乡村振兴背景下农村生态环境治理困境与破解路径研究

吴尔

摘要 农村生态环境是否优美宜居事关乡村振兴战略的有效推进。随着新型城镇化与工业化进程加快，农村生态环境遭到了严重破坏。农村生态环境治理的好坏与社会变迁有着紧密关联性。社会结构变迁、农村人口变迁、文化变迁及科学技术变迁等社会变迁对农村生态环境治理有着重大影响。基于社会变迁的分析视角，对农村生态环境治理困境进行了深入探讨。经研究发现，农村生态环境治理存在着多元主体不足、农民参与能力不强、农民环保意识薄弱、工业产品下乡冲击等诸多困境。因此，强化多元主体社会责任，疏通人才回流渠道，培育农民参与能力，加强农村环保宣传力度，提高农民环保意识，科学合理使用工業产品缓解下乡冲击。

关键词 乡村振兴;生态环境;社会变迁;农村环境治理

中图分类号 F323.22  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2020）05-0259-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.05.073

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Whether the rural ecological environment is beautiful and livable is related to the effective promotion of the rural revitalization strategy. With the acceleration of the new urbanization and industrialization， the rural ecological environment has been severely damaged. The governance of rural ecological environment is closely related to social changes. Social changes such as social structure changes， rural population changes， cultural changes and scientific and technological changes have a major impact on rural ecological environmental governance. Based on the analysis of social changes， this paper discusses the dilemma of rural ecological environmental governance. It is found that there are many difficulties in rural ecoenvironmental governance， such as the lack of multiple subjects， the weak ability of farmers to participate， the weak awareness of farmersenvironmental protection， and the impact of industrial products on the countryside. Therefore， we will strengthen the social responsibility of multiple subjects， clear the channels for returning talents， cultivate the ability of farmers to participate， strengthen rural environmental protection publicity， raise farmersawareness of environmental protection， and use industrial products scientifically and rationally to ease the impact of going to the countryside.

Key words Rural revitalization;Ecological environment;Social change;Rural environmental governance

随着新型城镇化的快速发展，大量农村人口向城镇聚集，城镇空间承载能力的有限性造成了城镇领域范围不断向边缘农村扩展。农村空心化、农村空间被城镇挤占、农村资源能源消耗不断加剧等问题日益突出[1]。在城市化、工业化的影响下，农村各种环境风险不断凸显，成为了解决“三农”问题与全面建成小康社会的突出短板[2]。现阶段的农村既是城市发展所需资源的供给之地，又是城市废弃物的“消化之所”[3]。与此同时，农村内部长期存在的生活污染、农业生产污染、点污染以及面源污染交织在一起的环境问题仍没得到全面解决[4]。加之农村居民环保意识薄弱、农民参与环境治理能力不强、农村环境多元治理主体不足以及受到工业产品下乡冲击，导致农村的生活垃圾与农业生产废弃物没有得到环保化的处理，不少农村地区的生态环境呈现出“垃圾靠风刮，污水靠蒸发，屋里现代化，屋外脏乱差”的不良之象[5]。农村生态环境是解决好“三农”问题的重要内容之一，影响着农村社会现代化的发展[6]，其生态环境治理的成果关系到农业、农村、农民的协同发展[7]。众所周知，农村生态环境是否优美宜居事关乡村振兴战略的有效推进，亦关系到国家长期稳定的健康发展。党的十八大以来，习近平总书记始终高度重视农村生态环境问题，曾在不同会议与场合上提出了一系列的科学指示与要求。 “绿水青山就是金山银山”“没有美丽乡村就没有美丽中国”[8]。随后，在党的十九大会议上提出了乡村振兴战略并于2018年9月印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（简称《规划》）。

