提高中国天然气储备能力的政策法规途径

陈新松 孙 哲

1.阳光时代（上海）律师事务所 2.上海政法学院

0 引言

近年来，我国天然气消费量快速增长，呈现出供不应求的趋势。每年的供暖季，各级政府都要绞尽脑汁，提前采取各种措施保障天然气供应，甚至不惜“压非保民”[1]。储气设施建设滞后、储气能力难以为继、调峰应急保障不力是造成我国冬季供气紧张局面的主要原因[2]，推动储气服务的市场化是实现储气能力提升的基本路径。2018年4月，国家发展和改革委员会（以下简称发改委）、国家能源局印发《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（以下简称《加快储气设施意见》），对供气企业、城镇燃气企业提出了量化的储气指标；2019年6月25日，发改委发布《关于做好2019年能源迎峰度夏工作的通知》，再次强调加快天然气储气设施建设，补齐储气能力不足的短板。2019年12月9日国家石油天然气管网集团有限（以下简称国家管网公司）挂牌成立，有助于油气体制改革的继续深化，为储气服务市场化带来了新的希望。

在这一背景下，研究提高中国天然气储备能力的法规路径，既有必要性又有紧迫性。为此，笔者参考国外天然气储备的数据，基于我国天然气储备的政策和实践，提出了提高我国天然气储备能力的基本思路和政策法规建议。

1 天然气产业发展要求提高储备能力

1.1 我国天然气的储备状况

2018年4月《加快储气设施意见》指出，我国天然气的储气量显著低于国际平均水平。储气量不足的主要原因在于，天然气储备设施运营模式的转变滞后于天然气产业市场化转型的步伐[3]，表现在以下两个方面：①市场化的天然气储备服务机制尚未建立。由于天然气市场定价机制尚未形成、地下储气库等天然气储备条件为上游企业垄断、政府监管职能未能有效发挥、储气合同并不规范等原因，我国的天然气储备服务市场难以形成，不仅燃气企业不愿承担储气义务，而且独立的第三方储气企业也未能出现。②天然气生产企业不再单独承担储气义务。随着天然气产业市场化转型的深入，上游市场逐步开放，中游管网独立初现，下游市场充分竞争。上游天然气生产企业不再对天然气储备进行“一肩挑”，下游销售企业需要依法独立承担储气义务。然而，由于习惯了上游企业进行储气调峰，下游企业并不具备天然气储备的必要设施和管理经验，加之储气服务市场尚未形成，无法购买储气服务，要求下游企业在短期内进行大规模的天然气储备必然使其成本骤增、措手不及，导致出现下游企业违规操作的状况。

1.2 对现行储气政策法规的分类梳理

关于储气义务的有关规定。2018年4月《加快储气设施意见》为供气企业和燃气企业设定了量化的储气指标，对地方政府提出储气能力的天数要求。

关于储气价格的规定。发改委于2016年10月发布《关于明确储气设施相关价格政策的通知》，明确了储气服务实行市场定价的政策，对鼓励投资储气设施具有重要的意义。2018年4月发布的《加快储气设施意见》，明确坚持储气服务和调峰气量市场化定价，坚持储气调峰成本合理疏导。

关于政府支持的规定。2014年4月发改委发布“关于《加快推进储气设施建设的指导意见》”、2018年4月发布《加快储气设施意见》，均要求加大对储气设施建设的投融资和用地支持力度。2018年5月，发改委发布《关于统筹规划做好储气设施建设运行的通知》，要求加强储气设施和天然气管网的相互协调。

关于储气合同的规定。2018年4月《加快储气设施意见》要求在天然气买卖领域全面推行购销合同管理。

关于储气模式的规定。2014年4月发布的《加快推进储气设施建设的指导意见》和2018年5月发布的《关于统筹规划做好储气设施建设运行的通知》，均鼓励天然气储备设施投资运营主体的多元化。

关于管网互联的规定。2019年5月24日，发改委、能源局、住房和城乡建设部、市场监督管理总局联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》，这份文件替代了之前实行5年之久的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，进一步强调油气管网设施互联互通和公平接入。

