政府环境报告基层实施：现状、问题及其对策

摘要：政府环境报告基层实施是利用县级人大与公众直接联系的“基层”优势加强对政府环境责任监督的有效手段。实践中，报告主体及对象级别各异，报告内容繁简不一，总体情况为越是基层贯彻实施政府环境报告的力度越弱，存在报告形式不明确、信息公开不到位、常态化监督机制和政府责任缺失等问题。因此，必须在认清立法目的的基础上合理运用法律解释明确报告的法律属性，规范报告内容、扩大公开范围，利用“基层”优势与公众加强联系，并在准确定位环保法的前提下构建人大监督的刚性约束。

关键词：政府环境报告;基层人大监督;民意沟通制度化;政府环境责任

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）02-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.129

Abstract：The implementation of government environmental report at the grass-roots is an effective means to strengthen the supervision of government environmental responsibility by utilizing the “Grass-roots” advantage of direct contact between the county peoples Congress and the public.In practice，the levels of report subjects and objects are different，and the contents of the report are different.The overall situation shows that the more grass-roots level implements the government environmental report， the weaker the strength is.There are problems such as unclear reporting form，inadequate information disclosure， lack of normalization supervision mechanism and government responsibility， and so on.Therefore， it is necessary to reasonably use legal interpretation to clarify the legal attribute of the report，standardize the content of the report， expand the scope of publicity， make use of the “Grass-roots” advantage to strengthen the contact with the public， and construct the rigid constraint of the supervision of the peoples Congress on the premise of accurately positioning the environmental protection law.

Key words：Government environmental report;Grass-roots Peoples Congress Supervision;Institutionalization of public opinion communication;Government environmental responsibility

新《環境保护法》（以下简称新环保法）的亮点之一即是要求县级以上政府每年必须向同级人大或常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况（以下简称政府环境报告），明确引入权力机关外部监督推动政府履行环境职责。在当前公众意识日趋觉醒，环境利益诉求复杂多元的大背景下，人大制度化反映、整合民意的作用更应得到关注。其中，县级人大既是权力机关，又是与公众直接、密切联系的民意机关，因此，政府环境报告基层实施在弥补公众参与不足、推进政府环境责任落实到位、形成环保政民互动制度化等方面具有无可比拟的“基层”优势。现有研究对政府环境报告基层实施情况及存在问题缺乏深入调查和分析，对于人大如何在合法、有效行使职权过程中发挥“基层”优势的关注度不够高，且未能结合基层人大权力机关、民意机关二重属性明确解决问题的路径。因此，有必要从基层实施的角度进行探讨，重视人大尤其是基层人大监督功能，强化政府环境责任“自上而下”推进的末端力量。

1 我国政府环境报告基层实施现状

新环保法正式实施近五年里，越来越多设区的市和县级政府作出政府环境报告。总的来说，报告责任的落实是“从上至下”推进的，虽然不排除上级政府尚未依法落实，下级政府已报告的情况[1]，但上级政府先行还是普遍事实。设区的市和县级政府环境报告责任仍有待加强，县级落实力度尤应加大。

1.1 报告主体、对象级别呈现多元化

根据新环保法规定报告主体为“县级以上人民政府”，而实践中，报告主体存在多种情况，按级别可归为以下五种：

第一种与法律最为契合，直接代表本行政区最高行政权威，重视程度和正式性最高;第二、三两种在实践中行政级别最高也只是常务副职（如镇江），重视程度和正式性低于第一种;第四种尚于法有据;1第五种在实践中一般为本级环保主管部门负责人进行报告，与新环保法规定的报告主体有很大出入，重视程度和正式性远逊前四者。

新环保法规定的报告对象为“本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员”，绝大多数县级以上政府向同级人大常委会作报告，也有向同级人大作报告的例证，如眉山市、上饶市、彭泽县等。同时，也存在报告对象不符合法律规定的情形，如阜宁县、常州市钟楼区、镇江市下辖扬中市以及2017年京口区向人大常委会内设机构（常委会主任会议）乃至非人大常委会内设机构（人大视察组）报告。

