城乡义务教育一体化视阈下的教育治理研究——来自“成都经验”的制度分析模型

（东北师范大学 中国农村教育发展研究院，吉林 长春 130024）

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家全面深化改革布局的重要组成部分，教育发展的优先发展性决定了教育治理必须首当其冲，不断推进国家治理体系和治理能力现代化发展。但是，我国疆土沃野千里、幅员辽阔，各地省（区）情、市情相对复杂，人口的吸纳能力与城镇化进程也不尽相同，地域的不同样态决定了我国在构建教育治理体系和教育治理能力现代化的过程中，必然需要采取“由下至上，逐步归纳”的逻辑分类方法，从富有地方特色的变革性教育治理实践层面挖掘，对于教育的全面深化改革具有重要意义。

一、成都视角：“大都市”的城乡义务教育治理负荷与挑战

由于人口数量及其比例是反映城市化水平及城市规模最直观而又最突出的指标，因而古今中外大多是以城市人口数量作为划分城市规模的代表性指标。这样，人们往往把人口规模在200万人以上的特大城市称之为大都市[1]。作为西部城市的代表，成都市的大规模、强流动人口特征明显，无疑是大都市的典范。2000—2017年，成都市人口规模（年末人口）始终保持在全国主要城市前列。2017年，成都市常住人口总量达1604.47万人，常住人口规模仅次于重庆、上海、北京，位居全国第四位。成都市城镇常住人口为1152.81万人，城镇化率为71.85%，其中，流动人口为619.29万人，大约占常住人口比例的四成。2000—2017年，成都市城镇人口从2000年的345.90万人增加至2017年的623.77万人，增幅达80.33%。此外，成都市社会经济发展“集点效应”十分显著，2017年，成都市以13889.4亿GDP领跑四川省21个市州，GPD总量是绵阳市的6.69倍，是甘孜藏族自治州53.11倍①人口数据主要来源于《中国统计年鉴2018》和《成都统计年鉴—2018》，成都市、绵阳市、甘孜藏族自治州经济数据主要来源于《四川统计年鉴2018》。此外，人口的增幅以及不同市（州）经济规模的比较均由笔者计算。。面对如此体量的人口规模与“集点强效应”，地方政府②在中国的现实国情中，垂直管理是行政组织结构和行政权力配置的重要组织方式。基于本文探讨的教育领域问题，本文出现的“地方政府”特指代“地方教育行政部门”。在教育治理方面首要面临的挑战就是治理规模以及由此产生的城乡义务教育治理负荷。

（一）供给难题：城乡义务教育的资源性紧张与失调

随着农村剩余劳动力向城镇转移，进城务工随迁子女大量涌入城区，城区学校会难以避免地出现学位紧张和大班额现象。在短时间内，义务教育无法提供充足的资源来满足不断增加的外来人口的教育需求，导致义务教育资源供给严重不足。根据东北师范大学中国农村教育发展研究院的调研发现，2014年成都市武侯区小学新生总数是9940人，其中随迁子女达4925人，占到新生总数的49.55%，而全区小学毕业生只有6871人，这意味着该年全区能提供的小学学位为6871个，所以该年的小学学位缺口达到了3069个。据调查，如果按照落实“两为主”政策要求来计算，以新都区为例，2014年新都区南部的六个镇街中存在着14178个公办小学学位缺口。与之相对，大量进城务工人员及其子女的向城转移也造成了乡村生源急剧减少，小规模学校和寄宿制学校不断增加的现实情况，乡村教学点甚至出现了教师多于学生的情况，表现出“空心化”的趋势。受到地区经济、自然、观念的影响，学生寄宿需求也不断增大，寄宿制学校将处于“供不应求”的建设状态。

（二）提升难题：城乡义务教育的质量差距与鸿沟

人口的变动决定了治理结构的变动以及教育治理走向复杂。从城乡二元结构中的农村视阈所观，由于大量农村人口向城镇流动，导致人口分布不稳定、人口素质不对等，加剧了成都市城乡教育质量差距。农村义务教育办学条件、教师队伍建设、教学质量等与城市相比都处于相对弱势水平，乡村小规模学校办学质量差与寄宿学校管理失灵问题逐渐涌现。据相关研究表明，在教学设备方面，农村地区中学和小学的生均教学仪器数量分别是城市地区的59.89%和46.10%，城区中学和小学的生均图书册数分别是农村地区的2.58倍和1.33倍[2]；在教师学历结构方面，2003年成都市大学专科及以上学历教师的比例为50.52%，其中城区为77.52%，远高于成都市的比例，而农村为41.99%，远低于城区比例，相差35.51个百分点；2003年成都市大学本科及以上学历教师的比例为37.97%，其中城区的比例为72.75%，而农村为25.65%，二者相差47.1%[3]。这些都是城镇化与城乡二元结构“对撞”后的结果，也是城乡教育质量结构不均等的重要表现。

