公众参与我国土壤污染防治的现实困境与优化对策探讨

杨丽仙

摘要：土壤污染事件频发引起社会广泛关注，公众参与土壤污染防治有效加快土壤污染防治进程。结合当前我国公众参与土壤污染防治工作的现状和困境，借鉴发达国家成熟的公众参与理念，本文从完善土壤环境质量监测体系、加大环报宣传教育，增加土壤环境信息公开透明度、畅通参与渠道和过程等方面提出优化对策，为土壤污染防治工作实施提供参考。

Abstract： The frequent occurrence of soil pollution incidents has aroused widespread concern in the society， and public participation in soil pollution control has effectively accelerated the process of soil pollution control. Based on the current situation and dilemma of China 's public participation in soil pollution prevention and control， and drawing on mature public participation concepts in developed countries， this article proposes optimization countermeasures from improving the soil environmental quality monitoring system， increasing environmental newspaper publicity and education， increasing the transparency of soil environmental information disclosure， and opening channels for participation， to provide reference for the implementation of soil pollution prevention work.

關键词：土壤污染防治;公众参与;困境;对策

Key words： soil pollution prevention;public participation;dilemma;countermeasures

中图分类号：Q938.1+3                                   文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）06-0113-03

0  引言

土壤污染是全球三大环境污染要素之一。土壤污染对环境和人类造成的影响与危害在于它能导致土壤的组成、结构和功能发生变化，影响植物的正常生长发育，并可以通过食物链进入人体，以至危害人体健康[1]。目前土壤污染已成为我国较为严峻的环境问题之一，由此引发一系列的群众性事件，影响了社会的和谐稳定，如“湖南省镉污染事件”、“甘肃省铅污染事件”等。现有的研究多集中于土壤污染原因分析和基本防治对策上，对公众参与的研究与实践还停留在起步阶段，尚未达到西方发达国家的研究水平。

随着国家治理能力的不断提升，环境保护治理开始强调社会治理[2]。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战意见》指出“建立激励约束并举的制度体系、政府企业公众共治体系”，《土壤污染防治法》提出“土壤污染防治应坚持公众参与原则”。我国在治理土壤污染问题上日益重视社会主体参与、但治理需要多维度和多角度。本研究将从社会治理视角出发，研究当前公众参与我国土壤污染防治中的现状、制度体系、面临的现实困境和防治的对策，以期为土壤污染环境保护社会治理提供相关思路。

1  公众参与土壤污染防治的现状分析

1.1 公众获取土壤环境信息公开意识渐强

土壤环境信息公开是公众参与环境社会治理的基础[3]。过去国家尤其关注大气污染和水污染的问题，土壤污染防治工作起步较晚，土壤环境基础数据缺乏，政府公开的土壤污染数据较少，但随着多项土壤污染事件的爆发，公众对土壤污染的重视，政府开始采取积极主动态势。自2014年环保部和国土资源部公布《全国土壤污染调查公报》起，土壤环境信息公开基础工作得到快速推进，土壤环境质量监测网络逐步形成，土壤污染详查工作全面铺开，提高了公众对土壤环境保护的知情权和参与权。

1.2 公众主动参与土壤污染防治途径增加

土壤污染事关公众的切身利益，公众重视土壤污染防治，参与土壤领域环境治理和保护的意愿增强，参与土壤污染防治的途径也增加。主要参与方式有3种：第一种，发挥主人翁意识，参与土壤相关法律和政策的制定，为科学制定土壤污染防治法提供参考意见;第二种，参与土壤污染治理项目的环评，可以通过问卷调查、咨询专家意见、座谈会、和论证会等形式表达对项目落地的支持与否;第三种，通过“12369”环保举报热线、信函、电子邮件、政府网站、微信平台等途径对污染土壤环境的违法行为进行举报监督。