上述关于储气的规定，总体来看，法律位阶都不是很高，也缺乏一些违反义务的制约性条款，更多的是一些倡导性、引领性的政策。《行政处罚法》明确，只有法律、行政法规、地方性法规才能设立行政处罚。而目前的储气规定，都没有达到可以设立行政处罚的级别。因此，对于未履行天然气储备义务的情况，目前的法律责任比较欠缺，难免在具体实施中遇到一些障碍。

2 提高天然气储备能力的政策法规路径

2.1 市场机制运转引导储备能力提高

2.1.1 储气库资源应当竞争出让

首先，储气设施应集中建设以实现规模经济。虽然立法对下游燃气企业课以普遍储气义务，但实践中却鲜有燃气企业完成储气指标。原因在于：①我国尚未形成储气服务市场，燃气企业无法通过市场交易来完成储气义务；②自建储气设施成本巨大，燃气企业缺乏相应激励去投资储气设备。正因如此，笔者认为，应该由个别燃气企业或者是独立第三方集中建设、运营天然气储备设施，这不仅能够克服分散建设储气设施所带来的土地占用、成本高企、风险剧增等问题，而且利于提高储气设施管理和运营的效率，实现规模经济。储气设施建成之后，储气企业可以与其他企业签订租赁合同，出租储气空间，也可以自营天然气销售业务，获得经济效益。事实证明，集中建设储气设施的效果远优于下游燃气企业分散建设的效果。

其次，储气库资源竞争出让构成集中建设前提。建设储气设施需要储气库资源。相比于高压储气罐、LNG储气罐而言[4]，枯竭油气藏、盐穴等地下储气库具有成本低、储气量大的优势，是我国天然气大规模储备的更优选择[5]（表1）。然而，由于国内枯竭油气藏基本是由三大国有石油公司开采后形成的，三大石油公司不会主动退出或出售枯竭油气藏，使得其他投资主体无法利用枯竭油气藏来建设储气库，导致储气库资源的闲置和浪费。因此，笔者认为有必要建立地下储气库资源的竞争出让制度。以枯竭油气藏为例，应将枯竭油气藏设立为一种新的矿权[6]，通过招标、拍卖等方式竞争出让，三大国有油气企业不能直接获得枯竭油气藏资源的矿权；鼓励采矿权人在油气开采期间同步建设储气库，待开采期结束后设立为新矿种竞争出让。

2.1.2 加大储气服务市场定价力度

独立的储气服务应该加大市场定价力度：①天然气管网具有自然垄断属性，一般实行政府定价和公平开放政策，但储气设施不具有自然垄断属性，可以实行市场定价，不执行公平开放政策；②储气设施项目众多，储气规模大小不一，储气成本高低不等，价格主管部门很难对每个项目逐一核定成本并制订符合市场要求的价格；③在储气库短缺的形势下，政府开放储气服务价格，短期内将使掌握优质储气库建设资源的企业获得较高收益，有利于鼓励企业投资储气库建设；④对储气服务实行市场定价，企业自负盈亏，可以避免所谓“政策性亏损”[7]；⑤国家管网公司的成立，有助于形成上游天然气资源多主体供应、下游销售市场充分竞争的格局，推动天然气价格的市场化，为储气服务价格市场化提供了有利条件。

当然，储气服务实行市场定价的前提是储气设施独立运营、储气企业有效竞争。如果储气设施与自然垄断的管道运输设施捆绑经营，应当与管道设施一起实行政府定价；如果单一储气库运营企业垄断整个供气地区的储气库建设资源和储气服务市场，政府应当实行价格管制[8]。

2.2 政府履行职责推动储备能力提高

2.2.1 政府履行监督管理职责

首先，政府事前监管可降低安全隐患。一方面，政策法规对于在短期内形成一定规模储气能力的强制性要求，将促进燃气企业或独立第三方加快储气设施建设，但在建设中可能存在安全风险评估不足的问题，增加安全隐患。另一方面，现行立法要求各行政区域独立形成储气能力，每个城市周边都将建设数量繁多的储气罐，这就进一步提高了发生事故的可能性。正因如此，笔者认为，政府主管部门应该履行事前监管职责，加强对储气设施建设项目的安全审查力度，以降低设备安全隐患。尽管现行规定要求城建、安监等部门加快项目审批速度，但项目审批中的安全审查环节仍然是不可或缺的[9]。