（三）发展难题：城乡义务教育的有效治理与层级链条

教育治理规模的巨大也造成了地方政府的层级治理难度。一是面临中央政府与地方政府的关系协调难题。随着人口的增长或疆域的扩张，如果控制地方政府的管辖规模，则必须拉长地方政府的层级链条，由此必然带来信息流通和指令执行的低效、失真，组织效率下降，降低中央政府对地方政府的控制力和国家整体的管理效率；而如果缩短政府的层级链条，地方政府的管辖规模则将扩大，地方政府的管辖难度势必增加，甚至会有“尾大不掉”之嫌[4]。二是面临地方政府的治理幅度变化的难题。自2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁发以来，我国就确定了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的教育管理体制。该体制的出台是根据我国农村教育发展的新形势，尤其是农村税费改革后逐渐推陈出新的方案创举，实现了农村教育管理体制由“农民为主”到“政府负责”，由“乡镇教育机构”到“县级政府为主”的转变。但是，2014年3月，在中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，“中小城市数量增加，小城镇服务功能增强”和“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制”被提出，这就意味着一些中小城市和建制镇在人口规模上可能会发生较大变化。对于成都市来说，其城镇化发展速度较快，城镇集聚人口能力较强，教育规模增量较快的地区，如果还是按照“以县为主”的管理体制，就会导致县级教育行政部门的管理幅度太宽、管理事务过多。一方面影响管理的质量，另一方面还忽略了乡镇一级政府的教育管理积极性。对于那些城镇化发展速度较慢，人口净流出特征明显的地区，又可能存在机构冗余、人浮于事的管理低效能问题。那么，在新型城镇化背景下，如何依据教育治理幅度变化来调整层级链条，则又成为一个重大现实挑战。

二、治理选择：理解地方政府推进城乡义务教育一体化的重要路径

作为一种民主的政治与社会制度，治理和善治制度的实践日益成为许多发达国家和发展中国家为了更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式，以使经济获得有质量的增长，社会获得新的一致和秩序[5]。在推进城乡义务教育一体化的进程中，必然会面临各种各样的问题。在当代中国的教育发展变革之中，地方政府作为地方教育治理的主体，其治理选择是影响地方有效治理的重要变项。在“成都经验”中，地方政府的治理选择主要表现在治理目标确定、运作过程和行为方式等层面。

（一）目标的指向性明确：城乡义务教育一体化

现如今，义务教育均衡发展已经进入了新的阶段。城乡义务教育一体化作为城乡义务教育均衡发展的理想境界，作为一种新的教育公平理念，已经获得政府和社会各界的认同，并引起了广泛关注和高度重视。在“成都经验”中，城乡义务教育一体的工作目标是分层次、分阶段确定的。第一阶段为城乡义务教育一体化的工作目标的萌芽阶段，主要展现了城乡一体化发展中“义务教育”地位的凸显。2003年成都市拉开了统筹城乡发展序幕，2004年出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》（以下简称《意见》）作为成都市推进城乡一体化的第一个纲领性文件，明确提出了推进城乡规划一体化的首要任务。《意见》指出要充分发挥政府宏观调控管理职能和市场在资源配置中的基础性作用，着力构建城乡发展一体化新格局。在统筹城乡一体化的总纲领的带动下，成都市逐渐建立了“教育优先发展”的宏观发展方略。其中，《成都市（极重灾区和重灾区）汶川地震灾后恢复重建总体实施规划》与《成都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出了促进教育优先发展的内容。第二阶段为城乡义务教育一体化的工作目标的发展阶段，主要将工作重心落在城乡义务教育一体化具体目标的落实。2009年4月5日，教育部、四川省人民政府与成都市人民政府共同签署了《中华人民共和国教育部、四川省人民政府、成都市人民政府共建统筹城乡教育综合改革试验区合作协议》（以下简称《合作协议》）。2009年9月11日，成都市委、市政府办公厅印发《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区实施方案》（以下简称《实施方案》），提出了试验区建设的目标任务、重点工作和工作措施。为全面贯彻落实《合作协议》和《实施方案》，保证试验区建设扎实有效推进，下达统筹城乡教育综合改革试验区建设的目标任务。在目标任务分解方案中，整体布局了从2008年到2020年的城乡一体工作目标。成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的工作目标指向性明确，就是要将“城乡教育一体化”作为根本任务，分阶段地有序推进。那么对于义务教育阶段来说，就是意味着要推进“城乡义务教育一体化”发展。

