄化”。在西方民选国家和地区,老年群体在选举和政策制定过程中有着强大的影响力,故党派之间出于拉拢老年选票的目的,可能将公共政策向老年群体倾斜。在中国,老年人在公共政策制定中发挥的主要作用是,老干部、老党员对政府重大问题的建言献策,并利用自身所长和经验,对青少年进行党和国家光荣传统的历史教育。二是家国之间的竞争与合作、代际资源的均衡配置。随着现代社会保障体制的日臻完善,家庭赡养功能也逐渐社会化,资源的代际分配模式已由家内转向社会,原由家庭承担的养老风险也逐渐社会化,成为一种全社会共同承担的责任。政府的可置信承诺是年轻群体养老责任承担的重要保障,即政府通过对单向度的、向前的资源代际传递模式的强力支持,让年轻群体相信自己在年老后也将获得与付出相匹配的、可保障晚年生活的物质和服务资源。然而,如前文所述,老年抚养比的上升提高了社会保障制度运行的成本,原本相对平衡的“代际跷跷板”逐渐向老年人一方倾斜。这加大了政府的可置信承诺失效的风险。

此外,代际资源分配的失衡也不利于代际间的和谐相处。比如,老年人并非生而为老的,而是经历了人生的前两个阶段、对经济社会发展做出巨大贡献后变老的。但是,快速的老龄化进程,带来了老年群体的“污名化”,形成了“恐老”“厌老”的社会心态,反映出代际间日渐加深的冲突和隔阂。

二、中观后果

尽管人口老龄化的宏观效应是当下社会和学界的重要关切,但其后果却超越了宏观层面而波及到中观社区和微观家庭与个人。社区是个体生活的基本场域,是连接家庭养老与社会养老的重要纽带。传统社会养老观念难以动摇,在地老化也成为必然的趋势,未来将有越来越多的老年人在社区内度过自己的晚年生活。前所未有的银发浪潮,冲击着社区基本公共服务供给和治理理念。

(一)专业护理人力资源紧缺,制约养老服务供给质量提升

老年人口慢病化和失能化是伴随预期寿命延长逐渐显现的现象。目前,中国老年人口的失能比例大约介于3%～19%之间①全国老龄办.三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果.全国老龄办官网.2016-10-09/2019-03-29.http://www.cncaprc.gov.cn/llxw/177118.jhtml。,失能老年人的规模介于522～4 063 万人之间[33-36]。尽管对失能的界定之别,失能老年人数量未有一致性的结论,但无论何种口径,失能老年人的规模都十分庞大,照料需求也在不断增加。

但是,中国社区建设起步晚,照护资源整合能力相对不足,所需的人财物资源极其匮乏。比如,就“人”这一要素而言,在智能科学技术尚不足以替代人工服务的情况下,专业护理人员队伍的充足性、稳定性和专业性尤为重要。目前,中国养老护理人才仍然存在着量少质低的问题。一是人才绝对数量的短缺。国家统计局上海调查总队2015 年对上海民办养老机构的调查结果显示,92%的民办养老院遭遇招工难题,10.4%的机构因护工不足而影响其正常运转,55.2%的机构表示人手较为紧张①福建日报.千万护工缺口如何补?人民网.2016-07-22/2019-03-29.http://fj.people.com.cn/n2/2016/0722/c372371-28712536.html。,护理人才的短缺已成为制约养老服务提质增效的主要瓶颈。二是护理人员性别和年龄结构的失衡。护理工作内容繁杂,男性和女性护理人员承担着不同的照料角色。但多数机构的护理人员女多男少,老年人的照料质量难以得到有效保障[37]。年龄结构上,当前护理人员高龄化现象较为严重,部分护理员健康状况已在下降,难以适应高强度的照料劳动。三是专业素养不足。除基本的生活照护外,急救、心理疏导也是护理人员必备的专业技能。当前,中国开设护理专业的高校少,学生更少[35];即便护理专业的学生,多因养老护理工作的脏苦累、待遇低,最终从事养老护理工作的寥寥无几。护理人员队伍的高流动性也加大了非正规培训的难度,故在养老服务递送的最后环节,专业化程度的不足降低了养老服务的质量。

