发达国家食糖贸易保护措施及其启示

董舒蕾，张永成，张木清

（广西大学蔗糖产业省部共建协同创新中心，广西南宁30005）

0 引言

甘蔗是全球最重要的糖料作物，2017年种植面积约占世界糖料作物的83.8%，产糖量占85.9%以上。全球有103个国家或地区种蔗制糖。据联合国粮农组织统计，2017/2018榨季，全世界甘蔗收获面积2 597.69万公顷，甘蔗产量18.4亿吨，甘蔗糖产量1.794亿吨。年产甘蔗糖在100万吨以上的国家有巴西、印度、泰国、中国、古巴、墨西哥、巴基斯坦、美国、哥伦比亚、澳大利亚、菲律宾、南非、阿根廷和印度尼西亚等，其中巴西、泰国、澳大利亚、古巴等为主要甘蔗糖出口国家。我国在甘蔗糖的贸易方面，存在着过度进口或走私的情况，究其原因：我国控制国外蔗糖进口的关税措施和技术性标准不够完善，促进蔗糖业发展的国内支持政策不健全。为了改善我国蔗糖贸易的困境，适当借鉴发达国家的蔗糖贸易保护政策，制定出符合我国国情的蔗糖贸易保护政策，以提高国内蔗糖的市场竞争力，使其走出现今的贸易困境。

1 世界主要国家甘蔗糖生产与贸易情况

以世界上主要生产甘蔗糖国家美国、澳大利亚、巴西、中国、印度和泰国1961—2017 年的甘蔗糖业数据为基础，可以看出巴西和印度是全球两个甘蔗种植面积和甘蔗总产最大的国家。特别需要指出的是，巴西制乙醇用蔗比例一直较大。以2018/2019榨季为例，截止到2018年12月16日，巴西中南部制糖比为35.56%，制乙醇比例为64.44%。中国和泰国在过去的50 多年时间里，甘蔗种植面积和甘蔗总产也稳步增加；澳大利亚和美国维持比较稳定的发展，但是这两个国家的甘蔗单产位居全球的最高水平，特别是从1961—2005年，显著高于世界的平均水平。2005年以后随着巴西、印度、泰国和中国等发展中国家甘蔗生产水平的提高，特别是一批新品种的选育成功，甘蔗单产逐渐接近美国和澳大利亚的水平（图1）。

从20世纪60年代至今，中国和美国为主要的原糖和精制糖进口国，印度的食糖进出口情况变化较大；巴西、澳大利亚和泰国是主要的原糖出口国家，特别是巴西每年出口量占世界的一半以上，从2009年开始出口原糖高达2000 万吨以上。巴西、泰国还出口相当数量的精制糖，印度为增加外汇储备，从2000 年开始，每年也出口100万吨～300万吨的精制糖；澳大利亚从1963年开始每年出口原糖100万吨～300万吨，还有少量的精制糖（大约1万吨）（图2）。

图1 世界主要国家的甘蔗糖生产情况（1961-2017）Fig.1 Cane Sugar production in major countries of the world(1961-2017)

图2 世界主要国家的甘蔗糖进出情况（1961-2017）Fig.2 Sugarcane imports and exports in major countries of the world(1961-2017)

2 发达国家的食糖贸易保护政策

蔗糖是一种植物源加工的民生产品，也是高度的政治性商品，受到各国政府的严格保护。各国政府为避免高度不稳定的世界食糖市场对国内糖业的冲击，实施最严格的保护措施，形成自己完善的食糖生产和销售体系，从而保持一个价格远高于国际糖价，而且相对稳定、统一的国内市场。由于各国的保护、再保护，给国际糖价增加了不稳定的因素。纵观近70 年国际糖价的变化可以看出，1950—1971 年，原糖价格在5 美分/磅左右波动；1972—1989 年是国际糖价高度不稳定的时期，糖价暴涨暴跌、变化莫测，糖价在4.09～22.9 美分/磅之间波动；20 世纪90 年代，糖价趋于平稳，多在6～13 美分/磅之间波动。由此可见，国际糖价波动的特点是短期的极高价与长期的低价交替出现。最近10 多年（2005—2017 年）的原糖平均价格在8～35 美分/磅之间波动，平均20 美分/磅。世界上主要食糖进出口国的政府都进行了市场干预，通过补贴、关税壁垒和配额管理等多种方法保护本国生产商和消费者的利益，并在世界食糖市场上出售其过剩产品、压低价格。所以，国际糖价并不是制糖成本的反映，而是自由贸易下食糖价格的反映[1]。