1 农村环境治理困境溯源：多元主体责任缺失与工业产品下乡冲击

随着社会经济的快速发展，时代变迁的步伐越发加快，人们生产生活方式受到了潜移默化的影响。乡村城镇化、“城镇边缘化”现象较为突出。城镇工业废弃物排放、乡镇企业的乱排乱放、农村规模化畜禽养殖的粪污、农业面源污染、以及农村生活垃圾等污染物不合理处置在广大农村地区普遍存在。为探究农村生态环境治理存有哪些困境以及其困境的有哪些根源症结，该研究分别从社会结构、人口、文化及技术等社会变迁进行深入探讨（图1）。

1.1 社会结构变迁与农村点源污染以及面源污染加剧

改革開放初期，国家集中力量大力发展城市，提出要以农村支持城市、农业补给工业。近年来，我国城镇化率大幅上升，“城镇边缘化”以及乡村城市化现象较普遍。社会结构由原来浅层次的“城乡二元结构”转变为深层次的“城乡二元结构”，给广大农村地区造成了更加严重的点源污染（主要是工业废气、废渣、废水等废弃物的污染）以及面源污染（主要是农业生产与农村生活污染，一般包括农药、化肥、畜禽粪污与农村生活污水、生活垃圾所造成的环境污染）。

1.1.1 城镇转出企业对农村生态环境污染。

城镇空间承载能力有限性造成了“城镇边缘化”现象日益突出。为缓解城市中心人口聚集的生存空间与环境治理压力，政府往往将城中心的人口密集或污染严重的企业迁移到城镇的边缘即城市的郊区，无形中挤占了农村人口的生存空间，严重影响了农村生态环境。大量企业转移到郊区后，农村的道路硬化率全面提高，工厂的建立导致耕地被占用、农村绿色植被减少以及人们生活垃圾增多，城市“热岛效应”随之转移到农村。大量的污染型企业转移到农村后，造成农村工业废气、废水、废渣“三废”增多，农村点源污染更加严重。留在城市中心的是“金山银山”，送给广大农村地区的却不是“绿水青山”。由于“无形的手”在乡土场域内难以发挥“威力”，农村市场监管体系不够完善，对城镇转入乡村的企业监管力度不够，唯利是图及缺乏社会责任的部分企业没有严格按照国家相关生产标准运营，导致转入乡村的企业对农村生态环境污染严重。

1.1.2 乡村内部企业对农村生态环境污染。

精准扶贫政策实施与乡村振兴战略提出，乡村城镇化现象更为普遍。产业振兴成为了乡村振兴的“主力军”，大量乡村民营企业如雨后春笋般分布在广大农村地区。乡村民营企业的增多，对农村生活环境污染影响较大。众多民营企业的力量薄弱，财力不足，生产经营设备较为落后，为节约生产成本往往没有配套相应的环保设备或将环保设备视为应付上级督检的有力砝码，上级督检人员来了就开，督检结束立马关掉。乡村民营企业多聚集于劳动密集型及技术缺乏型企业，例如山地采石厂、伐木收购厂、木材加工厂以及食品加工厂等，给农村生态环境造成巨大压力。随着农村现代化的发展，大量农村农场经营型企业为提高生产规模及提升农产品产量，使用机械化规模种植，大面积使用农药、化肥致使农村的面源污染更为严重。农村大量兴办畜禽养殖场，一些养殖场为节约成本，简化养殖流程，将粪污露天堆沤或直接排放， 导致粪污中一些化学物质大量挥发，形成高浓度的臭气层， 严重污染大气环境，使农村生态环境遭受到严重破坏[9]。

1.2 农村人口变迁与农村生态环境治理力量缺乏

农村人口变迁主要表现在农村人口的迁移以及农村人口结构的变迁。城镇化工业化的发展，大量农村人口转移城市。受到20世纪八九十年代国家计划生育政策的影响，农村人口结构出现一定程度上的失衡，留在农村的大多为老人、儿童，且农村65岁以上的老年人占比超过了全国平均水平，农村老年人口人数超过了年轻人口人数[10]。家庭“原子化”、人口老龄化在广大农村地区已成常态。农村人口的变迁使得参与农村生态环境治理的坚实力量缺乏，让基层政府治理农村生态环境问题上感到“力不从心”。