(二)资金投入负担重,补贴方式单一

资金是社区居家养老服务发展的重要基础。相关研究表明,中国失能老年人照护费用依年龄、失能程度而异,主要集中在3 067～12 949 元之间[38]。失能老年人数量无论是按最低估计的522万人或最高估计的4 063 万人,所需照料成本都极其高昂;重度失能老年人护理服务的总费用可能已达276 亿元,2050 年甚至可能达4 944 亿元[39],养老服务面临巨大的筹资压力。

养老服务运营具有初始投资大、周期长、且风险因素多等特点,近年兴起的PPP(Public-Private-Partnership)模式被视为是解决养老服务筹资难题的有效举措,即公共和私人部门通过协议达成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系,吸引社会力量参与养老服务的项目建设,以化解养老服务的资金短缺问题。但是,迄今为止中国的养老服务还未发展出相对成熟的PPP 模式,市场化运行程度不足;融资渠道较为狭窄,资金来源仍主要依赖政府的财税政策支持。

即便是政府财税补贴,方式也较为单一,多为“补供方”。尽管这种方式可通过缓解企业前期的资金投入压力,但却忽视了老年人保守的消费观念和低下的消费能力。因此,很多社区的为老服务(如:助浴、助餐、购物等)项目一旦离开政府的财税支持,就难以维持正常运营,不得不歇业关门。最终,养老服务供给侧的薄弱导致供需的矛盾进一步拉大。

(三)养老服务供给结构失衡,适老化改造压力大

随着中国对养老服务领域投入力度的不断加大,社区养老服务设施也有了明显增长。2008—2017 年间,除2010 年社区养老服务设施数量和覆盖率有所下降外,2010 年后,则快速上升:从2010年的22.4%增至2017 年的58.31%,年均增长5.13 个百分点(见图10)。社区养老服务的快速扩张,在一定程度上满足了老年人日渐增长的需要。

当前,尽管中国养老服务设施在大幅增长,但依然存在结构性失衡,供给能力低效。老年人在社区中安度晚年,除硬件设施的完善和均衡发展外,其所处环境的宜居性也尤为重要。虽然在过去数年间,政府出台了大量与适老化改造相关的政策文件,城市、尤其是大城市也开始了社区适老化环境改造项目,但老年人的居住环境依旧很不“适老”,与老年人的需求极不匹配。

图10 社区养老服务设施变化趋势

一是养老服务设施结构失衡,表现为床位结构失衡与地区的不均衡发展。床位的结构失衡主要指家庭或机构护理型床位不足。老年群体的健康状况有较强的异质性,健康和基本健康的老年人,继续在为家庭和社会做着贡献。对于真正需要照料的(半)失能老年人,普通的养老床位根本无法满足其基本需求;而护理型床位更强调医养的结合,注重老年人的基本生活照料、康复训练和健康管理,但对医护人员的配比也有着更高的要求。目前,国家虽然大力倡导护理型床位的发展,并在2017 年2 月出台了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,设定了护理型床位不低于30%的总目标,却因资金、护理人才的短缺,护理床位的发展依旧十分缓慢。

地区发展的失衡主要指城乡和中心—边远城区养老服务发展的失衡。农村地区因年轻人口的外流,老龄化水平更高且增长快于城市地区,但却面临着养老服务设施总量不足、覆盖面窄、受益人次低等现象[40]。地区发展的失衡同样体现在中心城区和远城区之间。中心城区集中了大量的医疗资源、技术资源和人力资源,多数老年人也更愿住到位于中心城区的养老机构。但中心城区承担的城市功能多、人口密集、新增建设用地紧张,发展空间十分有限。反之,远城区用地较为宽松,具有低成本的竞争优势,但由于相关配套资源不足、且与老年人的近亲家庭空间上相距甚远,老年人对其认可度不高,养老床位大量闲置,资源浪费较为严重。

二是社区和家庭环境的适老化水平低。社区是与老年人日常生活最邻近的场域,在养老体系中具有得天独厚的优势。年龄友好型社区是老年人度过晚年的最佳场所,有利于扩大老年人功能发挥的范围,增强自主性,从而增进他们的身心福祉。社区环境的适老化改造是实现年龄友好型社区的必要环节和重要前提。目前,中国社区环境距年龄友好型还存在很大的距离。早期的建筑与空间设计并未考虑到老龄社会的来临,在老龄化程度更高的老旧小区,无障碍水平十分低下,居民住户—社区中心—社区外部相通的无障碍服务体系尚未形成。老旧小区适老化改造涉及的内容杂、工程量大、成本高、部门多;居民就改造内容和程度难以达成一致的意见,适老化改造推进难度重重。

