国土管理视角下“大棚房”问题管理的难点及长效防控机制研究

郭强

摘  要：自2018年9月28日重庆市农业农村委员会联合重庆市国土房管局下发《重庆市开展“大棚房”问题专项清理整治行动方案》（渝农发〔2018〕249号）的通知起，重庆“大棚房”问题清理工作正式拉开序幕。随着各级政府工作的扎实推进，清理工作取得了阶段性成效，但根据国家“大棚房”问题调研组的反馈意见，指出重庆市各地还存在排查清理工作有死角、上报违法违规问题不全面、整治整改工作进度迟缓、追责未见事见人等问题，随后市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室积极响应，发布了“大棚房”问题“回头看”再核查等有关工作的紧急通知，“大棚房”清理工作向纵深展开。2019年1月17日市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组又发布渝棚房办〔2019〕3号文，通知指出鉴于全国各地工作进展不平衡、清理整治任务艰巨，中央要求时间服从质量，将专项行动集中整治时间延长到今年3月份。此次“大棚房”清理工作开展近半年，由点及面，从局部向纵深，直面问题，层层深入，取得了丰硕的成果，但也发现了很多问题，为提高“大棚房”清理工作效率，构建长效监管机制，对前期工作做一个简单的梳理就显得尤为重要。

关键词：大棚房  国土管理  长效防控

中图分类号：C913    文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2020）02（a）-0077-04

1  “大棚房”清理工作的背景和意义

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，把乡村振兴战略上升到国家层面，可以预见的是农村将成为社会资本涌入的另一片红海。但近年来农村开发乱象频发，肆意占用耕地特别是永久基本农田建设非农设施，随意挥霍土地资源，大量毁耕弃耕，更有甚者不管不顾国家三令五申明令禁止的到农村圈占良田，修建自己的私家别墅，这些现象如若不及时监管和制止，乡村振兴将无从谈起。面对日益严峻的耕地保护形势，面对农村粗放式发展的开发模式，“大棚房”清理工作正是带着这样的历史使命，可谓正当其时。因此，党中央以及各级政府始终以高起点、严要求、重质量来推动此次工作的开展，以此为严守耕地保护红线、促进现代农业持续健康发展、加快实施乡村振兴战略营造良好环境。

2  “大棚房”清理工作的难点

以重庆市长寿区为例，“大棚房”清理工作涉及769个图斑，“大棚房”回头看涉及77个图斑，疑似大棚房图斑3465个（见表1），一方面，基层工作者需要实地调查，并且这些图斑数据量大，分布零散（见图1），面临著时间紧任务重等难题;另一方面，这些需要调查的数据有很大一部分为重复项目，这样数据管理不统一，无形中降低了工作效率，加大了基层工作者的负担。抛开这些普遍性难点，从技术角度上，清理工作主要面临着以下3个难点。

2.1 认定难

“大棚房”清理工作，首要任务就得理解什么是“大棚房”，但从“大棚房”清理工作开展以前，各项政策法规对“大棚房”并没有一个明确的定义，虽然市“大棚房”问题专项清理整治工作推进组办公室，出台了关于“大棚房”问题专项清理整治相关政策的指导意见，对“大棚房”有解释，但是，指导意见并非法律法规，从法理上讲，约束力还有待提高;另一方面，基层工作者对大棚房的理解更是存在偏差，而基层工作人员却又是信息的一手来源，对清理工作的质量起着至关重要的作用，因此政府相关部门还需进一步完善和健全法律，让执法者做到有法可依，让违法者无所遁形。

2.2 执法难

“大棚房”清理工作不可回避的一个问题就是管理权限的问题，基层工作者去实地调查经常会遇到业主反映，农业部门相关文件是支持开展经营活动，为什么国土房管局的相关文件这又是违法违规的，这种政策之间相互冲突，到底以哪个部门的文件为准，最后应该又由谁为这“美丽的错误”买单。从某种程度上讲，“大棚房”乱象跟管理混乱有很大的关系。只有厘清权责，才能摆脱“九龙治水”的怪圈。另一方面，“大棚房”问题又往往隐蔽性强，面临着取证难，敏感程度高等一系列性问题，清理整治政策性强，面对“硬骨头”，鉴于维护农村社会稳定大局的压力，执法难度可想而知。以长寿区紫耘花海项目为例，此项目占地38.3亩，通过与2017年度变更调查数据库地类叠加分析，占地全为耕地，其中基本农田6.86亩（见图2），耕地非农化性质明显，有圈占良田私建私家花园的嫌疑。但此项目为当地乡村振兴引进项目，同时房屋建筑已取得用地审批手续，面对这一情况，此项目的性质如何界定、执法力度如何把握，值得深思。

