浅谈失业保险基金结余过剩的问题与对策——以福建省龙岩市为例

文/赖茂元

一、福建省龙岩市失业保险基金收支和结余情况概况

据福建省龙岩市失业保险经办机构统计：2009～2018年，龙岩市失业保险基金收入14.09亿元，基金支出8.46亿元，累计滚存结余7.61亿元，年均结余48.3%。

2009年～2018年龙岩市失业保险收支情况表（单位：亿元）

从上述统计表分析来看，除2017年龙岩市失业保险基金收入受降低费率及企业不景气的影响，征收有所减少，基金支出略有增加外，其余年份失业保险基金均有结余且滚存结余额逐年扩大。

二、失业保险基金结余过剩问题的原因分析

目前，龙岩市失业保险基金滚存结余巨大问题与我国失业保险法规、制度存在的缺陷有密切相关，具体原因分析如下。

（一）失业保险法律、法规存在的缺陷，覆盖范围过窄

目前，我国《社会保险法》《失业保险条例》《福建省失业保险条例》规定的参保、享受的对象均未涉及国家机关、机关工作人员、无雇工的私营企业、从事农村经济劳动者、城镇灵活就业人员等，覆盖的群体与对象过窄。实际上，农村经济劳动者、城镇灵活就业人员才是最容易失业的，他们失业时最需要失业保险金。但由于这些群体未列入参保范围，不能自行缴纳失业保险费，导致了这些人员在失业期间，不能申请享受失业保险待遇，其基本生活也无法得到保障。与之相反，现被纳入参保的对象，除少数企业经营不善，造成单位破产或大面积减员外，大多数职员工作相对稳定，离职失业可能性较低，申领失业保险金人员较少，基金的支付也较少。

（二）失业保险关系转移制度不够完善，统筹层次不高

福建省各地经济发展水平不平衡，东部经济发展较快，企业招用工数量多，进入企业务工人员流动性大，他们可能在不同地域的单位或企业从事季节性、临时性、辅助性等方面的工作且参加失业保险时间较短，这些人员对当地的失业保险政策又不清楚，失业后很难申领到失业保险金。另外，福建省现有失业保险统筹层次不高，仅为地级市，失业保险关系的转移接续、失业金的申领等方面虽然国务院《失业保险条例》有相关规定，但规定条款不够清晰、完善，各省市政府部门制定的地方性法规、规定存在差异，造成流动人员失业保险关系转移较为困难，这些人员在申领失业保险待遇时，经办机构工作人员对省外参加失业保险年限无法确认，导致无法计算出这部分失业保险待遇金额，减少了基金的支付。

（三）失业保险待遇申请享受的对象、条件不合理

按照现有的《社会保险法》《失业保险条例》《失业保险待遇申领办法》等法律、条例规定，失业人员申请失业保险待遇需要满足三个条件：一是失业前在原单位参加失业保险，缴纳失业保险费满一年的；二是非因本人意愿中断就业的；三是已办理失业登记，并有求职要求的。从申领的对象与条件来看，失业人员必需是参保对象且有缴纳失业保险费一年的。同时，借鉴了国际经验，将自愿离职而失业的人员排除在享受失业保险待遇的范围之外，造成未参加失业保险人员与单位辞职人员无法申请享受失业保险待遇，从而减少了基金支付。

三、改革福建省失业保险制度的建议与对策

福建省失业保险制度总的来说，保障了失业人员失业期间的基本生活，促进失业人员尽快找到新的工作岗位，实现再就业。特别是在企业全面改制时期，原国有、集体企业职工需要大量分流安置，失业保险基金的支付额大，保障了这些失业职工的基本生活需求。当今，失业保险基金出现了收入大于支出、结余量过多过大的情况。为此，我们在确保失业人员失业时的基本生活需求外，还应探索失业保险基金用于防失业、促就业的新路。