表1 不同类型储气方式优缺点对比简表

其次，政府事后监管确保天然气储备。虽然储气库资源的竞争出让和储气服务的市场定价，有助于引导企业投资储气设施的建设运营，但是仅依靠市场调节尚不足以实现天然气储备的目标。在储气目标逐步合理和储气市场日趋完善的前提下，政府应该加强对储气市场的监督管理，以确保企业履行储气义务。监管的主要方式是督促市场主体履行供气合同[10]，并对没有完成储气要求的企业课以罚款，增加其违法成本。

2.2.2 政府履行信息公开义务

储气设施建设投资巨大，为了保证投资收益，企业决策需要大量信息支持，例如本地区储气市场规模、调峰和应急需求、是否多气源、管道走向和输送能力、管输价格、已建储气能力等[11]。然而，单个企业信息搜集能力有限，很难获得储气库建设决策所必需的足够市场信息，投资决策往往具有盲目性。政府主管部门可以通过行业统计、企业申报等渠道获得相关信息，在保护商业秘密、不对信息提供企业经营活动造成不利影响的前提下，政府主管部门应当尽量公开天然气行业发展信息，为企业投资决策提供信息支持。

政府主管部门提供公开信息服务的方式多种多样，既可以定期发布行业信息，又可以制订和公布行业发展规划。一方面，政府主管部门应当成立专门的情报机构，专职搜集、整理和统一发布行业信息，帮助政府主管部门、能源企业和相关机构正确决策，引导包括天然气行业在内的整个能源行业健康发展[12]。政府通过公开信息服务，引导企业自主决策、投资并承担市场风险，让市场在资源配置中发挥主导作用，符合十八届三中全会决议的精神，也符合建设服务型政府的理念和要求。另一方面，地方政府应当把天然气储备设施作为基础设施建设项目纳入地方发展规划，对储气设施建设用地予以支持，帮助企业解决储气设施建设选址和用地问题[13]。需要强调的是，由于储气设施建设投资巨大、市场风险较高，政府主管部门在制订行业发展规划时要充分尊重企业的经营决策权，避免政府替代企业进行投资决策。

2.3 完善法规制度，提高天然气储备能力

2.3.1 明确储气义务

首先，储气义务需要立法规范。在有效竞争的天然气市场，下游企业既可以自建储气设施储备天然气，委托储气库企业代储天然气，又可以在供气合同中约定由上游企业负责保供、调峰。上游企业根据供气合同约定承担调峰责任的，当收取调峰气价，回收储气成本。无论是下游企业自建储气设施还是委托上游企业调峰，都会产生储气需求，促进储气设施建设。储气价格将成为上下游企业分配储气义务的自动平衡器。然而，由于有效竞争的天然气市场在我国尚未形成，政府对天然气销售价格实行严格管制，价格调节机制无法发挥作用，只能通过政策法规在上下游企业之间强制分配储气和调峰义务。为此，2018年4月《加快储气设施意见》对企业间的责任划分进行了细化规定。

其次，储气规定需要进行完善。现行规定要求上游企业和城市燃气企业在2020年底前分别形成10%和5%的应急储气能力。笔者认为，这一规定应该从以下两个方面进行完善。

2.3.1.1 从下游企业着手规定供气义务

《城镇燃气管理条例》第17条规定，“燃气经营者应当向燃气用户持续、稳定、安全供应符合质量标准的燃气”。由此可见，承担供气义务的首要主体应该是下游城镇燃气企业。由于下游企业比上游企业更了解当地市场的用气规模和调峰、保供需求，由下游企业根据实际需要与上游企业签订供气合同，约定供气、储气和调峰义务，不仅能够更为准确地确定上游企业的义务，而且利于稀缺储气库资源的高效利用。在合同机制下，调峰气价非常重要，既是对上游企业储气成本的合理补偿，也是对下游企业的必要约束。