1.2.1 农村人口的迁移与中间力量的不足。

农村青壮年劳动力大量迁入城市，迁出农村的人口中一部分人已落户城市，另一部人处于来回在农村与城市之间的“迁移之路”上，常年居住在农村的绝大部分是老年人与小孩，农村“空心化”成为了常态，导致参与农村生态环境治理的中间力量不足。老年人长期形成的生产生活观念根深蒂固，很难在短时间内改变原有的生活方式，对农村环保意识较为淡薄，并没有意识到环境的污染对自己及子孙后代所产生的不利影响。老年人接受新鲜事物及新颖观点的能力较弱，不能很好地操作环保工具，对政府提倡的一些环保政策不理解亦难以接受，导致具有较强劳动能力的老人参与农村环境治理的积极性不高。多数老年人忙于农活与照顾家里小孩，没有时间参与到农村生态环境治理中。

1.2.2 家庭结构变迁与参与治理能力薄弱。

长期受计划生育政策影响，使得农村家庭“原子化”及人口老龄化越发普遍，农村家庭结构让农村人口基数变少，年龄结构失常，多数家庭中老年人口居多，年轻人较少，导致农村人口参与环境治理能力薄弱。家庭里“顶梁柱”生存压力较大，既要赡养年迈父母，又要照顾幼小孩童，难以顾及农村环境治理。家庭青年人多数外出深造就读于各个高校或外出打工，聚少离多，留在农村老家的时间短，没有时间更没有意识来关心农村生态环境保护，难以参与农村环境治理，而这部分人往往是治理农村环境问题能力最强的人群。基层政府缺乏对农民环保能力提升的职能培训。诸多因素，使得家庭结构的变迁让农村居民参与到环境治理的能力薄弱。

1.3 文化变迁与政府、非盈利组织参与农村环境治理缺位

当市场经济充斥着传统的小农经济时，农村地区的文化发生了变迁。就农村基层政府而言，由原来的追求地区维稳保守行政文化向现在的追求立竿见影经济增长的“政治竞标赛”文化转变。就非盈利组织来说，由原来“单纯”追求奉献社会的尽职尽责文化向现在的“复杂”强调经济利益缩减治理项目的“成本至上”文化转变。市场经济文化的入侵，导致基层政府及非盈利组织参与农村环境治理的缺位，影响着农村环境治理的进程。

1.3.1 “政治锦标赛”文化促使基层政府农村环境治理缺位。

政绩考核主要指标仍然聚焦于地区发展GDP的增速，GDP是基层政府公务人员晋升的有利资本，由此一来在广大农村地区的基层政府之间形成了“政治锦标赛”的不良风气，导致基层政府在治理农村环境时出现了责任缺位。为了提高当地的GDP增速，大量招商引资一些高污染、高耗能的项目[11]，处处为引进的企业开“绿灯”，降低企业生产经营标准，对于引进企业的废弃物不合理排放惩罚力度较小。基层政府倾向于立竿见影的短期经济项目，对于见效较慢的农村环保项目财政投入力度不足。在乡土人情社会中政府容易出现“失灵”现象，虽然国家推行乡村振兴战略加大了对农村财政投入力度，但是政策落户于乡土社会上却出现了偏差，特别是在农村治理的环保上容易滋生“环保腐败”。

1.3.2 “成本至上”文化导致社会非盈利组织参与治理不足。

在市场经济发展模式中，投入与产出是不可分割的整体。从社会非盈利组织性质来看，参与农村环境治理时基本上是处于有投入没有产出的窘境。虽然可能收到政府的一些财政资助，但政府资助的力量有限。为了长期的发展生存，社会众多非盈利组织无形中就形成了“成本至上”文化，导致对农村生态环境治理参与不足，没有充分地发挥出实效。长期以来受到城乡二元体制影响，农村生态环境缺乏有效的公共服务供给，少数农村管理实务基本由自治组织筹资解决[12]。而非盈利组织在参与农村环境治理必将先预算项目成本，在环保人员招聘上尽量降低工资标准，大多数招聘当地的居家老人，环保人员严重不足。非盈利组织财力薄弱，大部分是社會捐款及政府小额补助，不足以维持日常环境治理的运营，使非盈利组织简化农村生态环境治理项目，缩小服务范围，导致农村生态环境治理不够全面。非盈利组织在农村生态环境治理设备上投入不足，使得农村环境治理处在“治标不治本”的境地。总之，“成本至上”文化使得社会非盈利组织在农村生态环境治理上存在着“人、财、物”匮乏等问题，导致参与农村生态环境治理的参与度不足。