1.2 报告内容繁简不一

能够从网络媒体上查找到政府环境报告全文的地市级政府有黄山、沈阳、长春、大理、杭州、上饶、常州、无锡、徐州、延边、贵阳、绍兴、莆田、苏州、南通、宿迁等，但仍有湖南、内蒙古、江苏等25个省级政府下辖的238个市（州、盟）仅能从政府部门会议简报、官方媒体等处获悉简略的相关信息。全国2851个县级政府中，有安化县、嘉禾县、彭泽县、泾县、肃南裕固族自治县、墨玉县、吉木乃县、余杭区、洞头区、临桂区、鹿城区、鄞州区、柯桥区、秦淮区、浦口区、江阴市、昆山市、高港区等能够在其官方媒体上查找到政府环境报告全文。仅对以上报告文本进行梳理，不难发现无论是设区的市还是县级，报告题目大体为“××年度+环境状况和环境保护目标完成情况的报告”，这类题目凸显了新环保法第二十七条对报告内容的限定。但也存在例外，如柯桥区、彭泽县的政府环境报告，均在“环境状况”之前加“生态”二字，报告中也有相应内容。2而秦淮区、浦口区的报告题目则无法体现法律规定的报告内容。3这些政府环境报告基本上均包含“环境状况”“环境保护目标完成情况”这两项法定内容及“下一步工作安排”或与之类似的内容，这与国务院所作环境报告内容划分一致。同样也存在例外，如杭州市政府环境报告不具备“下一步工作安排”，秦淮区政府2017年所作环境报告明显缺少法定内容“环境保护目标完成情况”;而鄞州区、柯桥区、嘉禾县则在这三项内容的基础上增加了汇报内容，4使之更为全面充分。

2 我国政府环境报告基层实施存在的问题

2.1 报告形式不明确

政府环境报告基层实施情况并不乐观，很大程度上是报告形式不明确，同时立法机关也没有理顺政府环境报告与《监督法》规定的“专项报告”以及立法动议时计划的“政府工作报告、计划报告和预算报告”的关系，甚至权威机关编纂的新环保法学习读本都认为“可以在政府工作报告中说明，也可以专门单作报告”[2]。

这主要因为政府环境报告是在环保法修订草案第四次送审稿中才予以添加的[3]，是一项全新的规定，在此之前鲜有实践尝试[4]，更无试点经验供参考。在极短时间内，草案起草小组不仅要修订旧条文，还要增设新条文，立法调研不充分在所难免。质言之，新环保法仅规定了县级以上政府新的环境职责，远未形成一项完善的制度，实施过程中自然存在因法律规范模糊、矛盾而产生的问题。比如，若将政府环境报告认定为“专项报告”，那么当政府向同级人大而非人大常委会作环境报告时，就会面临《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均未将其纳入人大职权范围的问题。

2.2 信息公开形式到位、实质缺位

公开政府环境报告是人大及其常委会履行监督职权的必然要求，也是引入民意的前提。虽然绝大多数县级政府都依法报告并公开，但以在人大会议简报、官网发布的新闻资讯中作简要概括或者在官报上简短报道的形式居多，公开报告全文力度不如设区的市。虽然也能在一定程度上反映政府环境工作情况或人大及常委会审议情况，但过粗略。此外，有的基层人大无独立官网，即便有官网，也缺少集约化、模块化内容分类。又由于人大官网“人气”不旺，自然无法发挥汇集民意的渠道作用，充分暴露基层人大信息公开工作重形式而轻实质。

虽然新环保法未规定政府公开环境报告，但第二十七条目的为“依法接受监督”，且该法第二十六条规定环境保护目标完成情况作为环境保护目标责任制和考核评价制度的一项考核内容，考核结果应当向社会公开，通过体系解释，政府负有公开环境报告的责任。但实践中，政府公开的例子寥寥无几，甚至连简要概括式的公开也没有。

2.3 基层人大欠缺对同级政府的督办机制

新环保法确定报告周期为“每年”，意在促使人大将听取和审议政府环境报告列入议事议程，具体时间可与同级政府商定。实践中部分基层人大未及时督促同级政府积极履职，至于综合运用监督形式推进环保工作，形成常态化监督机制则更不待说[5]。

诚然，于法无据是影响督办机制形成的原因之一，人大立法职能通常是人们关注的焦点，即推进公众参与、加强监督的重点应该在立法和修法，引入公众参与应以政府为主。新环保法第二十七条强调的是人大监督，而现行法律规范未明确人大监督不力的责任，常委会委员们虽然在听取报告后作出评价，但不表决，约束力自然不强，这就使得没有立法权的基层人大监督作用发挥不到位。即便已作出制度化安排，由于不重视基层人大监督角色，“基层”优势未能通过信息公开发挥出来。另外，参与主体地位不平等、信息不对称、交流不顺畅也将制约参与实效，甚至出现“零”参与。这说明，未给予人大监督职能以同等重视将影响督办机制形成。