(四)社区治理复杂性强,涉老工作任务艰巨

社区治理是指在社区范围内,政府、非营利组织和居民通过民主协商的方式,实现社区公共服务有效管理。随着传统单位制社区的瓦解及社区事务的日渐繁重,实现社区管理向社会治理的转变,已经成为社会管理体制现代化的现实所向。充分尊重多方主体利益,积极鼓励居民参与社区建设的社区治理模式,有助于增强社区的凝聚力,提高社区居民的公民意识,从而推动美好社区的建设。党的十九大报告也指出,要加强和创新社会治理领域,建立共建共治共享的社会治理格局。但是,人口老龄化程度的加深突显出当前社区治理理念和治理方式的滞后,使本就薄弱的社区治理体制更为复杂。

一是缺乏参与型的治理理念。老年人是社区公共服务主要目标群体,社区公共事务也理应让老年人的意见充分表达。只有了解老年人所想和所需,才能实现养老公共服务的精准供给和供需匹配。故此,人口老龄化背景下社区的治理理念的革新,需将老年人的特征、需要和福祉的改善纳入社会建设的整体规划,并积极鼓励老年人参与到社区公共事务的决策、执行和监督等各环节。但是,当前社区管理工作,多将老年人视为被动的服务接收者和被管理者,老年人的需求、想法和参与热情得不到充分尊重。这既未能充分体现老年人的自身价值,又背离了“共建、共治、共享”的社区治理发展目标。

二是社区精神文明建设工作难度大。老年人除基本的生活照料需求外,还有更高层次的精神慰藉需求。比如,丧偶和代际分居使得独居老年人比例日渐增多,孤独感和隔离感成为独居老年人心理状况的常态,对他们的精神赡养尤为迫切。又如,社会变迁进程中,老年人传统权威逐渐瓦解,“孝老、敬老、爱老”的社会环境受到了极大冲击。老年虐待、老年歧视和子女赡养责任缺失的现象时有发生。再如,老年人碰瓷等讹诈事件对老年人自身形象造成了极大损害,破坏了社会的信任关系,“扶不扶”“怎样扶”成为社会热议的话题。在老龄化进程中,如何构建和谐的代际关系,塑造新时代良好的孝道伦理,消除社会对老年人的刻板印象,既十分必要,亦是一项艰巨的工作。

三是社区防范风险压力大。老年人的活动能力随年龄的增长而渐次退行,自我保护意识也逐渐衰退,社区公共安全、犯罪等风险事件的防控形势日趋严峻。比如,老年人多为各类诈骗和暴力犯罪的受害对象;又如,部分老年人对安全隐患的警惕性不足,极易引发安全事故。这些现象伴随着人口老龄化而来,威胁着社区的安全与稳定,给社区风险防控工作带来压力,也使得社区治理工作更为复杂。

三、微观挑战

长者赡养始终都是家庭最基本的核心功能之一,具有不可替代性。宏观养老资源的不足、社区为老服务能力的低下,家庭在保障老年人晚年生活中的作用更是突显。但是,家庭结构的变迁和少子化背景下的家庭伦理的嬗变,显性或隐性地削弱了家庭的养老资源,家庭也难以承受养老责任之重。

(一)家庭年龄结构老化,激化赡养需求

中国的人口老龄化进程并非孤立的人口现象,而是伴随着少子化、代际分居所致的家庭结构的变化。尽管人均预期寿命的延长提高了多代同堂的可能性,但家庭结构正呈现出小型化、核心化和空巢化等特点,由此引发家庭养老资源紧缩和家庭照护负担加重。就家庭规模而言,历次全国人口普查数据显示,中国平均家户规模由1982 年的4.4 人降至2010 年的3.08 人。虽1～4 人户仍是中国家庭形式的主流,但大户家庭的占比日渐减小,2～3 人户的比例逐渐上升(见图11):1982 年,4～5 人户最多;1990 年,3～4 人户最多;新世纪后,3～4 户的峰值更凸现,2 人户成为次峰;2010年,峰值聚于2～3 人。