从地方政府教育治理层面来说，如果说当前治理规模带来的治理负荷是地方政府应当面对的治理责任，那么“城乡义务教育一体化”的目标确定则表明了地方政府全部教育治理逻辑的核心就是指向“一体化”目标的达成。此外，“城乡义务教育一体化”不仅是作为有效治理的目标而存在，更是一种不断推进的教育治理过程。

（二）厘清治理逻辑和制度结构

在“新制度主义”的分析途径中，理性选择制度主义的出现将个体行为与制度背景之间的某种内在联系关联起来，使得个体行为选择有了制度上的考量。基于理性选择制度主义的研究视阈，政府选择驱动下的“成都经验”制度性表征如下：通过核心目标确立与制度化并轨运行，形成符合本地教育治理规模且能够解决本地教育问题的教育治理稳态结构。

在具体运作方面，这种稳态结构可以化约为“成都经验”的制度分析模型（见图1）。首先，观念制度以“全域成都”的理念形态出现的。在观念交织的网络之中，无论是市级政府还是区（县）政府皆能避免各行其是、偏离失控的松散局面。其次，为了保障决策的统一性与有效性，地方政府的组织制度必然将在集权与分权的模式中转换，通过逐级代理制的动态平衡寻找治理的最佳组织形式。“成都经验”将“以县为主”的权力上移到“市域统筹”，在市域范围内全覆盖有效治理。最后，为了开展城乡义务教育一体化有效治理，一系列的应对机制也应运而生，长、短期目标机制、公共物品供给机制、教育效能监测机制避免了政策执行的无序，创新融合机制攻克了治理难题以及能够保障政策执行的相对灵活。

图1 成都市城乡义务教育一体化的制度分析框架图

三、城乡义务教育一体化视阈下教育治理的行动框架

（一）教育治理观念的再造——“全域成都”

“城乡义务教育一体化”是解决教育治理负荷与实现有效资源配置的顶层制度设计。从府际关系层面理解，如果说当前治理规模带来的治理负荷是地方政府应当面对的治理责任，那么城乡义务教育一体化就是中央政府对地方政府从正当治理向“善治”（good governance）迈进的更高要求。从地方政府的有效教育治理视阈出发，它保障了“不削峰”前提下的“但填谷”需求。

在“成都经验”中，为了实现“城乡义务教育一体化”的顶层设计，“全域成都”作为一种“规约化”与“在地化”的观念生成。观念作为一种社会主流态度，会以“集体遵守”的方式影响人的行动、规范人的思维[6]。“全域成都”的“规约化”为教育治理指明方向与提出约束条件。而“在地化”则是因地制宜地解决由人口规模、人口变迁、制度障碍带来的地方治理挑战。从制度分析视角来看，“全域成都”是作为观念制度而存在的。诺思曾指出，“有一个重要的制度变迁，就其本身而言，不能仅由相对价格的变化而得到全面的解释。在其中起重要作用的，乃是一种观念”[7]。观念变革是制度改革与创新的根本前提，推动社会管理制度创新必须重视制度价值，强化观念变革。“要进行制度创新，必须要以思想观念的更新为前提……思想观念的变革越彻底，创新活动就越顺利。”[8]“全域成都”既是一种观念更新（或称之为再造），又是一种“在地化”的“环境—观念”融合。