1.4 技术变迁与工业产品下乡对农村生态环境的潜在冲击

随着科技的快速发展，大量的工业产品相继出现，城市工业化水平远远超过了农村，且城市工业产品市场已近饱和状态。为了应对经济下行压力，增加城市工业产品的消费需求量，政府加大财政支持力度，对工业产品下乡给予政策支持，对农民购买工业产品进行补贴。虽然工业产品下乡扩大了消费需求，但是大量工业产品下乡对农村生态环境也产生了巨大的潜在冲击。

1.4.1 “农业生产型”工业产品对农村生态环境的冲击。

科技的进步，农业机械化水平随之提高。国家政府为促进乡村振兴战略有效实施，大力提倡农村现代化建设，而农村现代化建设关键在于农业现代化的实现。农业科技规模化种植化在农村地区越来越常见。正因为农业现代化的建设，“农业生产型”工业产品大举下乡，加之政府给与财政补助，大量的“农业生产型”工业产品下乡对农村生态环境造成了冲击。农业机械的下乡推广使得农业规模化生产成为了现实，农业规模化生产导致农作物种植品种单一，容易引发病虫害及土壤肥力的下降，不利于农村生态环境的平衡。农药、化肥的大量使用，使农村面源污染更加严重。大量农业机械化的耕种，加剧了农村碳排放量的增多，使农村空气受到污染。

1.4.2 “农民生活型”工业产品对农村生态环境的冲击。

“楼上楼下电灯电话”是“农民生活型”工业产品在20世纪八九十年代下乡的最真实写照。在如今看来，“农民生活型”工业产品下乡远远不局限于这些，呈现出“范围之广、品种之多、影响之大”的特点。工业产品的下乡给人们带来便利的同时，亦对农村生态环境造成了一定的冲击。由于市场监管力度不足，大量伪劣低质的工业产品流向了农村，例如低质量的食品、饮料在农村市场上普遍存在，导致大量塑料垃圾出现在农村的田间地头与山川河流中，给农村生态环境造成了大面积的“白色污染”。家庭轿车、摩托车等交通工具的普及，改变了原来绿色出行的方式，增加了农村碳的排放，影响着农村的“绿色青山”。总之，“农民生活型”工业产品下乡对农村生活环境产生了潜在冲击。

2 农村生态环境应然向度：多元主体责任归位、科学使用工业产品

从社会变迁的分析视角来看，农村生态环境治理的主要困境在于企业责任缺失、农民参与不足、政府责任缺失及非盈利组织参与不足等多元主体的责任缺失且工业产品下乡对农村生态环境的潜在冲击。强化多元主体的社会责任实现多元主体责任归位，科学合理使用工业产品，缓解工业产品对农村生态环境的冲击是当前治理农村生态环境的应然向度。