图11 1982—2010 年中国家庭户人口数分布构成

人口预期寿命的延长和家庭规模的缩小,引发家庭年龄结构的老化。2010 年,中国空巢老年家庭约2 800 万户,与2000 年相比,增长了约1300 万户;独居老年家庭和只有一对夫妇的老年家庭分别增长660 万户和575 万户;老年人家庭的比例也明显上升,2000—2010 年间,空巢家庭占全部家庭的比例由4.59% 升至6.96%;独居老年家庭和只有一对夫妇的老年家庭占比均有不同幅度的上涨(见表1)。

表1 2000—2010 年老年家庭占比(%)

家庭规模的小型化和结构的老化使传统的家庭赡养功能难以持续。少子化时代,仅由子女照料老年人的可行性下降[41];而上行的社会流动和地域流动的普遍化,使得代际分居模式更加普遍,从而降低了子女履行赡养责任的可达性[42]。空巢老年人的生命安全、身心健康、生活照料和精神慰藉面临诸多隐忧。一是紧急情况难以得到及时救援。当他们出现疾病、滑倒等突发状况时,因得不到及时救助而产生了严重后果,“孤独死”已成为老龄社会的一个突出表现。二是生活照料需求难以得到满足。空巢老年人在身体健康状况尚可时,生活自理并不成问题,但当健康状况开始恶化或配偶去世后,其日常生活就可能陷入困境。三是精神慰藉严重缺失。老年人在丧失工作能力、逐渐与社会脱离过程中,情感慰藉需求往往更加强烈,但空巢老年人因缺乏子女足够的陪伴,心理健康极易走向恶化,部分老年人丧失了继续生活的信心,甚至走上自杀之路[43]。

(二)丧偶比例升高,老年人独立性增强

图12 分性别与年龄的老年人丧偶比例

在少子化和人口大规模流动的时代,老年夫妇彼此的扶持十分重要。然而,寿命的延长加大了老年人晚年丧偶的风险。图12 描述了2016 年CLASS 调查数据中显示的分年龄和分性别的老年人丧偶比例:无论男性或女性,高龄老年人丧偶的比例均最高;且在各年龄段,女性老年人丧偶的比例都明显高于男性老年人,有高达73.28%的80 岁以上女性老年人处于丧偶状态。丧偶老人的身心健康往往更差[44];死亡风险也更高[45];丧偶极大地降低了老年人的幸福感[46]。

在家庭养老资源极大萎缩的情形下,老年人不得不依靠自己的力量保障晚年生活。2016 年的CLASS 数据显示(图13),45.63%的老年人日常生活来源为退休金,仍有17.66%的老年人依然从事有报酬的劳动,另有约两成的受访老年人主要依靠子女的资助生活。这一结果与2005 年全国人口1%抽样调查数据相比,突显出社会保障体制的日渐完善:2005 年,主要依靠子女供养的老年人比例约占全部老年人口的一半。尽管如此,仍有相当比例的老年人日常生活来源缺乏稳定性和保障性。

图13 老年人主要生活来源

(三)家庭照料负担加重,家庭整体福祉受损

预期寿命的延长意味着将有相当一部分老年人将长期处于失能的状态。或因成本高昂、或因质量得不到保证,中国老年人日常照料社会化程度较低,照料责任仍主要由家庭成员承担。如图14 所示,老年人的主要照料者为家庭成员的比例超过了90%;选择社会化照料的老年人不足4%。

图14 老年人日常生活的主要照料者

家庭养老负担的加重,可能给家庭福祉造成诸多不利影响。一是照料者劳动参与的下降和身心健康的受损。照料是一种高强度的活动,不仅要照顾老年人的日常起居,还需兼顾到日常的突发情况。而且,照料强度会随老年人失能程度升高而加重。照料者还逐渐呈现出高龄化的态势,2016年CLASS 数据显示,有6.81%的老年人在照料他人,平均每周的照料时间长达20.82 小时,长期高强度的照料活动对老年照料者健康的不利影响无疑更大。照料活动也抑制了处于劳动年龄、且具有劳动意愿的照料者的就业机会;即便处于就业状态,照料活动仍会带来隐性的“工资惩罚”,照料者需付出更高的机会成本[47]。