2.4 政府法律责任缺失

地方政府尤其是基層政府的“软执行”导致中央决策效力消减，成因在于政府法律责任缺失。由于违反政府环境报告义务的内涵与外延限制，仅能够将其归于新环保法第六十八条第九项“法律法规规定的其他违法行为”，而法律法规尚未设定相应法律责任。部分省级、设区的市级人大虽通过与政府环境报告相关的人大常委会决议以及责任规定，但多为原则性规定且不具备“法律法规”属性，即便违背也不产生相应法律责任。县级人大及其常委会没有立法权，追究基层政府相关法律责任立法空白，人大监督政府缺乏威慑力。

我国虽实行环境保护目标责任制和考核评价制度，然而目标设定的主要依据是国务院发布的规范性文件、国民经济与社会发展规划，并非法律法规，不产生对外部相对人的法律效力。虽能够对政府及其工作人员产生内部效力，属于具有实际约束力的“软法”[6]，但当出现失职、懒政时，除了内部追责，还应当有外部监督，而环境保护目标“软法”的性质是否能够产生与法律法规相同的效果尚付阙如，即便能够效果相同，也不便于外部以其作为监督依据。

3 完善我国政府环境报告基层实施的建议

3.1 合理运用法律解释明确政府环境报告形式

3.1.1 应专门单作报告

权威编纂的学习读本以2014年国务院《政府工作报告》说明环保工作目标完成情况为例，巩固“可以在政府工作报告中说明，也可以专门单作报告”的观点是不具有说服力的，因为新环保法在正式实施之前，对政府行为没有法律上的约束力，国务院应当依法从2015年开始履行报告义务。该学习读本提到，增设第二十七条是为了“加强人大对政府环境保护工作的监督”[7]。纵观修法前后《政府工作报告》，发现在“说明了环境保护工作目标完成情况”上没有本质区别。立法目的所指“加强监督”必然要体现如何加强，而2015年《政府工作报告》相关内容谈不上“加强”，充其量是因循旧例。自2016年起，国务院每年均向全国人大常委会另做政府环境报告，内容大体分为“××年环境质量状况”“环境保护目标和工作任务完成情况”以及“下一步工作安排”，每一部分内容都较为充分、具体，全国人大常委会能够获取的信息更为详实全面，显示出人大对政府环境保护工作监督的加强。

由此推知，国务院在2015年并未真正履行政府环境报告义务，因为只有向人大或者常委会专门单作报告方遵循了立法目的，使第二十七条不至被架空。

3.1.2 应定性为专项报告

无论从理论还是从实践来说，《监督法》规定的“专项报告”与新环保法第二十七条规定的政府环境报告的宗旨最为契合，其属性应定位为专项报告，由此可得政府环境报告的报告主体一般应为政府负责人，除特殊情况并履行必要手续方可委托有关部门负责人报告。

对于人大听取和审议“专项报告”的权限问题。一方面，人大常委会是人大组成部分，其权力来源于人大内部分权，人大设立这一常设机关，“就是把它的一部分权力分给常委会行使”[8]。因此，人大常委会享有的权利，人大也当然享有。另一方面，因为县级人大常委会“每两个月至少举行一次”，每年召开会议次数较多，在监督上相对便利，这也是新环保法规定“向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告”的考虑之所在，并非人大无权监督，而是更高层次、更广泛的监督。

3.2 提升信息公开水平

基层人大的优势体现在其既是权力机关，又是与公众联系最密切的民意机关，公众可经由基层人大实现对政府环境责任的监督[9]，基层人大主动、全面、准确地公开相关信息尤为必要。由于报告对象一般为人大常委会，因此，基层人大常委会必须通过其官网或其他官媒及时公开与基层政府环境报告相关的全部信息，包括报告全文、本级人大常委会年度工作要点、审议工作计划、年度环境状况和环境保护目标完成情况调研报告、对政府环境报告的审议意见、政府对审议意见落实情况的报告等;同时基层政府也必须及时公开所作环境报告全文。公开还必须注重时效，公开日期必须符合法律规定并准确注明。