作为“大都市”型城市，“一圈层”（中心城区）、“二圈层”（近郊区县）和“三圈层”（远郊区县）的圈型分布对成都市政府的治理水平提出了要求，如何让不同层级政府间组织互动，如何将密布在网络间的教育资源平衡分布，“全域成都”的观念制度带来了新的破解思路。成都运用“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，完善经济和社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用规划及产业规划等城乡一体的规划体系，逐步形成“一城两带六走廊”的格局[9]。整体性的理念规划也会自然而然地渗透在教育规划之中，使得各行政层级主体之间的关系不再是零散的、孤立的，而是变动式、补偿式的。全部成员被带入“全域”的整体网络之中，并在资源互补的治理过程中得到层级关系调节，层级政府通过汲取养分获得如海星般的吸纳生长效应。总体而言，这是一种平衡各级政府间关系，对资源匮乏地区采取补偿的整体性观念制度。并且，“全域成都”是根据成都市独特的圈层结构和平坦地形整体规划和统筹安排的，“全域成都”的形成是充分利用独特优势化解城乡教育一体化发展存在的矛盾，构建契合现实经济社会发展水平、资源禀赋的城乡教育一体化治理观念，因地制宜地推进城乡教育一体化进程。

（二）组织制度的迁移——“市域统筹”

“治理”之所以被广泛运用于政府管理研究中，就是因为其要解决政府因为行政管理变化而产生的“治理危机”（governance crisis）。为了实现城乡义务教育一体化的治理目标，必须充分发挥各级政府在城乡教育一体化推进中的主导作用，落实地方政府举办义务教育的责任。城乡教育一体化的层次性决定了其实现的非同步性，但这种非同步性并非从低到高层次的依次实现，而是依据管理和投入主体等多种因素来确定，城乡教育一体层次的提高需要管理投入主体的调整，意味着统筹主体的提高[10]。在当前国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施、“以县为主”的义务教育管理体制下，部分县级政府由于本地特殊性如资源禀赋差异和社会环境区位等无法实现教育管理功能时，应当考虑运用统筹思维，将部分教育管理权限上移至具有更多教育资源配置自主选择空间的市级政府。

在“成都经验”中，以市本级统筹和规划成都市全域城乡教育的组织制度出现，强化了市本级的教育资源配置权与责任，改善了区县之间不均衡的资源配置状况。从总体上看，以县域内均衡上升到市级层面保障均衡的组织制度构建在于建立了市级过程管理系统，通过市域统筹教育资源的深化来推进全域发展，促进整体联动、共谋共进。从经费管理看，根据“全域成都”区县市经济发展水平制定了市本级和区市县级财政不同的分担比例，以实现经费配置的全域统筹。从管理层面看，教育资源全域共享的举措在于以县县教育联盟为框架，通过签订双方合作协议、制定共同发展规划与方案以及联盟内管理理念、教育资源、教学研深度融合，以期突破行政区划、经济圈层界限以及“以县为主”的基础教育管理体制。具体来看，为了促进义务教育城乡均衡和教育质量提升，成都市在“县域互动联盟”框架内，按照“以城带乡、双向互动”的思路，探索契约制的学校委托管理方式，充分发挥名校和优质学校的示范、引领和辐射功能，分层次、有重点地推动名校进县城领办薄弱学校、优质学校去乡镇托管农村学校。从监测层面看，为实现校际均衡、一体化和现代化的全域监测，成都市通过义务教育校际均衡动态监测、评价和反映市域内教育均衡发展状况，而城乡教育一体化发展动态监测更是有针对性地导向“市域统筹”。

（三）治理机制的设计——“四类一体”

在过去的二三十年内，城乡义务教育资源供给矛盾、城乡义务教育质量巨大鸿沟始终是教育发展面临的重大困境和问题。由于省情、域情不同，地方政府亟须设计出一套符合本地情况的、行之有效的方法去解决当前面临的发展问题。符合本地的有效方法可能并不是单一的，而是一整套方法集。这套方法集内嵌于政府治理之中，以“机制”的形式出现，在政府治理的有机体中纵横交错、往复运行，并达到不断纠偏，实现理想目标的样态。自1960年奥尼德·赫维茨（Leonid Hurwicz）提出的机制设计理论以来，机制设计一直被广泛运用于寻求资源配置最优化的过程之中。与西方机制设计强调的利益博弈与信息选择理念不同，“成都经验”的机制设计思路是通过确立长、短期目标，不断完善公共物品供给，并以监测落实效果。而创新融合作为一种应对问题的演化对策机制，使得资源配置最优、治理效率显著的有效治理局面呈现。