二是性别不平等得以强化。受传统“男主外、女主内”性别分工规制影响,照料者多为中年女性,她们或因年轻时承担繁重的家务而未进入劳动力市场,或因沉重的家庭赡养负担而较早退出劳动力市场。尽管现代社会性别观念日趋平等,女性已经普遍地由“家内”走向“家外”,但她们依旧是家庭照料负担的主要承担者。这一方面会降低女性的社会劳动参与,另一方面也会加剧对女性(尤其是中老年女性)健康状况的负面影响。以生命周期视角来看,因照料活动未进入劳动市场或提前退休又使得她们晚年缺乏足够的经济保障。人口老龄化与传统性别观念交织,共同造就了不平等的新形式。

三是家庭经济状况恶化。进入老年期后,各种退行性疾病和失能接踵而至,造成医疗和护理费用大幅增长。尽管失能老年人照料费用因护理模式、失能程度和地区而存在较大差异,但总体上处于较高水平,中国重度失能者平均每周所需的长期照护费用在450～700 元之间[48]。家庭成员又因照料活动较早地退出劳动力市场,收入往往难以弥补高昂费用支出所带来的缺口。在外部支持资源不足的情况下,老年人家庭极易陷入贫困的状态。

(四)社会问题相交织,弱势老年人的生存困境突显

未富先老和未备先老是中国人口老龄化的典型特征。与西方国家人口老龄化发展阶段有所不同,中国在现代化进程中便已进入深度老龄社会。其间,人口老龄化和性别不平等、城乡二元结构和人口的单向流动等社会问题相交织,造成弱势老年人的生存困境。

一是女性老年人更易陷入多维贫困。在代际支持力度逐渐弱化的情势下,若公共福利不足,老年人的基本生活难以维持[49]。生命历程劣势的累积,使得女性老年人更易陷入贫困,即贫困不仅长着一张老年人的脸,更主要的是长着一张老年“女性的面孔”[50]。如图15 所示,2016 年,女性的平均年收入为17 929.77 元,远低于男性老年人的23 719.86 元。而且,女性老年人的年收入在各年龄段均低于男性老年人。可行能力不足是老年女性贫困的本质原因——女性老年人早年在受教育程度、职场发展和政治参与等方面的机会面临多重剥夺,及至老年期,她们在物质生活、健康水平、精神慰藉等方面贫困风险大大增加。

图15 60 岁及以上人口人均年收入的性别差异

二是农村老年人保障性收入低,留守老年人养老需求难以满足。受制于城乡二元结构,农村老年人收入来源较为单一。如图16 所示,2016 年,城镇老年人拥有离退休金等保障性收入的占比高达72.23%,而农村老人仅为24.23%。持续、稳定收入来源的不足使得农村老年人不得不继续从事以获取收入为目的劳动,或种植经济作物,或在当地(外出)打零工,以获取基本生活所必需的收入水平。但是,随着年岁的增长,劳作收入也难以维持。一旦遭遇重大不利事件或罹患疾病,他们极易陷入“老无所依”的境地。

图16 老年人主要收入来源的城乡差异

人口的地域流动拉大了亲子之间的空间距离,农村老人留守现象十分普遍。按民政部当时的定义口径,2013 年,农村留守老人已超5 000 万[51];尽管民政部门的新定义极大地降低了留守老年人的数量,但规模依旧庞大。一些留守老年人扮演着隔代照料者的角色,除了耕田种地外,还肩负着孙辈的看护责任。他们往往收入水平很低、生活负担极重。子女在身边的农村老年人尚可通过子女帮扶过活,但若子女都不在身边(或在身边不予帮扶),则(留守)老年人的日常经济生活将难以维持。当出现疾病或生活不能自理时,较差的医疗服务可及性和可得性导致他们患病后无法及时治疗,能扛就扛,极易出现健康贫困。而且,留守老年人的精神生活极度贫乏,“出门一把锁,进门一盏灯”是他们日常生活的真实写照,孤独感、与社会的疏离感和被抛弃感十分强烈。