2.3.1.2 规定合理的储气目标

1）应该关注建设周期。按照国外经验，地下储气库的建设，一般需经历15年左右的初期阶段、40年左右的快速发展阶段，才能进入平稳阶段，这是一个比较漫长的过程。我国的地下储气库经过20多年的建设，现处于快速发展阶段，若要建成10%消费气量的调峰储备能力，预计仍需15～20年。因此，在制订储气目标时需要考虑建设周期因素，确保目标的合理性、可行性。

2）应该关注地域差异。我国天然气用气量呈现出明显的地域差异，如南方地区用气高峰往往在夏季，因为南方夏季普遍使用空调制冷，所以用电需求较大，相应地对天然气发电要求也较高；而北方地区用气高峰一般都在冬季，因为北方冬季存在的取暖需求将带来天然气消费量的迅速上升。在制订建设目标时不应该简单实施“一刀切”，应根据地区差异的情况因地制宜。

3）应该关注储气模式。在LNG 接收站储罐和地下储气库的选择上，应根据不同地区的地质条件计算建设成本，不仅要考虑固定成本，而且要考虑变动成本。

2.3.2 规范用气合同

尽管现行法规明确了上下游企业的储气义务和保供责任，但由于上游企业的市场垄断地位以及缺少规范合同的限制，上游企业必然通过各种方式逃避储气义务。因此，应该制订标准合同以明确各方的权利和义务。

具体来说，在天然气市场未能形成有效竞争之前，主管部门应当组织制订供气、运输服务标准合同和安全供气服务标准，并与普通服务、非歧视服务、价格管理等制度相结合，防止供气企业利用优势地位逃避保供义务，强迫下游企业或用户接受不公平的合同条款，排除己方保供责任。尽管标准合同不具有法律拘束力，但其能够为双方提供一个符合公平原则的合同范本，供各方参考。如果供气企业擅自修改标准合同，强迫用户签订不公平的合同条款、排除用户权利、加重用户义务，用户可以援引合同法规定请求法院认定该条款无效。主管部门根据可以根据现实状况对标准合同进行修订，不受立法程序的限制。

2.3.3 推动管网互联

管道第三方公平准入是制约储气设施建设的关键因素。储气设施只有加入管网系统中，与其他设施节点形成联动，才能真正发挥储气、调峰的功能[14-16]。

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，明确提出将组建国家管网公司，推动管网全面互联互通。2019年5月24日，国家发改委、能源局、住建部、市场监管总局四部委联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》，突出强调油气管网设施运营企业必须主动提前公开剩余能力，这与2014年的试行办法规定的“剩余能力信息依申请公开”相比，出现比较大的调整，这样更便于用户了解开放信息，更大程度地推动公平开放。

2019年12月9日，国家管网公司正式成立。新成立的公司独立经营油气管输服务，不与上游或下游企业捆绑，不参与上游资源和下游市场的竞争性交易。如果国家管网公司能够按照《监管办法》的要求，对第三方实现公平准入，那么就能从很大程度上打消社会资本投资储气设施的顾虑[17]，为推动储气服务市场化、提高天然气储备能力奠定基础。

3 结论

1）天然气储备对完善天然气产业链、保障天然气供应安全、提高天然气企业运营效率和经济效益具有不可替代的作用。现阶段我国的天然气储备不足，调峰应急能力羸弱，已经成为制约产业发展的重要瓶颈。为了突破这一瓶颈，立法者提出了明确的、可量化的储气指标，意欲通过强制性规范为企业课以法定储气义务，然而从现实的情况来看，效果不佳。

2）推动储气服务的市场化才是实现储气能力提升的路径选择。首先需要市场机制的有效运转，通过竞争出让储气库资源、推行储气服务市场定价，引导企业投资储气设施建设运营；其次需要政府充分发挥职能，通过政府监管和信息公开，确保企业履行储气义务；法律制度设计应该围绕储气市场构建，从明确储气义务、规范供气合同、推动管网互联等方面展开。只有坚持储气服务市场化这根主线不动摇，才能真正实现储气能力的全面提升，从而满足天然气产业链跨越式发展的需求。