此外，无论是基层政府还是同级人大常委会，公开的文本在报告题目和内容上应当保持本行政区每一年度、本行政区与中央相对统一。这不仅是严格执行新环保法的要求，也利于监督机关以法律这一标尺衡量政府落实职责的关键，是政府主动接受监督的表现。

3.3 加强人大与公众的联系

人大的监督职能是双向的，不仅可要求政府向公众输出信息，更倾向于将公众的意见反馈政府，增进二者互动。基层人大兼具地方国家权力机关和民意机关双重功能，密切与公众联系大致通过三种途径，一是人大代表联系群众，此时，人大代表即成为人大与公众之中介;二是基层人大及其常委会与人大代表互通有无;三是人大及其常委会直接与公众联系。在新媒体飞速发展的今天，尤其应重视第三种途径。这条迅捷、精微的民意诉求传导通道，不仅可以优化人大官网或其他官方新媒体的服务功能，使公众更直观、便捷地获取信息，还能够强化民意收集、处理、反馈机制，及时回应社会关切。将前两种间接联系与第三种直接联系结合运用，拓宽民意传输渠道，方能使基层人大在充分发挥民主优势的前提下实现民意表达制度化。

3.4 构建政府环境责任体系

环保法定位不准确是政府环境责任缺失的根本原因。新环保法虽“长牙齿”，但多对“民”而少对“官”，将环保法看做“监管者监管之法”而非“监管监管者之法”[10]。新环保法第二十七条立法意义在于完善、加强人大对政府环境保护工作的监督，必须强化其在“监管监管者之法”方面的特征。立法应当首先明确这一定位，并在相关规定的基础上，结合本地实践，制定与新环保法第二十七条相配套的、细化实施的规范[11]。

针对目前的困境，首先应作系统性规定，形成兼顾形式与实质的程序规则。“形式”在某种程度上是程序规则的一部分，如不注重“形式”，将抑制第二十七条产生实效;其次，必须明确规定否定性法律后果而非笼统的“依法予以惩处”。法律规则逻辑结构不健全使得人大在监督政府时往往没有“抓手”，缺少法律责任威慑的监督“不痛不痒”。人大必须对报告进行表决，将表决结果作为向同级政府有效问责的主要依据，按照未履行报告义务造成的影响设定责任类型，明确区分报告机关与报告机关负责人的责任承担方式。这样一来，人大的监督不仅有章可循，而且能够从“软”监督变为“硬”监督。

参考文献

[1]程思炜，娜迪娅.地方环境报告的“爽约”危机[J].法治与社会，2017（3）：16-18.

[2][7]全国人大法制工作委员会行政法室，环境保护部政策法规司.中华人民共和国环境保护法学习读本[M].北京：中国民主法制出版社，2014：136+135.

[3]陈丽平.全国人大常委会委员建议人大加强对环保工作的监督——人大应每年听取环保工作报告[N].法制日报，2013-11-12（3）.

[4]全金平.张家界：人大监督环保工作有劲道[J].人民之友，2016，339（05）：22-23.

[5]冷罗生.新环保法实施中环境报告制度的困境与突破[J].东北大学学报（社会科学版），2018，20（6）：621-627.

[6]陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开[J].现代法学，2014，36（4）：85-97.

[8]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[9]闫胜利.我国政府环境保护责任的发展与完善[J].社会科学家，2018，254（06）：107-113.

[10]吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度构建[J].法商研究，2009（05）：141-147.

[11]對2015年度环境状况和环境保护目标完成情况报告的审议意见[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-05/18/content _1990174.htm，2016-5-18.

注释

1如《监督法》第十三条

2柯桥区政府环境报告题为《2017年度生态环境状况和环境保护目标完成情况的报告》，报告中专门有“生态环境方面”的质量状况的相关内容;彭泽县政府环境报告题为《彭泽县2017年度生态环境状况和生态环境保护工作情况报告（书面）》，报告中有“生态屏障有效保护”的相关内容。

3分别为《关于环境保护工作情况的报告》《关于全区环境保护暨“263”专项行动完成情况的报告》。

4鄞州区政府环境报告增加“关于研究处理鄞州区生态建设工作情况报告审议意见的情况”，柯桥区增加“存在问题和差距”，嘉禾县增加“《县人大常委会关于县人民政府2016年全县环境状况和环境保护目标完成情况报告的审议意见》落实情况”。

收稿日期：2019-12-23

作者简介：甘珏晟（1993-），女，汉族，硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法。