三是流动老人流动成本高,社会融入难。老年流动人口是人口老龄化和人口流动两大人口现象共同作用下的产物。2015 年,中国流动人口总量达2.47 亿人,其中老年流动人口约为1 800 万,占总人口的7.2%[52]。老年流动人口同时遭遇流动和衰老两种生活形态的转变,在居留地的生活面临着诸多阻碍。比如,多数流动老年人既要照顾流入地的孙辈,又故土难离:户籍地或有更加年迈的父母,或有难以割舍的土地。为此,许多流动老年人不得不与配偶分离,一人留守,一人流动,老年夫妇成为社会化服务缺失的替代性补偿。又如,流动老年人面临流入地语言、生活方式的隔阂,社交网络非常匮乏,子女因工作忙碌,也难以给予老年人足够的精神慰藉。再如,户籍制度的限制将他们排除在流入地基本公共服务的覆盖范围之外,养老和就医面临着诸多不便[53]。因此,流动老年人虽与(部分)子女团聚,但因文化差异和户籍及其附着制度的限制,难以真正融入流入地的生活。很多流动老年人原生活状态并不穷困,但却因流动而成为社会转型浪潮中的弱势群体之一。

四、结束语

后人口转变时期,汹涌而至且难以逆转的人口老龄化浪潮,给社会构成了严峻挑战。当前,中国社会福利体制仍处于低水平运行,医疗卫生体制改革仍在推进,长期照护(保险)体系尚未完全建立,社会化养老和家庭养老还未能实现有效耦合。在此情形下,老年人口数量的迅猛增加必然带来诸多后果。

宏观政策与价值取向层面,生育政策和经济社会发展催生的少子老龄化带来适龄劳动人口的减少,劳动力市场同时面临供给总量减少和结构老化的双重现象,既造成当期企业生产效率的下降,亦对企业长期的技术进步和产业转型升级形成阻碍[3]。老年抚养比的上升也造成社会保险支出逐年攀升,基金的可持续运营存在较大困难。尽管学理上人口老龄化与储蓄之间关系尚未完全厘清,但随老龄化的深入,储蓄率的降低或将不可避免。老年人口比重的上升也影响到主观的文化价值取向、客观的物质文化特征,进而作用于全社会的创新模式与创新动力。社会利益群体的资源分配格局也随人口结构的变动而发生变化,老年人在公共政策制定中发挥着更加重要的作用,但政府如何协调代际间的利益均衡、避免道德风险、实现相对公平且可持续的代际分配模式,维持代际间的和谐关系逐渐成为社会各界的重要关切。

社区既是老年人的生活场域,也是所有公共政策和社会化服务的落脚平台与可行抓手;人口老龄化的快速进程,必然给社区治理带来相应的挑战,社区治理工作更加复杂。实际上,人口老龄化的真正挑战不在于老年人口总量,而在于日益增长的部分失能完全失能的老年人的医疗和照护需求。社区正是承接老年人照护服务的重要落点。随着长期照护诉求的快速增长,社区照护服务供给的不平衡与不充分矛盾将更为凸显。

微观家庭和老年人层面,伴随人口老龄化的深入和结构性要素的变革(如:人口流动带来的城镇化进程、第三产业的快速发展),中国家庭形式也发生巨变。空巢家庭逐渐增多,代际分居更加普遍,家庭养老资源大大紧缩。老年人残障持续期的延长意味着医疗照护支出大幅上升,家庭照料和经济负担日渐沉重,照料者的身心健康和自身发展也因此受限。人口老龄化进程与其他社会问题互相渗入、彼此纠缠,进一步强化了女性、农村和流动老年人的不利环境,生命历程中累积劣势造成的资源禀赋的匮乏,使得这些群体的晚年生活更难以得到有尊严的保障,家庭长期可持续性的发展能力受到制约。

总之,人口老龄化是人口领域前所未有之大变局,是21 世界人口发展的常态,其影响正从多角度、多环节向社会的各层次、各单元渗透。在中国几千年的文明发展史中,我们对高生育率习以为常。在一种快速来临且势头凶猛的新的人口形势面前,我们难免观望、退缩和恐惧,客观和清醒地认识它、接受它、适应它、应对它必然也需一定的缓冲期。距中国步入老龄社会,已经过去了近20年。现今,我们不必再将人口老龄化视为洪水猛兽,人口老龄化虽对我国经济社会造成诸多不利的冲击,但绝非无计可施、无法应对。重要的是,我们须对人口老龄化的经济社会后果“正本清源”,拨开其表层面纱,厘清后果的真正动因,才能乐观、科学、辨证的看待人口老龄化问题。