首先，长、短期规划目标的实现路径指向了城乡义务教育规划，素质教育与均衡发展是城乡义务教育提升的两大主题。成都市先后进行了专题规划城乡统筹、中长期规划和“十二五”规划的中小学布局调整等工作，依据“全域成都，规划先行”的原则，统筹确立了教育规划的优先发展地位，系统规划了教育事业的均衡发展战略，全面实施了义务教育布局结构的调整。其次，公共物品供给机制提供的公共产品呈现出全覆盖、多节点的特征。一种是以“城乡教育机会公平均等”为价值取向的公共物品供给机制。平等地接受教育是每个人应当具备的权利，在城镇化进程中，迁移的频繁性使得儿童异地入学面临挑战。成都市通过义务教育学生就近入学、弱势群体顺利入学等一系列举措切实保障与落实适龄儿童少年平等的教育机会。在弱势群体顺利入学举措中，围绕随迁子女平等入学、留守儿童健康入学、贫困家庭子女安心入学、适龄残疾儿童少年应尽全进五大举措全面覆盖，实现了城乡教育机会公平均等。另一种是以“城乡资源配置动态均衡”为价值取向的公共物品供给机制。成都市为深化义务教育资源配置，保障城乡教育一体化完整性，在人员保障、经费保障、办学条件保障三方面进行重点建设，寻求软件“人员”与硬件“经费”“办学条件”上的实质性均衡。再次，教育效能监测机制指向了“把握城乡差距以及改革的变化差距，及时发现问题，提出干预措施和预警”的目标。成都市城乡义务教育一体化监测机制形成了校际、城乡、区域三维度的动态监测机制，即成都市义务教育校际均衡监测机制、成都市城乡义务教育一体化发展监测机制、成都区（市）县教育现代化监测机制，三者分别以缩小校际差异、城乡差距、区域差别为要旨，以城乡教育一体化为导向，实现成都市义务教育均衡发展。最后，创新融合机制指向了“教育的内涵式发展与教育质量的提升”目标。为促进城乡义务教育质量的高位均衡，成都市政府以管理方式的创新融合为抓手，引入教育集团发展、共同体发展以及对口帮扶发展三种模式。充分发挥优质教育资源优势，帮扶弱势学校，从而加快缩小圈层之间的整体差距，促进“全域成都”的大融合、大均衡。

长短期规划目标、公共物品供给机制、教育效能监测机制的三类机制设计按照事物发生的逻辑顺序展开，并以创新融合机制作为完善措施。旨在实现“城乡义务教育规划一体”“城乡义务教育机会一体”“城乡义务教育资源一体”“城乡义务教育监测评估一体”“城乡义务教育质量一体”的治理分目标，并形成了动态发展、资源共享、优势互补的政府治理体系。治理机制体现了地方政府在基于需要之上作出的一种主动改变，这种主动改变在面临治理负荷过重、沟通协调困难、利益分配困难等治理难题时，也呈现出了一种柔性特征。地方政府在区域治理过程中根植于机制最优化目标，将纵向治理“内嵌”到组织之中。

四、城乡义务教育一体化视阈下教育治理的对策建议

在近些年来，基于“问题取向”“实践逻辑”“地方特色”的教育研究观正日益明朗凸显。可以预见，地方政府的教育治理能力提升将强有力地推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。在地方政府教育治理的进程中，或许存在着地方政府教育治理推进的“理论无意识性”，但在地方政府的实践过程中，其具体的行为选择是“有目标的”，路径依赖也是“有方法的”，他们如同血脉般融入地方教育治理大厦的构建之中，不为人所察觉。以制度分析的视角来介入，其目的就是唤起这种“不可察性”，并力图通过制度分析与地方经验的有效结合把这种特定的分析变成完整的故事。“成都经验”作为城乡义务教育一体化中地方性个体，在“观念—组织—机制”的制度分析结构中展现了地方政府教育治理的能力与治理机智。此外，值得重视的是，地方政府在教育治理中仍需反思其治理逻辑合理性和推进精细化设计方案，以实现教育治理的不断纠偏。

（一）达成共识，构建命运发展共同体

在观念制度形成的过程中，始终认为善治是一种理想治理概念，“全域成都”作为城乡义务教育一体化观念制度的再造，其本质目标在于创造善治的良好氛围。但是，“全域成都”能造就一个利益共同体吗？“一亩三分地”的窄化视阈在地方个体间是存在的，如何才能打破“地方保护主义”与“地方视阈屏障”呢？因此，不能以单一的逻辑线去看待“全域成都”的观念再造，观念的再造是有自身生长的土壤，其中最重要的一条就是组织的关联性强度。如果组织具备高度关联性，那么无论是观念的传递还是机制的形成都会更加有效率，一旦组织松散，那么传递通道就不会那么顺畅，形成观念一致性也就无从谈起了。因此，地方政府可采取一些具体的行动来有效治理，比如政治动员、法律和行政命令、战略规划、制度激励、项目评估、部门间与府际间的联席会议等，也可以采取一些创造性的治理机制，如委托—合作协议创新机制、官员的交流机制、整体的问责机制等。通过打破条块分割、各自为政的孤立局面使得部门与地方政府间形成一个整体，重要的是，着力突出城乡一体的融合观念，以城乡间合作或委托方式提高组织联结强度。