2.3 恢复难

面对“大棚房”的即成事实，整改拆除，复耕复绿是唯一的解救办法。但是整改拆除不但耗工费时，而且也造成极大的浪费，与此同时，破坏容易，但恢复就需要下很大的功夫，但“大棚房”往往圈占的是良田良地，而复耕复绿能否恢复到破坏前的土壤肥力，能否持续保持农业生产能力，需要时间来检验。以长寿区葛兰镇高万树疑似“大棚房”为例（见图3、图4），此项目是典型的“大棚房”项目，占地10.43亩，从高清影像图可以看到，该项目与周围绿油油的庄稼显得格格不入，犹如生机勃勃大地上的一块疮疤，显得尤为刺眼。即使该项目能够顺利拆除，并且复耕，但能否恢复到和周围一样的生产能力，则需要打一个大大的问号。

3  构建“大棚房”长效监管机制

“大棚房”清理工作只是“大棚房”管理工作的一个开端，如何防止“大棚房”问题死灰复燃，如何以此次专项行动为契机，构建大棚房”问题长效监管机制，值得各级政府深思。

3.1 创新监管方式，构建多层次监管体系

此次清理工作，暴露出我们的监管手段相对比较落后，近乎于形同虚设。为了对“大棚房”更好地进行管理，构建“天上飞，地上巡”的多层次监管体系势在必行。首先，运用大数据通过对我们掌握的各项基础数据，例如，历年来遥感监测图斑、卫片执法图斑等，深入挖掘，可以充分地发挥其指向性、预测性作用，准确地把握当前主要矛盾及潜在风险隐患，确定重点监管区域、容易演变成“大棚房”问题的各类项目，从而实现对问题的精准打击及前瞻性介入。同时，监管部门还应定期分析各类热点投诉问题，深入探讨成因，严格督导各责任部门进行整改落实。另外，还可以建立“大棚房”问题奖举报制度，积极发挥村民的监督作用。村民作为农村的“主人翁”，对农村的各项事务，有知情权、参与权和监督权，但是碍于沟通机制不畅通，致使我们的监管和群众诉求始终隔着“最后一公里”。通过整合数据资源搭建的公开平台，使用大家日常使用的各种通讯工作例如微信、QQ等，在线举报，实时上传照片，这样有助于实现政府监管工作和群众生活的深度融合，实现指尖上的群众监督，提升基层组织治理现代化能力和水平。以重庆市长寿区3465个疑似“大棚房”图斑为例，通过数据整合和分析（见图5），我们可以发现，大量的疑似图斑分布在渡舟街道、凤城街道以及葛兰镇，在以后的监管过程中，这3个街镇应该成为我们的重点监督区域。

3.2 完善管理制度，加强政策解读

此次“大棚房”清理工作还暴露出，我们的管理制度存在诸多弊端。我们往往重事后管理，而忽视事前监管，常常深陷各种微观事务的管理，又忽视了宏观把控，这样不但加大了执法成本，降低了工作效率，又容易造成资源浪费。因此，各级政府应该未雨绸缪地做好引导和风险把控，运用底线思维，加强设施农业精细化管理，对设施大棚、温室等普遍建档立卡，同时还应建立社会资本准入制度和投资清单制度，结合当地实际情况，编制社会资本投资规划和指南引导社会资本在乡村投资进入良性循环。对工商资本进入农业利用耕地的规范管理，完善配套规章制度，强化流转土地用途管制。根据实施乡村振兴战略的需要，抓紧研究制定完善农村一、二、三产业融合发展、乡村产业振兴和设施农业等用地政策和管理办法。另一方面，还要做好政策解读和舆论引导工作，不要因为此次清理工作打消了大家对乡村振兴的积极热情。在此次清理工作中，发现业主对耕地保护制度、设施农用地管理办法等法律法规理解模糊，因此，可以以此次清理工作为契机，对农业相关政策，农村土地管理办法等法律法规，加大宣传力度，让社会企业家对农村工作有更深刻的理解。

“大棚房”清理工作虽然告一段落，但国土监管工作只有进行时，没有完成时。新时代国土空间管理面临着新情况、新问题和新挑战，如何从以前的粗放式管理向精细化管理转型，这就要求我们转变思维，主动作为，勇于担当，创新监管方式，综合运用“互联网+”、大数据、人工智能等一系列高科技技术手段，为国土监管工作提档升级贡献自己的力量。

参考文献

[1] 全国“大棚房”问题专项清理整治行动推进落实视频会议在北京召开[J].中国农技推广，2018，34（11）：80-81.

[2] 端木.全国各地开展“大棚房”整治行动[J].中国房地产，2018（27）：6.

[3] 胡春华在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动电视电话会议上强调全面清理整治“大棚房”问题坚决遏制农地非农化乱象[J].城市规划通讯，2018（18）：2.