2.1 控制食糖进口量

食糖进口关税一直是发达国家食糖贸易控制的重要手段，也是在WTO 相关协定中，唯一合法的保护政策。从18 世纪开始，美国便不断根据同时期的经济、政治、社会情况来调整关税政策，以期保护和促进本国食糖产业的生产和发展，稳固国内食糖市场。经过1986—1994 年的乌拉圭回合谈判和2001 年至今的WTO多哈回合农业谈判后，美国控制食糖贸易的关税水平虽然有所削减，但仍然高达185%。高关税水平给美国带来了多方面的经济效益：首先是减少了食糖的进口量，其次给国家带来了财政收入，同时由于高额的关税转移到了进口国消费者身上，从而抑制了美国国内消费者对于食糖的进口需求。

除了使用高关税水平来控制食糖的进口量外，美国还于1982 年实施进口配额制度，对超出规定数量进口的食糖征收更高额关税，进一步从进口环节对本国食糖产业实施保护。如美国在制定甘蔗原糖的政策上，虽然对配额外进口糖没有数量约束，但是关税却比配额内的高2～3 倍。美国政府利用配额外的高额关税，限制了国外的低价糖流入本国市场，减少了进口食糖在国内市场的供应量,对于稳定国内的糖价和保护食糖产业的发展起到了重要作用。

2.2 利用技术性贸易壁垒

随着全球化发展，WTO逐渐制定了一系列规则，来要求其成员国降低关税税率，提高各国国内市场的开放程度，使自由贸易可以在各国良好进行。但各国为了更好地保护本国的糖业，在贸易壁垒上进行了革新，采用了技术性贸易壁垒[2-3]，它具有强大的隐蔽性和灵活性，如提高进口食糖的技术标准，让其它国家难以适应，从而使得采用新型贸易壁垒的国家食糖进口量大大降低，最终起到保护本国食糖产业的效果。

食糖属于农食类产品，而农食类产品自身带有独特的经济和政治属性，为了强化对农食类产品进口贸易的限制，美国、日本等发达国家为其设置了名目繁多的技术性贸易壁垒。如美国《FDA 食品安全现代化法》，它包括了进口商问责制度、第三方认证制度和强制召回制度等，美国通过严格的技术限制、强硬的标准和苛刻的检查程序来减少农食类产品的进口数量[4]。技术性贸易壁垒具有隐蔽性强、不容易被识别等特点，目前广泛被发达国家采用，也是贸易保护手段的一种。

2.3 协调农工关系

制糖业是农工关系最紧密的行业，各国政府制定糖业政策的根本出发点是保护糖农利益。因此，除了管理食糖生产链环节之外，各国糖业政策还对糖农和糖厂的利益分配进行了较为明确的规定。例如，欧盟糖业政策规定，糖厂在干预价格之上出售食糖时，必须把糖价的60%作为甜菜收购款付给农民，但是不需要对A、B 配额所需糖料外的甜菜履行此义务。美国的糖业政策规定,为了促进合理储存,政府通过商品信贷公司向糖厂提供贷款，贷款率为美国政府规定的最低扶持价，而糖厂需要把所产食糖作为抵押，同时把贷款金额的60%作为糖料收购款支付给种植者[5]。国家的支持政策打造了一条以糖厂为龙头的产业链，使糖厂和糖农形成了利益共享、风险共担的利益共同体。

2.4 制定食糖目标价格体系

食糖产业属于具有弱质型的产业，同时又有着重要的战略意义，不论是发达国家还是发展中国家，都需要保证本国糖业的良好发展，使国内食糖产业在激烈的贸易竞争中处于优势地位。欧盟制定了以保护糖厂和糖农的食糖价格体系。它包含了参考价格、干预价格和国内最高限价。目标价格是国家预期的正常市场竞争下的市场价格，该价格体现了政府对生产者（糖厂和糖农）利益的关注程度。干预价格的价格水平被定为目标价格的95%，是政府批准的最低价格，当市场糖价低于或等于该价格时，政府有义务收购市场上所有的食糖。美国确立了以农业保险为主导的新农业风险管理体制，为糖农的生产提供风险保障。

3 发达国家的经验对于我国的借鉴意义

3.1 延长保障关税时间

中国加入WTO 后，进口配额内外关税分别设为15%与50%，而世界上，各国对自己的糖业采取了保护措施，他们对进口食糖政策处理上，把配额外进口糖关税设置平均为97%，远高于我国。2020 年我国的进口食糖关税配额仍定为194.5 万吨[6]，这一数据达到了WTO 所有配额量的一半左右。在配额内15%低关税水平下，与国外进口食糖相比，我国食糖成本高，在国际市场竞争中，陷入劣势。而50%配额外关税起的调控作用有限，在50%配额下，国外食糖产品的价格仍然低于国内，因此难以对国内食糖产业进行有效保护。

为了有效保护我国的食糖产业，2017 年，商务部发布关于进口食糖的公告，规定以45%、40%和35%的关税率[7]，分3年对关税配额外进口食糖进行关税征收，以保护本国的糖业，为我国亏损严重的制糖行业争取了3 年缓冲期间，稳定了蔗农的种植积极性和收益，是我国合理利用WTO 规则来保护国内行业利益的一次成功尝试。