2  公众参与土壤污染防治面临的困境

2.1 土壤污染信息公开程度不够，公众获取信息困难

根据《中华人民共和国土壤污染防治法》文件规定，土壤环境信息公开的主体是政府和企业。公众获取信息存在不对称，获取内容有限且途径单一，不利于公众保持独立立场，不利于做好土壤污染预防和防治工作。土壤信息公开程度不够体现在两方面：一是政府土壤污染信息网络系统建设尚不成熟，各地土壤环境基础信息数据库基本建成，但未全面提供数据查询服务;各地环境信息公开进程不同，公开的数据过于专业化和宽泛化，缺乏专业的解读和深入简出的剖析，影响公众理解信息。二是企业土壤环境信息公开不透明。部分火电、有色金属冶炼、冶金化工、电镀、造纸等重污染行业社会责任意识不强，环境信息公开不全面，披露信息报喜不报忧，对污染数据和健康风险数据一语带过，甚至隐瞒污染物的具体处理流程、排放数量和排放类型等，导致部分地区“农民不知道自己种植的土地是否受到污染”、“居民不知道自己居住的房子是否安全”[4]。

2.2 土壤环保知识宣传教育滞后

一直以来，环境污染治理主要聚焦于废气污染、废水污染和噪声污染，土壤污染由于具有隐蔽性、复合型、积累性等特点往往被忽视，加之国内土壤环保宣传教育主体相对单一，主要是政府主导的宣传教育模式，公众缺乏相关的专业知识，土壤环保知识的宣传就显得比较滞后。究其原因，概括为3方面：一是宣传不到位，宣传手段单一，无论是社会教育、家庭教育还是学校教育，对土壤的基本科学理论知识宣传较少。二是土壤环保宣传引导性不强，只注重土壤污染产生后的事故处理，未建立科学的预防机制，针对公众开展学习培训，如何预防土壤污染，认识土壤安全与人类健康息息相关的专题较少。三是已有的宣传主体单一，未能覆盖到全社会各群体，包括企业、民间环保组织，学生、工人、农民等，公众参与的积极性不高。

2.3 公众、环保组织参与土壤污染防治处于弱势

土壤污染的防治越早开展，所付出的治理成本就越低。公众参与作为预防的一种方式，往往集中于末端参与，在相关法律法规、政策制定中，预防的重点过于依靠技术理论和专家的讨论意见，公众仅能参与征求意见阶段，仅通过参与调查问卷、询问的方式表达意愿，未能深入进行探讨，难以对决策制定产生实质性的影响。由于土壤污染的专业性和维权机制、参与机制的不完善、参与渠道的不顺畅，当公众的环境权益遭受侵害时，公众很难进行环境维权。

3  优化公众参与土壤污染防治的对策建议

公众参与土壤污染防治有利于环境资源管理工作的开展、有利于维护公民基本的环境权益，更有利于对政府和企业环境行为的监督。同美国日本等成熟的公众参与发展制度相比，尽管我国在公众参与相关法律上有了基础的法律框架，但尚有欠缺，难以形成完善的公众参与制度体系，需要以宣传教育、信息公开为基础，鼓励环保社会组织发展、联合政府、企业多效合力共同参与土壤污染防治。

3.1 健全公众参与土壤污染防治的法律保障

欲快速推进公众参与土壤污染防治，就必须健全法律保障，有专门的指导性文件。一方面。借鉴发达国家成熟的法律制度体系，结合我国的国情，以《中华人民共和国环境保护法》、《土壤污染防治法》为依据，制定全国性的立法文件。在专项篇章和导则中，明确公众参与的具体细则和指导性文件，将农用地、建设用地、住宅用地、旅游用地相关的实用标准、技术导则同公众参与制度联系，确定公众参与的目的、范围、途径，鼓励公众积极参与，做到有法可依，规范公众参与行为。另一方面，结合不同的省情、地型特点和土壤类型制定地方性公众参与土壤污染防治的立法文件，既有利于公众落实相关的法律制度，也有利于因地制宜的开展污染治理，节约经济成本和人力成本。比如废水灌溉造成的污染可出台土壤灌溉污染防治公众参与指导性文件、固体废物造成的污染可出台土壤固废污染防治公众参与指导性文件等。