（二）注重统筹，形成合法化路径

“市域统筹”优势组织架构的发挥，一个重要的关键点是该组织制度的地方合法化路径。当“以县为主”的教育管理体制已被合法化后，成都市政府是如何实现管理层级上移？“市域统筹”的法律主体地位是如何赋予成为需要关注的重要议题。回顾成都市统筹城乡综合配套改革试验区发展历程，管理主体的转换是通过中央赋权和地方改革自觉两条路线共同实现的。在成都市教育管理的发展历程中，2001年，四川省人民政府发布的39号文件贯彻了“以县为主”的发展改革意见，提出“县级人民政府对本地义务教育负有主要责任。负责统筹规划当地基础教育的发展，尤其是九年义务教育的实施”的具体细则。然而，在试验区确立后，2009年成都市政府就出台了《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区实施方案》，明确指出要“在教育发展规划、教育管理、建设标准、教育质量等方面全面推进一体化，统筹城乡发展”，点明将“统筹”作为工作方向，并在健全经费保障方面重点指出，要“建立健全覆盖城乡的公共教育财政体系”“教育投入目标纳入市委、市政府对区（市）县的目标考核”。此后，统筹的主体从县级政府为主跨越到市级政府进行统筹。成都市政府在《成都市建设统筹城乡教育综合改革试验区报告（2009.4—2010.8）》中也明确指出统筹主体改变的目的在于“努力打破行政壁垒和区域壁垒，将县域教育均衡发展提升到市域统筹教育均衡发展，统筹配置全市优质教育资源”。与“以县为主”相比，“市域统筹”确实在推进城乡义务教育一体化中发挥了巨大作用，成都通过被赋予试验区提高改革活力，通过增加财政投入，使得财政权与事权相匹配。由于中国本土的治理特征是由上向下分权，因此，在发展的权利博弈中，中央以“试验”的名义向地方让渡了部分职权，使地方在完善管理体制过程中有更大自主权，地方调整组织制度的合法化路径得以实现。但是，中央的权力让渡并不意味着地方统筹主体转换是被动的，作为基层政府，地方的努力程度是影响层级转换的决定性因素，只有当地方政府具有主体性意识，才能实现上下协调，达成治理主体的有效转换。

此外，“市域统筹”彰显了地方政府对城乡教育一体化发展之责，相应地管理层级的上升，意味着市级政府对义务教育的统筹难度加大，因此必须强化市本级政府官员的统筹意识和责任意识，统一规划教育资源配置，加强对辖区内县级政府城乡义务教育一体化的调控、督导和落实。当然责权的上升，并非意味着县级政府对城乡教育一体化无所不为，反而是有所作为，即全力配合与支持市级统筹规划，根据市级监测反馈意见作出相应的调配，督促弱势学校改进薄弱环节。

（三）有效治理，实现机制精细化设计

一般认为，不同类型的治理机制也面临着不同程度的交易成本。我国当前的区域合作治理以地方政府之间的横向协作为主要形式，存在着横向政府协调缺乏约束力、纵向政府过度介入与介入不足并存、社会组织力量比较薄弱等问题，区域合作面临诸多困境，交易成本高昂[11]。从“成都经验”来看，目标形成机制、公共物品供给机制、评价机制以及创新融合机制四个机制设计中纵向介入和横向协作是交叉存在的。以创新融合机制为例，成都市创新融合治理机制的核心是围绕城乡差异特征展开的，基于城市义务教育的优势发展与农村义务教育的劣势短板，引入了教育集团发展、共同体发展以及对口帮扶发展的三种模式。这三种模式主要依托于次级政府间的横向协作，但是由于基于差异补偿性特征，必然存在次级强势政府和次级弱势政府，为了改变协作方帮扶意愿不强、被协作方责任转移的现象，不仅需要上级政府的介入，也需要相应的激励机制设计，才能实现协作政府间的有效互动。