2.1 加强多元主体责任归位，共享共治农村生态环境

2.1.1 科学应对城市化进程，增强企业社会责任感实现绿色发展。

社会资源禀赋差异导致城乡二元体制长期存在，城市化亦是时代发展的一大标签，城市化必然带来工业化发展，在此过程中企业占据着主导地位。城市化进程加快，大量企业转向农村，与此同时农村内部民营企业也相继增加，由此给农村生态环境治理带来巨大挑战。积极应对城市化进程、增强企业社会责任感、实现绿色发展是治理农村生态环境问题应然向度。政府应当对城市进行合理发展规划，科学布局产业发展中心，不能采取简单的“一刀切”的方式将污染严重的企业迁到城市边缘地区。城镇迁出企业应当转变生产经营理念，将绿色发展理念注入企业的日常生产经营当中，更新老旧生产设备，大量引入清洁生产工具，严格遵循国家“三废”排放标准，及时公平企业环保信息数据，接受政府及村民的有效监督，既要“绿水青山”又要“金山银山”，自我发展的同时兼顾迁入地的环境保护工作，承担起应有的社会责任。对于乡村内部新生的民营企业，要转变生产方式，实现新旧动能转换，企业及时推动产业结构优化升级，引入先进的生产技术设备及科学管理的经营理念，发展对生态环境危害较小的产业，始终接受政府环境监督工作，严格运营环保设备，保证企业达到绿色生产。

2.1.2 积极应对农村人口变迁，提高农民参与生态环境治理能力。

大量农村人口的迁出使得农村“空心化”越来越严重，加之受到计划生育政策影响，使农村整体人口基数变少，农村“人口老龄化”与“家庭原子化”的相互交织，农民环保意识的淡薄，农民参与生态环境治理能力较弱等因素导致农民参与农村环境治理的程度不高，制约着农村生态环境的治理。积极应对农村人口变迁，提高农民环保意识，加强农民的环境治理职能培训，提高农民参与生态环境治理能力是缓解农村环境治理困境症结的有效途径。疏通农村人才回流渠道，基层政府给予财政补贴及奖励，鼓励青年人才回乡创业，发展绿色产业，带动人才回流，让大量年轻人加入农村环境治理中来，营造出绿色发展的良好社会氛围，为农村环境治理输入“新鲜血液”。加大农村环保工作的宣传力度，通过村干部入户宣传及各类新闻媒体网络宣传或以村民座谈会形式集中宣传，使广大农民意识到保护生态环境的重要性，改变原来乱扔乱放垃圾的不良行为，自觉加入环境治理大队伍中，让“我为环保，环保益我”的观念深入每位村民心里，鼓励广大农民大力发展生态农业、休闲农业及观光农业。加大对农民环保职能培训，定期组织农民参与集中学习新型农业生产技术与新知识，培训部分农民科学使用环境治理工具，例如生活生产垃圾收集车的驾驶技能、垃圾科学分类技能、垃圾升级改造再利用等技能培训。

2.1.3 转变“政治锦标赛”文化，强化问责督查，提高政府责任感。

长期基层政府受“政治锦标赛”文化的影响，一贯“以GDP论英雄”，追求经济效益而忽视长远的环境效益。为引进企业开启“通行绿灯”、农村基层政府“环保腐败”等“政府失灵”，导致农村生态环境治理面临着严峻挑战。面对该种窘境，基层政府需要摒弃“政治锦标赛”的不良之风，加强主要领导干部的思想教育，树立“绿色GDP”[4]的执政理念，严格把好招商引资的环保测评关，高标准要求引进的企业使用先进的环保设备，禁止企业随意随地随时对工业“三废”的乱排乱放，深入企业内部考察企业日常的生产经营状况看是否符合国家环保标准，对于不符合标准的引进企业政府加大其惩戒力度，不再给引进的企业开“通行绿灯”。基层政府在实施国家有关项目时应当注重长远的社会效益，而不是仅仅关注短期的经济效益，通过实地考察综合社会、人文、生态、资源等多重因素进行科学测评选择有利于农村长期发展受益的项目，例如大力领导推进旅游观光、休闲度假、特色小镇等绿色工程项目建设。加强基层政府问责机制建设，大力促进对基层政府监督工作的常态化及规范化的形成，防止“环保腐败”的出现，在对基层政府领导干部进行绩效考核时把农村生态环境治理的有效性纳入考核体系，促进基层政府严格落实国家环保政策的实施，对因失职所造成农村生态环境遭到破坏的领导干部进行相应的问责。