但是3 年的时间过后，我国刚刚发展起来的糖业，势必又会遭受新一波的冲击，影响糖业的后续发展。仅仅为期3 年的保障关税时间是不够的，目前我国食糖产业规模化经营程度还是偏低、机械化工作效率不高，缺少与进口糖竞争的优势。所以建议国家对于进口保障措施的实施时间给予延长，防止大量的低价进口糖给我国本就发展不充分的食糖产业雪上加霜，为糖业供给侧改革、国内支持政策的完善争取时间保障。

3.2 维护全球自由贸易与本国利益兼顾

我国不仅要作为WTO 的成员国担起经济全球化捍卫者的责任，又要担起对本国蔗农和食糖产业的保护重任，二者使我国陷入了“全球化困境”[8]。我国的食糖业基础薄弱，首先是对于自然灾害和市场风险缺少足够的自身调控能力；其次，我国在实行农业供给侧改革之前是以实现增产为目标，对土地、水、动植物资源的过度开采和使用透支了农业的可持续发展能力。在食糖产业先天不足的情况下，我国加入WTO 后，一直在履行承诺，扩大对外开放，推动贸易自由，降低行政对市场的影响，进一步削弱了中国抵御世界食糖市场冲击的能力，中国食糖产业处于一个更加艰难的贸易环境。

发达国家的经验给予我们启示：自由贸易在世界上不可能完全实现，只有在一个国家极其强大繁荣时，才会在保护本国利益的基础上，短暂的实施。现实中，更多的是一些国家打着自由贸易的旗号，行贸易保护之实。我国人口近14亿，其中农民占大多数，农业是国之基础。我国加入WTO，参与全球化的时候，需要依据本国国情，做出合适的决策，以国家利益优先。不断扩大我国农产品在世界上的影响力，提升对农产品政策扶持力度，切实保护糖农的利益，这也是当今世界上，农业出口国家的普遍做法。

3.3 创新符合WTO的国内食糖保护政策

在WTO 规定下，关税不能随意调控，但在特定条件下，各国可以制定适合自己的贸易政策。所以在非关税政策方面，各国都进行了积极的探索[9]。我国在非关税方面，处于初步阶段：首先缺乏完善的食糖进口技术标准，很难起到有效限制食糖进口的标准；其次是透明度不够，往往被其他国家认为是一种限制进口的壁垒，容易引发贸易纷争和摩擦。但是其他国家的非关税保护措施较为完善，在贸易时对我国进行诸多限制，严重影响我国食糖的出口，同时新型的非关税壁垒又具有合理性和隐蔽性，我国无法向WTO 提起诉讼。这种现状使我国食糖陷入了不公平的贸易之中。

美国巧用WTO 规则对其国内的食糖产业进行了有效的保护，这也是我国可以借鉴之处。首先我们要制定国际化的食糖技术法规标准；其次我国相关部门应该认真执行国际标准，禁止不符合标准的国际食糖产品进入我国；最后在实践中检验我们的标准，并不断完善。我们不仅要学习和借鉴美国壁垒创新的成功做法，更要根据我国国情和国际贸易规则，对食糖保护政策进行合理大胆灵活的创新，为我国食糖在贸易竞争中争取优势地位。

3.4 实行中国特色的一体化糖业管理体制

蔗糖业为蔗区经济发展和农民收入的增加做出了重要贡献，但与发达国家相比，仍有很大差距，主要表现为生产经营规模小、生产条件（包括糖料生产条件和技术条件）落后和组织化程度低。在生产规模方面，我国长期以来是分散在各家各户，难以形成规模，有计划地组织生产，种植成本偏高。在生产条件方面，我国甘蔗生长的自然环境恶劣，病害严重，基础设施条件差，栽培地多干旱，甚至种植在坡度近30°的坡地，受旱危害突出，广西47万公顷蔗田，仅5%有灌溉条件[1]。在组织化程度方面，我国甘蔗生产的主体还是各家各户的农民，生产较分散，且生产者文化素质较低，客观上限制了现代化技术手段的应用和产业化经营。

提高我国蔗糖业竞争力才是根本。政府应设立符合中国国情的统一的糖业监管机构、实行一体化糖业管理体制，推行糖业目标价格政策[10]。鼓励糖厂发挥带头作用，把分散的糖农组织起来，提高蔗糖业组织化程度；把分散的相关职能部门整合一体化管理，提高效率。我国近年来积极推进土地流转，通过采取转让或出租农户承包地等土地流转形式，实现土地连片，提高了蔗糖产业的规模化生产程度。

综上，我们应该借鉴发达国家的食糖贸易保护措施，并结合我国自身发展的现状，以维护国家利益为出发点，以落实国内支持政策为基础，以坚决执行进口限制为重要手段，制定出符合我国国情的食糖贸易保护政策，为我国食糖业在国际市场中的竞争保驾护航。