比如,沿海发达城市的“用工荒”往往被视为是老龄化背景下劳动力要素供给乏力的直观体现。虽然中国劳动力无限供给的基础逐渐消失、劳动力市场供需格局发生逆转已成不争的事实,但人口老龄化是否是导致“用工荒”的主要原因仍有待商榷。信息技术和知识经济是后工业社会重塑产业格局和推动经济发展的新动能,与其说人口结构老化引致了“用工荒”,不如说是劳动力人力资本结构和积累滞后于产业转型升级的速度而出现了“人才荒”。目前,社会各界对劳动力短缺的担忧透视出,经济发展的思维方式依旧未能跳脱“人手”效应。在中国已经跨越了初期发展阶段后,秉承与时代背景相契合的发展理念,人口观由“人手”向“人脑(人才)”转变,才是实现人口高质量发展、推动经济持续增长的最优路径[54]。又如,老龄化带来资金(社保基金)和服务(社区养老服务)的压力。这更多地源于人口老龄化与现有公共政策之间的不协调所产生的矛盾[55],而非人口老龄化本身。实际上,老龄化也正也为公共政策的完善提供了一个良好契机。再如,老年人增多导致社会创新能力减弱。笔者认为,这一论点值得进一步思量:在任何社会,创新从来都不是由人口数量或人口年龄结构决定的,而是取决于人口的资本禀赋;再者,老年人退出劳动力市场后,在经验和文化传承、代际支持等方面依然有着重要价值——即便是在信息化时代,老年人对社会所做出的贡献仍然是不可磨灭的。

一些研究也表明,人口老龄化对经济增长的影响受许多其他因素的调节,如有学者发现,日本经济的衰退也不全是或主要不是老龄化所致[56];在增加养老保障制度激励机制和保持人力资本投资稳定增长的条件下,人口老龄化对经济发展的影响将十分有限[57]。也就是说,年龄虽然是经济社会发展的重要变量,但社会对老年人、老龄化的认知更为重要。故此,需以客观和综合眼光来审视人口老龄化的经济社会效应。

当然,我们倡导对人口老龄化应抱以乐观的态度,并非盲目的乐观。必须清醒地认识到,中国人口老龄化进程是快速的、程度是极深的、故应对的任务也是艰巨的。

首先,为科技创新和技术进步创造良好的基础环境与制度环境,加强人力资本投资,降低企业产业转型成本,推动企业的自主创新;在充分尊重各行业劳动者意见和对就业情势进行精准研判的前提下,出台渐进的、有弹性的退休方案;增强政府的兜底责任,进一步划拨国有资产存量,充实全国社会保障基金,维持养老保险基金健康可持续发展;尽快推进养老保险全国统筹,破解地区养老金失衡困局;深度开发老年人的人力资本潜力,充分发挥老年人在家庭和社会生活中的作用,不仅要把有需要的老年人“养起来”,也要把有意愿的老年人“用起来”,开启推动经济继续向前发展的第二次人口红利;继续深化医疗卫生体制改革,构建以疾病预防为中心的医疗卫生服务模式,控制医疗费用过快增长;以养老保障制度改革为契机,实现再分配体系的优化升级,建立公平合理的资源分配格局,让青年群体和老年群体携手共同推动社会经济的发展。

其次,建立向基层社区倾斜的政策保障体系;继续加强基础养老服务设施建设,扩大服务门类、服务对象的覆盖面,促进城乡统筹协调发展,提升养老服务能力和服务质量;充分发挥市场的作用,拓展涉老服务供给主体,降低社区的人财物负担;培育专业化的社会组织,形成互利共生、均衡一体的“政、企、社”三角关系;采取多样化的补贴方式,“补供方”和“补需方”并重,实现价低质优的多元化养老服务供给。

最后,设立老年人家庭和健康状况基本信息档案,建立弱势老年人的识别和帮扶机制;要特别关照空巢老年人(尤其是独居老年人)的基本照料和精神赡养,以新时代孝道伦理为引领,完善家庭照护假制度,强化代际精神支持纽带;推动喘息服务和照料培训等基本公共服务落地,关爱失能照料者的身心健康;关注老年人福祉的城乡和性别差异,突出公共政策的性别视角;击破基本公共服务的户籍壁垒,实现流动老年人的社会融入。让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安,从而真正实现在全面建成小康社会的路上,不让一个老年人掉队。