2.1.4 拓宽非盈利组织环境治理的资金来源渠道，提高治理能力。

非盈利组织在参与农村环境治理时其主要困境在于财力不够雄厚，由此表现出参与度不足。扩大非盈利组织参与农村生态环境治理的资金来源渠道，是提高非盈利组织参与治理农村生态环境能力的必然选择。政府对非盈利组织加大财政支出力度，鼓励广大的非盈利组织有信心有能力参与农村环境治理中来。非盈利组织需创新资金扩充渠道，通过向社会公众及向发展较好的企业募集专款，或在不违背“非盈利”特征及接受政府和公众双重监督下，通过提供农村生态环境治理的公共产品附加值来获得政府拨款及捐助。非盈利组织扩大人才招聘范围，不再局限于农村当地的老年人，提高环卫工人工资，及时补充购买相应的环保设备。除此之外，非盈利组织需与当地政府环保部门加强沟通联系，确保环保信息实现共享，促进联合治理机制的形成。

2.2 科学合理使用工业产品，缓解工业产品下乡冲击

2.2.1 科学使用“农业生产型”工业产品，减轻农村“面源污染”。

“农业生产型”工业产品的大举下乡促进了农业机械化与规模化发展，但同时亦导致农村“面源污染”问题日益突出。政府应当根据广大农村发展需求，掌握农村“生产型”工业产品需求动态与市场发展状况，有节制地对城市“农业生产型”工业产品下乡给予财政补贴，控制好农村流入“农业生产型”工业产品总量。避免因过度使用“生产型”工业产品形成农业规模化所导致的农作物种植品种单一而引发的病虫害及土壤肥力下降问题发生，现代化农业生产方式理应与传统型生产方式相结合，有节制使用“农业生产型”工业产品。大量引进高效、低毒、低残留的农药，提倡有机化肥与生物农药的使用。充分利用好网络信息技术，构建村部农业发展大数据库与云计算平台，及时收集农田植物生长及病虫害状态，科学预测施肥施药时间节点与剂量。提高农民使用“农业生产型”工业产品技能，对其加强技能培训，提高“农业生产型”工业产品的使用效率，避免资源能源浪费与环境污染破坏。

2.2.2 加强市场监管，科学回收“生活型”工业垃圾，号召“绿色”出行。

由于市场监管不力，大量伪劣低质工业产品充斥着农村消费市场以及人们传统“绿色”出行方式的改变，导致农村生态环境受到了破坏。政府有关部门应当加强对市场监管力度，严格控制伪劣低质产品流入农村，特别是对食品、饮料等日常消费品的监管，对违反农民消费合法权的企业及个人严厉查处，特别对农村生态环境危害较深的产品要禁止流入农村市场，维护好农民消费合法权益。加快农村生活垃圾回收站、中转站、最终处理站等垃圾处理基础设施建设，做好各类生活垃圾回收设备的乡间合理布局，大力推行农村生活垃圾分类回收并规划好农村区域性垃圾处理场。加强对农村村县公交财政投入建设，完善好农村公交站点布局，加强对村民“绿色”出行的宣传，号召村民尽量少开车或不开车选择乘坐公交出行，或骑自行车车出行，减少家庭骑车及摩托车对农村碳的排放量，还农村生态环境的一片“蓝天、青山、绿水”。

3 结语

优美宜居的农村生态环境是助推乡村振兴战略“落地生根”的宝贵财富，农村生态环境的优美宜居与否关乎到广大农民的根本福祉。加强对农村生态环境的保护与治理是民心与党心所向，也是实现乡村振兴的一大要领。新型城镇化与工业化加快，农村生态环境问题日益突出，以政府为主体、相关企业、农民以及非盈利组织等治理主体在社会变迁的影响之下，出现了角色定位不明确、治理责任缺失等困境，加之工业产品下乡对农村生态环境产生了巨大冲击，导致多元责任主体在治理农村生态环境时出现失灵现象。因此，需要加强多元治理主体的责任归位，构建共享共治机制;科学合理使用工业产品，缓解工业产品下乡的冲击。通过诸类对策，为农村生态环境治理提供借鉴。

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