（一）制定相对完善的失业保险法律、法规体系，建立统一的失业保险制度

随着我国现代企业制度的建立，以及社会经济的全面发展，现有颁布实施的《社会保险法》《失业保险条例》及《福建省失业保险条例》规定的部分条款，已经不能满足现实需要，应对条款进行调整与修改，以适应社会经济发展要求。国家在顶层设计上应充分考虑到不同群体、不同层次参保的范围、缴费标准、关系转移、享受对象，从低层次的社会救助到促进再就业等方面，制定相对完善的失业保险法律、法规体系。同时，建立全国统一的失业保险制度。福建省可根据国家制定的法律规定，修订《福建省失业保险条例》或统一制定《福建省失业保险实施细则》。

（二）完善失业保险关系转移制度，提高统筹层次及待遇标准

建立全国统一失业保险关系转移制度，有利于我国经济的发展。福建省早已实现了养老保险的省级统筹，且全省各地市失业保险基金结余存量大，具备失业保险省级统筹的条件。为此，建议提高失业保险省级统筹层次，设立省级统筹，以适应福建省社会经济发展需要。

从媒体公布的数据来看，福建省月平均失业保险金水平占全省城镇居民人均可支配收入不到40%的比重，现行的失业保险制度规定，失业保险金的标准应当高于当地城市居民生活保障标准。以福建省龙岩市失业保险发放标准为例，累计缴费满一年不满十年的，按当地法定最低工资的70%标准发放；累计缴费满十年不满二十年的，按当地法定最低工资的75%标准发放；累计缴费满二十年以上的，按当地法定最低工资的80%标准发放。龙岩市各县市区当地的最低工资标准不同，失业保险金标准也就不同，全市失业人员平均领取失业保险金1125元，很难满足失业人员及其家庭成员的基本生活需求。为此，建议福建省尽快提高失业保险待遇水平，把原来的标准上调10个百分点，或者改变失业保险金与当地最低工资标准挂钩的方式，可以采用失业人员所在的城市在职职工平均工资水平的方式，计算失业保险金标准，设立最高与最低限度，这样有利于保障失业人员及其家庭成员最低生活需求，也可以防止养“懒汉”的现象发生。

（三）充分发挥失业保险防失业、促就业作用，优化失业保险基金支出功能

1．以稳定就业、促就业为目标，扩大失业保险基金支出

福建省经济处于稳步发展阶段，劳动力供大于求的现象依然突出，各级政府还应以稳定就业为目标，进一步改善营商环境，在一定时期内，继续执行减税降费政策、失业保险支持企业稳定岗位补贴政策以及失业保险支持企业职工提升技能技术培训补贴政策，加大对企业的支持力度，减少职工失业。另外，福建省的农村转移人员和大、中专毕业生就业、城镇失业人员等群体就业压力大，我们要大力发展第三产业增加就业岗位，吸收更多的失业人员就业。积极鼓励他们参加必要的技能岗位培训，政府需要对这些群体接受工作技能培训期间提供必要的生活补贴的帮助，制定出失业保险基金用于这方面的支出政策。

2．利用失业保险基金滚存结余部分，加大对职业培训工作力度，提高劳动者素质

目前，福建省大量失业人员的劳动技能技术较低，不能适应现代企业用工需要，企业招用工难与失业人员求职难的现象并存。为此，省政府应加大对失业人员进行必要的职业技能技术培训工作，充分利用失业保险基金滚存结余部分，开设免费的职业技能技术培训班，让失业人员参加职业技能技术培训，以提高他们的再就业能力。

3．利用失业保险基金滚存结余部分，为大中专毕业生、失业人员创业提供资金政策扶持

大中专毕业生、失业人员中有意愿自主创业者，省政府部门应免费为他们提供必要的创业项目指导。同时，还应出台鼓励他们创业的扶持政策，包括财政、税务、工商以及失业保险基金用于创业担保、创业补助等方面的扶持政策。