3.2 完善土壤环境质量监测体系、加大信息公开透明度

良好的土壤环境质量监测体系有利于提供科学准确的监测数据。《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》指出要保证监测数据的“真”、“准”、“全”。土壤环境质量监测体系的完善体现在：污染监测方面、建立覆盖全指标的污染源监测体系，实现污染源监测数据规范应用，提升污染源自行监测与监督性监测的精细化水平;监测能力方面：配备实验室先进设备、建设环境监测综合数据平台、加强科研人才队伍建设和技术培训;监测网络方面，增加土壤环境质量监测站点、对重要敏感区（农产品种植基地）和土壤高风险区域（重污染企业周围）实施加密监测。公众了解土壤污染的真实信息有赖于环境信息的公开，只有拿到客观真实的有效数据，才能提升公众参与和社会监督的有效性。另外加大信息公开透明度可从政府、企业、公众共同下手：一是政府加强环境基础信息的公开，美国、加拿大是环境信息公开较透明的国家，可借鉴其成功经验，建立互联网土壤环境信息查询平台，便于公众获取准确信息。二是企业要履行环境信息公开的主体责任，及时公开污染地调查评估报告、风险管控报告、环评报告、污染治理方案等，确保公众享有基本的知情权。三是公众要积极主动参与信息的获取，多研读文件、学习相关专业知识和关注社会动态，实时更新自身的知识储备。

3.3 加强环境宣传教育，提高公众参与的深度

土壤环境宣传教育可提高公众的环保意识，增强公众的参与意识和主人翁意识，土壤污染防治的宣传教育可从多角度、多形式加大宣传。一是强化重点群体的宣传教育，根据不同群体采用不同的宣传策略：针对农民，通过开展科技下乡、环保知识讲座活动等，普及耕地安全知识，鼓励农民进行耕地附近安全隐患的排查，避免从源头上产生耕地污染;针对学生，通过单独设置环境安全知识课程和校外实践活动等，弥补学生土壤污染防治知识方面的空白，培育科学的土壤环保意识观;针对城镇居民，通过开展环境日宣传活动、环保志愿活动等，让居民了解土壤环境的风险，了解土壤污染的危害，培育理性的参与意识和科学的监督意识。二是媒体要做好舆论宣传的正面引导，针对突发的污染事件，政府网站和权威媒介应根据事件发展态势实时报道、让公众准确获取信息，防止造谣事件发生，影响社会安定。

3.4 支持公众参与从末端参与迈向全程参与

土壤污染防治法明确规定坚持“预防为主、保护优先、风险管控、污染担责、公众参与”原则。公众参与不能只局限于末端的调查意见，而应贯穿于防治全过程。首先树立公众污染预防知识，“亡羊而补牢，不如防患于未然”，开展防范意识教育和政策引导，鼓励公众对当地重点污染源企业的排污行为进行监督举报，增加污染企业的曝光率，倒逼企业进行违法整改，迫使企业将排污行为置于“阳光”之下、合法合规的办企业。其次畅通公众参与土壤环境决策渠道，开展土壤污染治理项目重大决策和土壤污染具体条例实施时，可通过座谈会、听证会、问卷调查、实地参观考察、咨询专家意见等方式，鼓励公众积极参与并提出切实可行的意见，畅通投诉、举报、信访和维权渠道，提升公众的参与地位。再次大力培育社会环保组织，建立專门基金支持民间环保组织的发展壮大，通过紧跟土壤污染防治的政策导向，明确机构的发展目标和参与内容，科学的参与到污染预防和治理过程中（如土壤修复项目的实施和验收等），有效的弥补政府监管力量的短缺。

4  结论

当前公众参与已成为土壤防治中不可缺少的一块，保障公众切实地参与土壤环境保护，不仅是对公众环境权益的维护，也是对政府土壤污染防治工作的监督和制约。我国土壤类型多样、污染状况复杂，公众参与面临诸多困难和阻碍，亟需逐步健全公众参与土壤污染防治的法律保障，通过完善土壤环境质量监测体系、加大环境宣传教育，增加土壤环境信息公开透明度等，不断优化公众参与土壤污染防治决策，加快土壤污染防治进程。

参考文献：

[1]熊严军.我国土壤污染现状及治理措施[J].现代农业科技，2010（8）.

[2]夏光.环境保护社会治理的思路和政策建议[J].世界环境，2016（4）：16-17.

[3]刘畅.论土壤污染防治中公众参与的保障[J].法制与社会，2017，1（上）.

[4]刘召峰.上海市土壤污染防治公众参与评价及对策建议[J].绿色科技，2015，06.